新時代農(nóng)村集體土地上礦業(yè)用地的困境與突破

吳偉宏，賈立斌,2，鹿愛莉

(1.中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.自然資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149)

0 引 言

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，開發(fā)利用礦產(chǎn)資源是新時代中國特色社會主義建設(shè)的必然需求。我國85%的礦產(chǎn)資源賦存于農(nóng)村集體土地上[1]，集體土地上的礦業(yè)用地與耕地、林地、草地等資源要素保護之間的矛盾突出。礦業(yè)用地取得、利用和退出機制不暢，嚴(yán)重制約采礦權(quán)的權(quán)利兌現(xiàn)。現(xiàn)行制度下采礦權(quán)先于土地使用權(quán)取得。對于采礦權(quán)人來說，礦業(yè)用地所屬功能分區(qū)、土地利用現(xiàn)狀、生態(tài)保護和規(guī)劃管控等要求面臨諸多不確定因素。礦山企業(yè)不僅面臨擁有合法采礦權(quán)卻違法用地、用林、用草及違法開采的潛在風(fēng)險，還面臨土地利用粗放、生態(tài)修復(fù)不善無法體面退出的現(xiàn)實困境。習(xí)近平總書記指出，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在配置資源中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。礦業(yè)用地涉及國家、企業(yè)和集體村民之間、礦業(yè)開發(fā)與土地利用、糧食安全和生態(tài)保護之間的利益關(guān)系，是政府和市場關(guān)系平衡的重要平臺。充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，進而突破礦業(yè)用地取得、利用和退出全生命周期存在的制度阻礙和操作問題，有助于推動礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)糧食安全、生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的多贏。本文所指礦業(yè)用地主要是指采礦生產(chǎn)全生命周期中采礦業(yè)用地類型，包括工業(yè)廣場、采礦區(qū)、尾礦庫用地以及土地復(fù)墾形成的其他產(chǎn)業(yè)用地類型。

1 礦業(yè)用地歷史演變

1.1 礦業(yè)用地類型

《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱“《土地管理法》”)將礦業(yè)用地歸類于建設(shè)用地，并參照工業(yè)用地的相關(guān)政策規(guī)定。歷經(jīng)20多年的演變發(fā)展，采礦用地和工業(yè)用地在概念、分類和關(guān)系層面逐步得到明確和細化。 《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010—2007)中，采礦用地是指“采礦、采石、采砂(沙)場，鹽田，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地”，工業(yè)用地是指“工業(yè)生產(chǎn)及直接為工業(yè)服務(wù)的附屬設(shè)施用地”。工業(yè)包含礦業(yè)，二者在生產(chǎn)用地細類上存在一定的交叉內(nèi)容。《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010—2017)中，采礦用地將鹽田分離出去，增加了排土(石)堆放地，并對工業(yè)用地內(nèi)容和特征進行了細化，但仍然未解決細類交叉的問題。《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(自然資辦發(fā)〔2020〕51號)中，將“礦山企業(yè)的生產(chǎn)車間、裝備修理、自用庫房及其附屬設(shè)施用地，包括專用鐵路、碼頭和附屬道路、停車場等用地”歸入了工業(yè)用地類型，且明確了工業(yè)用地“不包括采礦用地”。至此，采礦用地與工業(yè)用地有了區(qū)分的基本依據(jù)。按照《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010—2017)之前的用地分類，業(yè)界統(tǒng)稱的采礦用地主要分為工業(yè)廣場用地、采礦區(qū)用地以及尾礦庫用地三類。《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(自然資辦發(fā)〔2020〕51號)之后，礦區(qū)工業(yè)廣場用地歸類于工業(yè)用地，采礦用地主要包括采礦區(qū)用地和尾礦庫用地兩類(表1)。

