我國礦業中介組織存在的若干問題及對策建議

劉澤群，陳宇清，唐曉倩，黃 凡，呂旭丹

(1.北京中礦連咨詢有限公司，北京 100050；2.中國礦產資源與材料應用協同創新平臺，北京 100050；3.中國礦業聯合會，北京 100029；4.中國地質科學院礦產資源研究所，北京 100037；5.中國地質科學院，北京 100037)

自1998年礦業權允許轉讓起，礦業中介組織經過20余年發展，已初步形成體系，但整體而言，仍存在體系不健全、技術水平不精、服務意識不強、誠信度不高等問題。近年來，自然資源系統一些關鍵性改革文件的出臺，給礦業中介組織帶來較大影響，改變了一些礦業中介組織的服務內容和范圍，重置了礦業中介組織的格局。

1 我國礦業中介組織定義及分類

1.1 礦業中介組織定義

趙康[1]認為中介組織目前約定俗成之內涵與其名稱之間是相悖的，其認為中介活動的要件是“居間”。據此觀點，以第三方身份提供獨立客觀咨詢的評估機構、自律性協會組織等均不屬于中介組織。但是，無論是在中央及地方政府文件[2-4]，還是經濟學、社會學等領域的學術文章，以及社會日常相關交流，“中介機構”和“中介組織”對應的組織范圍都比較廣泛，并沒有嚴格限定在“中介”一詞的“居間”含義上。本文所說的礦業中介組織同樣采用廣義上的含義。早期礦業中介組織的定義多在礦業權市場中界定[5-6]，而隨著礦業中介組織服務范圍從礦業權市場拓展到礦業市場，定義不再適用。本文在總結前人對中介組織和礦業中介組織的研究基礎上，將礦業中介組織定義為在礦業市場的一些活動中，以第三方身份依法通過專業知識和技術服務，向委托人提供公證性、代理性、信息技術服務性等中介服務的組織或機構。

1.2 礦業中介組織分類

前人對礦業中介組織多采用窮舉歸類法[5,7-9]，即統計所有當前市面上的礦業中介組織機構，而后按照業務類別進行歸納分類。如張濤[7]將其分為自律類、市場交易類、驗證評估類、信息咨詢服務類等四類；朱麗麗等[5]將其分成礦產資源儲量和價值評估機構、驗證公證中介機構、礦業權交易中介機構、礦業咨詢中介機構和礦業行業自律組織等五類。這種分類方法的局限性在于缺乏延展性，即隨著市場的發展和變化，一些新涌現的中介組織將不能適用，如地質監理，就不能很好地劃分到某一類中。

根據本文對礦業中介組織定義，將礦業中介組織分為公正性、代理性和信息技術服務性三大類(表1)，具有較強的適應性和延展性，能充分適應礦業市場的快速變化，并不受政策形式變化的影響。

表1 我國礦業中介組織分類表Table 1 Classification of mining intermediary organizations in China

1) 公正性礦業中介組織。此類中介組織是指向委托人提供第三方評估、鑒定服務工作的機構，主要有礦產資源儲量評估機構[10-12]、礦業權評估機構、巖礦測試實驗室等。近幾年，礦業腐敗、糾紛事件頻發，因此一些為審計署[13]、公安局、仲裁庭、法院提供地質技術支撐鑒定的單位或機構也可納入此類。

2) 代理性礦業中介組織。此類中介組織是指作為第三方，代理委托人行使相應的權利和義務，完成委托人委托的相關業務。如礦業權交易中心、地質監理單位、律師事務所、會計事務所、保薦機構、投資銀行及證券經紀公司等。

3) 信息技術服務性礦業中介組織。此類中介組織是指向委托人提供信息、技術、咨詢服務的中介組織，如行業協會、礦業咨詢公司、數據服務公司等。

2 我國礦業中介組織應具有的特征

2.1 獨立性

獨立性是指中介組織在法律上、思想上的獨立。中介組織在法律上不應隸屬于利益相關方的任何一方，在考慮問題(即思想上)以及做出評價結論時，不應被利益相關方左右。早期，梁亞民等[14]認為獨立性還包括與委托它的用戶及這些信息的使用者不具有任何經濟上的利益關系。但是，隨著中介組織定義范圍的擴展，已不適用。如礦業權評估費用、會計審計費用、礦業權交易居間費等多是利益相關方支付。 獨立性的關鍵不在于誰支付中介服務費，而在于評價結論不受中介服務費的影響。礦業中介組織的獨立性與一般行業的特點基本相同，關鍵是法律上和思想上的獨立，評價結論不受中介服務費的影響。