表1 礦業(yè)用地分類演變Table 1 Classification evolution of mining land

1.2 礦業(yè)用地特征分析

耕地、林地等農(nóng)用地是礦區(qū)主要土地利用類型[2]。礦區(qū)用地具有區(qū)位既定性、用途過渡性、占地周期性等特點。礦產(chǎn)資源及其附屬土地天然不可分割決定了采礦用地選址的唯一性。同時，以采礦經(jīng)濟性和便利性為出發(fā)點，礦山企業(yè)生產(chǎn)車間及其附屬設(shè)施用地與礦區(qū)也具有明顯的重疊性和就近性。礦山生產(chǎn)年限一般不超過30年，許多礦區(qū)面積雖然很大，但對土地的破壞是漸進的、短期的和可恢復(fù)的。礦產(chǎn)資源開采結(jié)束之后，其采礦土地用途消失，通過治理復(fù)墾大部分土地可以回歸原用途。采礦作業(yè)完成后，采礦企業(yè)即退出建設(shè)用地土地占用。根據(jù)《中國礦產(chǎn)資源報告》統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017—2020年在建和生產(chǎn)礦山與廢棄礦山新增礦山恢復(fù)治理面積平均每年約為5萬hm2。隨著礦山修復(fù)力度的加大，采礦用地的用途過渡性和占地周期性將進一步體現(xiàn)。以第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)2019年底采礦用地244.24萬hm2、30年的采礦周期計算，現(xiàn)有采礦用地將在1.6個采礦周期內(nèi)消化完成。采礦用地與工業(yè)用地的用地性質(zhì)存在本質(zhì)不同，采礦用地在取得、利用和退出全生命周期內(nèi)與工業(yè)用地在歸并和細化上存在些許不一致的地方。一般意義上的工業(yè)用地具有位置競爭性、用途持續(xù)性以及占地周期滾動性。工業(yè)用地具有競爭可選址性，可以入駐規(guī)劃設(shè)定的工業(yè)園區(qū)，但礦區(qū)工業(yè)用地屬性處于待定范疇。礦山閉坑后，礦山企業(yè)生產(chǎn)車間及其附屬設(shè)施用地根據(jù)規(guī)劃要求，保留建設(shè)用地屬性或劃入復(fù)墾責(zé)任范圍恢復(fù)原用途。集體土地上的礦山往往不在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)，將礦山企業(yè)生產(chǎn)車間及其附屬設(shè)施用地歸入工業(yè)用地，同樣也難以適應(yīng)一般工業(yè)用地的用地特征。

1.3 礦業(yè)用地取得方式

我國的法律法規(guī)對采礦用地的準(zhǔn)入、出讓、利用、權(quán)利和義務(wù)等沒有做出明確的規(guī)定[3]。采礦用地可以借鑒的法律條款包括耕地保護、土地征收、用途管制以及耕地占補平衡、林地占補平衡等。一直以來，采礦用地取得方式主要包括出讓和臨時用地。《土地管理法》和《劃撥用地目錄》規(guī)定，對新增的采礦用地，凡不符合劃撥取得條件的，都應(yīng)該以出讓方式取得。隨著土地有償使用制度改革的不斷推進以及《劃撥用地目錄》的修改，出讓方式逐步成為新增采礦用地的主要取得方式。我國實施國家和集體土地二元所有制，對于農(nóng)村集體土地上的采礦用地，則涉及集體建設(shè)用地的征收出讓和集體農(nóng)用地、未利用地的轉(zhuǎn)用征收再出讓。2005年開始，原國土資源部先后在廣西平果鋁土礦、山西露天煤礦、內(nèi)蒙古露天煤礦和云南露天磷礦等礦區(qū)開展臨時用地試點改革，采礦用地通過“分期實施、分期供地、到期歸還”的臨時用地模式使用農(nóng)民集體土地[4]。臨時用地供地方式不轉(zhuǎn)變土地的權(quán)屬關(guān)系，不受嚴(yán)格的用途管制，不用辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，特別是不占用年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)、耕地保有量計劃指標(biāo)等。采礦臨時用地兼顧農(nóng)民、企業(yè)和政府的多方利益，一定時期內(nèi)，較好地化解了礦業(yè)開發(fā)與土地利用之間的矛盾，是采礦用地制度改革的重大創(chuàng)新[5]。

2 礦業(yè)用地制度約束與現(xiàn)實困境

2.1 礦業(yè)用地準(zhǔn)入路徑不暢

《土地管理法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)對采礦用地準(zhǔn)入進行了限制。如嚴(yán)禁采礦占用耕地；嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；依法獲批占用耕地、林地等要落實占補平衡；集體土地征收要以公益利益需要為前提；采礦臨時用地還停留在試點層面，未形成固化的采礦用地制度；采礦用地須符合土地利用規(guī)劃等。