2.2 客觀性

礦業中介組織的客觀性在于真實地反映所評價事務的狀況。如礦業權評估機構對于礦業權價值的評估應該是客觀的，不應主觀隨意評估礦業權價值。此外，在評估過程中一些需要主觀判斷的評價，也應借助行業規范、專業素養盡量保持客觀中立，以保障評價結論的客觀性。由于礦產資源、成礦遠景評價、礦石質量、物化探異常、礦床成因、評估系數取值等具有隱蔽性、多解性和不唯一性等特點，導致對其的判斷不是非黑即白的，這就需要中介組織把握好尺度，堅持客觀性，做出合理公道的判斷，不得被委托方或其他力量左右。

2.3 公正性

公正性是中介組織的一個重要表象特征，是獨立性和客觀性共同作用的結果表象。具有獨立性和客觀性的中介服務，其公正性也必將得到相應的體現。作為礦業中介組織，尤其是具有公正性的礦業中介組織，如礦產資源儲量評估機構、礦業權評估機構、巖礦測試實驗室、部分從事第三方服務的公司等，公正性是其立足之本，失去了公正性，這些中介組織也就失去了存在的意義。同時，公正性也是其業務的源泉，正是因為其具有公正性特征，才會得到相關委托業務。

2.4 專業性

礦業中介組織涉及領域多，產業鏈長，不但包含地質、采礦、選礦、冶煉等理工科專業，還包含環保、政策、社區、法律、會計等文科專業，許多工作還需要“地質+法律”或“采礦+經濟”等雙學科甚至是多學科的組合，對于中介組織的綜合素質及專業程度要求很高。專業性是礦業中介組織區別于其他一般行業中介組織的一個重要特征。

3 我國礦業中介組織的新變化

礦業行業形勢的變化和發展導致我國礦業中介組織的成員及相關業態出現了一些新變化。如近年，因礦業官司以及礦業腐敗案的需要，一些地勘單位、礦業咨詢公司以及地質專家，受法院、仲裁庭、中央紀律檢查委員會和審計署等的委托，被聘為第三方技術支撐。中央、省級以及州地勘基金項目以及一些大型礦業集團的地勘項目，會根據項目需要委托第三方進行地質監理。這些新需求促進了一批新的礦業中介組織的產生。

一些改革文件的出臺也使得我國礦業中介組織產生了新變化。 如《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規〔2019〕7號)的發布，礦產資源儲量評審業務由原先的政府行政審批一分為二，政府不再對探礦權保留、變更礦種，探礦權和采礦權延續、轉讓、出讓，劃定礦區范圍，查明、占用儲量登記，礦山閉坑，以及上市融資等礦產資源儲量進行評審備案，其礦產資源儲量由具有市場礦產資源儲量評估能力的機構進行評估。根據中國礦業權評估師協會《關于2022年首批礦產資源儲量評估單位會員職業能力評價通過名單的公告》，全國首批通過職業能力評價可承擔全國市場礦產資源儲量評估工作的單位會員有31家，這些單位成為了一種新的礦業中介組織——礦產資源儲量評估中介組織。

4 我國礦業中介組織存在的問題

礦業中介組織經過多年發展，仍然存在許多問題，使得礦業中介組織與其應發揮的作用不匹配，而所存在的問題既有外部問題，也有內在問題。本文認為主要的外部問題是服務體系未建立和缺乏事后懲罰制度；主要的內在問題是站位不高和誠信不足。同時，由于中介組織的改革，也帶來了行業協會組織影響力下降等一些新問題。

4.1 未形成一個多層次參與和監管的礦業中介組織服務體系

礦業市場中介服務參與主體可分為三個層次[15]：政府、協會自律組織、單位及個人。其中，政府應對協會進行監管，由于中介組織業務的交叉性，監管又可以是多部門合作的。協會應對單位和個人進行自律管理，管理主要分為業務能力和道德誠信兩個方面。監管的方式應主要采用入會-準則守約-違約除會。而目前我國礦業中介組織服務體系不夠健全，存在各級監管交叉重復、相關準則缺失等問題。

4.2 礦業市場“門檻”較多，多為事前資質限制，缺乏事后懲罰制度

目前礦業市場的事后懲罰制度尚未建立，業務活動多采用事前審批即資質限制的方式處理[16]。資質(地災資質、土地資質、環評資質等)限制導致一些新型、小型咨詢中介起步發展非常困難，不利于行業新技術、新企業的孵化和發展。此外，已獲得資質的部分企業，更注重維護資質和利用資質變現，不去發展真正可以解決問題的新技術，導致行業技術發展緩慢。缺乏事后懲罰制度，一方面變相鼓勵了行業掛靠資質的行為，另一方面無法對造假礦業中介組織/個人進行追責，如一些報告利用欺騙或是單位領導同意等手段加蓋了具有資質單位的公章，出現問題很難追責。吊銷單位資質對單位其他員工并不公平，而由于假報告加蓋單位公章，導致對于違法造假個人無法精準追責，這就是資質限制的弊端。礦業行業造假無法追責、難追責也正是阻礙我國礦業資本市場構建的一大痛點。自然資源系統近些年取消了地質勘查、巖礦測試等多項資質審批要求，但是并沒有建立起相關的如注冊會計師等具有事后懲罰追責的制度，采取的是“先破后立”，且“后立”還遙遙無期，因此近些年我國礦業相關報告的真實性和質量令人擔憂。