2.1.1 集體土地征收出讓的問題凸顯

2019年新修訂的《土地管理法》縮小了征地范圍，除由政府組織實施的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地外，大部分經(jīng)營性采礦用地已無法通過土地征收方式進行供地。但在國家壟斷一級建設(shè)用地市場體制下，為保障經(jīng)濟建設(shè)的土地供應(yīng)，實踐中大量存在著采礦用地征收。集體土地通過征收-出讓用于采礦的取得方式，面臨諸多現(xiàn)實問題和操作上的弊端。第一，在二元土地所有制結(jié)構(gòu)下，集體土地通過征收變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，集體和農(nóng)民的長遠利益和發(fā)展需求受到制約。隨著土地經(jīng)濟價值的不斷凸顯，土地對于農(nóng)民不僅僅承擔(dān)生存保障的功能，農(nóng)民還要求享有土地開發(fā)權(quán)和增值收益的分配權(quán)，圍繞農(nóng)地“非農(nóng)化”后土地增值收益的爭奪，構(gòu)成了社會穩(wěn)定與發(fā)展的壓力[6]。第二，采礦及其附屬設(shè)施用地不適用一般意義上工業(yè)用地的出讓管理。《中華人民共和國民法典》第三百四十七條規(guī)定“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價的方式出讓”。采礦用地使用權(quán)人只能是采礦權(quán)人，具有唯一性，采礦生產(chǎn)完成后大部分土地可恢復(fù)原地類屬性，不具有建設(shè)用地的持續(xù)性。第三，加重了管理部門及企業(yè)負擔(dān)。一方面，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收要經(jīng)過前期論證、申請報批等流程，程序復(fù)雜，辦理周期長；另一方面，隨著糧食安全和生態(tài)保護的限制越來越嚴(yán)格，耕地、林地等用地成本越來越高，采礦用地取得成本水漲船高，補償標(biāo)準(zhǔn)不一、安置方式單一引發(fā)礦地糾紛和矛盾。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十三條將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的范圍限定在“國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地”，從土地利用規(guī)劃的長遠目標(biāo)來看，采礦用地的用途過渡性難以符合規(guī)劃編制的規(guī)則和目標(biāo)遵循，導(dǎo)致采礦用地往往存在于土地利用規(guī)劃設(shè)計在外，需要規(guī)劃調(diào)整的許可審批，且程序復(fù)雜。此外，在建設(shè)用地指標(biāo)總量控制約束下，規(guī)劃內(nèi)采礦用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)形成一定的擠占關(guān)系。指標(biāo)管控與空間管控并行或錯位，導(dǎo)致采礦土地占用建設(shè)用地指標(biāo)，但無法在空間上“落地”，不利于土地節(jié)約集約利用。

2.1.2 采礦臨時用地進退兩難

采礦臨時用地是我國特定階段解決礦業(yè)開發(fā)和土地利用之間矛盾的一種臨時舉措。從臨時用地的特點和法理來看，臨時用地是對劃撥、出讓以外供地方式的有益補充，更是對不宜以“先征收，后出讓”方式出讓的集體土地資源的保護。但是，臨時用地制度成果依然停留在試點層面，實踐中也呈現(xiàn)出一些制度缺陷。如臨時用地審批不規(guī)范、超期限使用、使用后復(fù)墾不到位；臨時用地范圍和用地內(nèi)容界定不明確等，甚至觸碰了耕地保護紅線，突破了用途管制，面臨“臨時”用地變“常規(guī)”用地，以及破壞市場公平等問題[7]。《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的通知》(自然資規(guī)〔2021〕2號)界定了臨時用地使用范圍，未將采礦臨時使用土地制度化。從我國現(xiàn)行礦業(yè)臨時用地模式看，我國礦業(yè)臨時用地特征兼具用地意定性與強制性的統(tǒng)一。從私法角度看，屬于一種具有法律強制性的土地租賃；而從公法角度看則屬于一種特殊形態(tài)的土地征用[8]。臨時用地僅僅關(guān)注礦業(yè)用地的獲取和利用，較少考慮當(dāng)事人的產(chǎn)權(quán)界定和保護問題，導(dǎo)致行為人對土地利用缺乏穩(wěn)定預(yù)期和法律保障[9]。根據(jù)土地利用制度變遷的形勢，礦業(yè)臨時用地方式的過渡性使命已完成。但是，在目前礦業(yè)用地路徑不暢的環(huán)境下，為了推動地方經(jīng)濟發(fā)展，臨時用地仍然為地方政府和礦山企業(yè)所覬覦。尤其是對于沿用之前臨時用地政策、臨時用地到期面臨申請續(xù)期的礦山企業(yè)，處于懸而未決的困境。

2.1.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地“有口無徑”

新修訂的《土地管理法》第六十三條規(guī)定在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過出讓、出租等方式用于工業(yè)和商業(yè)等經(jīng)營性用途，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán)，給采礦用地使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地設(shè)置了入口。集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，用地方式較靈活，包括掛牌出讓、租賃、出資(入股)以及協(xié)議出讓等。相比于國有建設(shè)用地，不僅可以大大降低企業(yè)的用地成本，而且可以提高集體組織和村民的話語權(quán)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市的前提是必須符合規(guī)劃和用途管制。結(jié)合前文討論，采礦用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地空間上難重合，采礦用地多數(shù)不在規(guī)劃內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地上，采礦用地使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地需要空間上的優(yōu)化調(diào)整。此外，多年來城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策的實施，集體和村民雖然得到了環(huán)境改善和經(jīng)濟收益，但同時也喪失了大量建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)。且受耕地紅線、生態(tài)保護紅線以及規(guī)劃用途等限制，集體經(jīng)營性建設(shè)用地本身規(guī)模較小。

2.1.4 “凈礦”出讓中政府和市場的界限不明

采礦權(quán)與采礦用地使用權(quán)(“兩權(quán)”)是礦產(chǎn)資源及其附屬土地的天然整體被人為分割出來的兩項管理權(quán)限。現(xiàn)行“兩權(quán)”分割出讓存在程序重復(fù)、內(nèi)容不銜接等問題[10]。采礦權(quán)出讓過程中，明確提示采礦權(quán)人需自行按規(guī)定辦理土地、林業(yè)、環(huán)境影響評價、水土保持、安全生產(chǎn)等相關(guān)手續(xù)，涉及土地、房屋、林木等補償?shù)模偟萌俗孕袇f(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)所有人解決，如因土地、林地、道路等問題導(dǎo)致無法建設(shè)或開采的，競得人須自行承擔(dān)投資開發(fā)風(fēng)險。《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7號)對于“兩權(quán)”分置進行了優(yōu)化，積極推進“凈礦”出讓。對于因礦業(yè)權(quán)出讓前期工作原因而導(dǎo)致的礦業(yè)權(quán)人無法如期正常開展開采工作的，自然資源主管部門可以撤回采礦權(quán)，并退還相關(guān)費用。“凈礦”出讓一方面由政府分擔(dān)了企業(yè)的投資風(fēng)險，另一方面也表明了政府推進礦業(yè)權(quán)落地的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。“凈礦”出讓本質(zhì)是政府管理程序的優(yōu)化。但真正意義上的“凈礦”出讓還需明確政府與市場的權(quán)責(zé)界限。相關(guān)部門雖然能夠在政府層面推進“凈礦”，但是社會層面的“凈礦”往往更為復(fù)雜和困難，尤其是涉及相鄰關(guān)系、礦地關(guān)系等問題時，很難在短期內(nèi)解決，也無法保證長久和諧[11]。