4.3 礦業中介組織的獨立性不強、公信度不足，缺少標桿性礦業中介服務機構

產生此問題的內部原因是認識不足，誠信程度不高，而外部原因是受行政干預、受資本控制的情況比較多。當市場體量小，而機構較多，且良莠不齊的情況下，一些機構為了可以獲得項目，受到資本裹挾，出具不具有獨立性、客觀性、公正性的結論和意見，最終后果將是中介組織的結論脫離實際，缺乏公信力。當前礦業市場中，具有找礦咨詢、礦業項目評判、礦業權交易、礦山建設、法律、融資等大量各類中介服務需求，但市面上還沒有出現一家很專業或是全產業鏈的權威咨詢服務機構，缺少標桿引領，大多數機構規模較小，員工數量多在10人左右，除去行政管理人員，專業技術人員嚴重缺乏。

4.4 礦業市場中介風險意識淡薄，站位不高

隨著中介機構的增多，質量良莠不齊[17-18]，礦業中介組織的專業性出現嚴重問題。部分中介機構風險意識淡薄，站位不高，只關注利潤，而不從自身技術水平及專業性出發，評估結論完全聽從于委托方，其內部也存在惡意壓價和擾亂市場秩序等行為;加之中介組織懲罰制度不完善，犯罪成本低，導致一些嚴重脫離實際的假報告在市場上出現，嚴重擾亂我國礦業市場秩序和信心。

4.5 行業協會中介組織影響力下降明顯

行業協會中介組織具有自身的特殊性，一方面，它本身就是中介組織中的一員；另一方面，它具有領銜、組織本行業其他中介組織的職能作用。隨著行業協會與政府脫鉤，而本身的服務水平和專業性還未達到一定高度，行業協會慢慢失去領銜、組織和調動其他中介組織的能力，難以再起到“橋梁”作用。據民政部2021年度第三季度例行新聞發布會信息，截至2021年7月，中央層面有729家全國性協會商會完成了與行政機關的脫鉤工作，地方層面有7萬余家行業協會商會完成了脫鉤改革。很多“脫鉤”演變成為“脫鉤也脫管”，行業協會沒有了政府的直接支持，且在自身核心能力未建立前，難以再領銜各單位及個人進行行業自律工作，行業影響力不斷下降。

5 對于我國礦業中介組織的幾點建議

5.1 構建完善的礦業市場中介服務體系

建立政府、協會、單位及個人多層次參與的礦業中介服務體系，梳理和明確各方職責，完善相關規則制度、規范準則和自律文件等(表2)。

5.2 盡最大可能取消事前資質限制，建立事后懲罰制度

資質應取消則盡量取消，減少事前審批，減輕中小型企業負擔，提升企業憂患意識，促使企業專注技術提升，而非資質表面工程。在取消事前資質限制的同時或之前，應建立完善的事后監管和懲罰制度，嚴懲技術“投機倒把”分子，解決礦業造假追責難、定罪難的問題。

5.3 礦業中介組織應樹立“以技術為本、以誠信立命、以服務為宗”的核心理念

1) 以技術為本：礦業中介服務專業性極強，技術是決定其服務范圍和質量的根本，“以技術為本”意義重大。

2) 以誠信立命：中介組織的命運在于誠信，誠信是中介組織的“金字招牌”。由于礦業市場中介相關法律法規及規范制度還不夠完善，監管及懲罰機制并不健全，從業人員的素質參差不齊，中介組織服務領域的誠信體系欠缺，導致公眾對中介組織信任度總體評價較低，處于“不太信任”狀態，因此更顯誠信之可貴。

3) 以服務為宗：中介組織應強化服務意識，提高服務質量。中介組織是以自身的專業技術水平為客戶服務，服務態度和質量是拓展和穩定客戶的重要保障。

5.4 鼓勵礦業協會中介組織“挑大梁”

礦業協會中介組織地位非常重要，是實現資源優化配置不可或缺的重要環節。建議礦業協會中介組織與中國證券監督管理委員會、司法部、審計署等政府部門積極溝通，成立相關專業委員會，做好這些非礦專業但含礦部門的技術支撐，借鑒澳大利亞采礦與冶金協會(AusIMM)經驗，積極推動礦業市場的規范與管理[19-21]。此外，礦業協會中介組織應轉變觀念，積極適應改革形勢，吸納技術人才，提升自身技術實力，做好行業咨詢服務工作，擺脫以往“轉接員”形態；做好行業信息的匯聚、分析和散發；貫宣部委文件政策精神，做好出版物及培訓工作；依托自身技術和服務，凝集會員單位和個人，起到“紐帶”作用。