2.2 礦業(yè)土地利用細化不足

礦區(qū)土地利用情況較為復(fù)雜，不同礦種礦區(qū)土地利用方式不同，同一礦種不同開采方式對土地破壞程度和土地功能可恢復(fù)程度也不同，造成礦區(qū)土地利用的范圍、期限和強度等存在差異。采礦用地取得和實際土地利用有一定的偏差，將二者區(qū)別開來，有利于土地節(jié)約集約利用和節(jié)省用地成本。目前在礦區(qū)土地利用中存在一些問題。一是永久性建筑用地內(nèi)涵不清。《國土資源部辦公廳關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案編報有關(guān)工作的通知》(國土資規(guī)〔2016〕21號)提出“永久性建設(shè)用地為依法征收并用于建設(shè)工業(yè)場地、公路和鐵路等永久性建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)用途的土地”。按照《土地復(fù)墾條例》規(guī)定，永久性建筑用地也納入了復(fù)墾區(qū)范圍。永久性建筑用地在征收過程中發(fā)生了土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，原則上并不存在返還的問題[12]。采礦完成后，永久性建筑用地復(fù)墾為農(nóng)用地，農(nóng)用地的土地權(quán)屬歸國家所有。從集體所有到國家所有通過了征收的途徑，則從國家所有到集體所有的路徑在哪里、誰來耕種以及收益分配等存在一些不明確的因素。二是臨時用地和局部短期用地的區(qū)別。臨時用地試點中，采礦臨時用地面積較大，占地、用地和還地周期通常最長不超過5年。局部短期用地(如挖溝鋪設(shè)管網(wǎng))一般是幾個月或一兩年，對于土地所有者來說不影響其整塊土地上的耕作活動，但是對于地下空間利用的效力和價值具有長久性。對于這種涉及到地上空間和地下空間利用權(quán)益的認(rèn)定還沒有可參照的法律依據(jù)。三是周邊影響區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式有待進一步明確。雖然周邊影響區(qū)土地并非采礦作業(yè)直接用地，但因采礦活動對其土地利用和生態(tài)環(huán)境造成一定的擾動，對影響范圍、程度須由礦山企業(yè)給予補償。

2.3 礦業(yè)用地退出機制不明

《土地復(fù)墾條例》要求礦山完成采礦作業(yè)后對礦區(qū)用地進行復(fù)墾，達到可供利用的狀態(tài)。復(fù)墾的土地優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)，復(fù)墾為耕地的，退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅作為獎勵。采礦用地復(fù)墾后的土地退出、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)接替的路徑和程序不明確，造成土地利用監(jiān)管的隔空地帶。實踐中，礦山企業(yè)完成開采后，復(fù)墾不積極，為應(yīng)對環(huán)保督察唯修復(fù)而修復(fù)，修復(fù)質(zhì)量差強人意。對復(fù)墾完成的土地未盡到真正的管護職責(zé)，對于因損毀不能修復(fù)的土地，暴露出嚴(yán)重的環(huán)境問題。此外，在新的用地分類中，“永久性建設(shè)用地”屬于工業(yè)用地，是否需要再次將建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地；從農(nóng)用地到建設(shè)用地再到農(nóng)用地，建設(shè)用地只存續(xù)于采礦生產(chǎn)的過程當(dāng)中，礦區(qū)用地的過渡性存在和工業(yè)用地的區(qū)別顯現(xiàn)，采礦完成后的土地用途是否符合規(guī)劃有待于進一步明確和細化，避免形成新的工礦廢棄地。同時，礦業(yè)權(quán)人為復(fù)墾付出了巨大的代價，礦業(yè)權(quán)人往往并不會輕易放棄復(fù)墾后的礦業(yè)用地，由此經(jīng)常誘發(fā)礦業(yè)權(quán)人和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的產(chǎn)權(quán)糾葛。《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號)對于礦山存量建設(shè)用地再利用給出了政策安排。存量建設(shè)用地可以參照城鄉(xiāng)增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，修復(fù)為農(nóng)用地的，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可用于同一法人企業(yè)在省域范圍內(nèi)新采礦活動占用同地類的農(nóng)用地；礦山企業(yè)可將依法取得的國有建設(shè)用地修復(fù)后用于工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用途。這一政策對于企業(yè)節(jié)約集約用地將起到一定的激勵作用，也為礦業(yè)用地退出指明了方向。存量建設(shè)用地的面積和區(qū)位與礦山土地利用有著直接的關(guān)聯(lián)。隨著礦山建設(shè)用地安排，在面對不同生產(chǎn)階段、不同期限用地時，存量建設(shè)用地與生產(chǎn)用地在面積、時序上會出現(xiàn)交錯，如果一味地追求建設(shè)用地指標(biāo)騰退，勢必造成土地空間上的零碎和分散局面，不利于土地退出時再利用的整體規(guī)劃。目前，“邊開采，邊修復(fù)”政策在執(zhí)行過程中，企業(yè)反映出來的修復(fù)時序問題將一樣困擾存量建設(shè)用地的退出。

2.4 唯修復(fù)而修復(fù)現(xiàn)象普遍存在

具體來說，礦山企業(yè)不按照地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方案和土地復(fù)墾方案進行治理和復(fù)墾、未及時完成復(fù)墾或復(fù)墾質(zhì)量不達標(biāo)、管護不到位等，導(dǎo)致企業(yè)用地退出困難，無法歸還土地所有人，新增采礦用地也就無法進入，造成用地困難和土地浪費。在環(huán)保督察下，企業(yè)將棄置的土地快速“復(fù)綠”，以樹種易活不死為準(zhǔn)則，這種短期應(yīng)付行為，不利于片區(qū)的生態(tài)功能恢復(fù)，對于屬地發(fā)展預(yù)留阻礙或隱患。一是地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾更多關(guān)注的是地形地貌和土壤環(huán)境的修復(fù)。《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》(TD/T 1036—2013)側(cè)重于土壤質(zhì)量和土地生產(chǎn)力水平的考核，對于生物多樣性要求未做出明確規(guī)定。二是復(fù)墾土地的最佳利用方向與土地利用規(guī)劃目標(biāo)未充分銜接，修復(fù)目標(biāo)導(dǎo)向不足。采礦用地復(fù)墾退出再利用一樣面臨與規(guī)劃目標(biāo)不一致的問題。土地利用規(guī)劃不僅要解決采礦用地取得之符合，也要解決采礦用地退出再利用之符合。三是監(jiān)管措施和力量有待加強。在實際的礦政管理中，經(jīng)常遇到不按照設(shè)計方案進行地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾的案例。地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理基金和土地復(fù)墾費管理辦法不能完全控制企業(yè)修復(fù)的質(zhì)量和修復(fù)的能動性，發(fā)現(xiàn)問題處罰力度不夠或處罰不到位，對于復(fù)墾后產(chǎn)業(yè)接替和土地再利用缺乏制度引導(dǎo)和政策激勵。四是土地復(fù)墾后的植被管護相對薄弱，導(dǎo)致土地復(fù)墾后難以達到預(yù)期規(guī)劃的效果[13]。

3 采礦用地政策重構(gòu)與優(yōu)化建議

3.1 加快礦業(yè)用地立法，化解制度阻礙

加快礦山用地立法，從法律層面固化用地操作依據(jù)。《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(征求意見稿)第三十條增設(shè)了礦業(yè)用地條款，但仍然有進一步完善和細化的空間。一是探礦用地和采礦用地供給存在系統(tǒng)性差異，應(yīng)分別設(shè)置不同的供地規(guī)則[14]。二是開采重要礦產(chǎn)資源可以征收集體土地，重要礦產(chǎn)資源隨著全球礦業(yè)形勢及國家戰(zhàn)略安全等需要變化，將是一個動態(tài)的概念。重要礦產(chǎn)資源與《土地管理法》中的公共利益需要之間的邏輯關(guān)系需進一步細化。三是《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(征求意見稿)第三十四條增加了生態(tài)修復(fù)要求，須與地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾要求進行銜接。《國土空間生態(tài)保護修復(fù)工程驗收規(guī)范》(TD/T 1069—2022)即將實施，礦山生態(tài)修復(fù)、地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾三者之間的關(guān)系和內(nèi)容有待進一步明確，避免交叉和重復(fù)。四是土地利用的地上空間和地下空間權(quán)益有待明確。五是采礦用地立法需推進土地管理、環(huán)境保護等相關(guān)法律法規(guī)以及政策的協(xié)同完善和細化。

3.2 建立健全政府與市場互補互促機制

在耕地保護和生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展既要發(fā)揮政府作用，又要激發(fā)市場主體活力。建立政府和市場相互補充、互為促進的工作機制。科學(xué)劃定政府管理和服務(wù)的邊界，積極響應(yīng)市場的合理訴求，推進“放管服”改革深化，更好釋放市場主體的活力和動力。根據(jù)礦產(chǎn)資源國內(nèi)外市場形勢，動態(tài)調(diào)整重要礦產(chǎn)資源類別，充分保障重要礦產(chǎn)資源的合理用地需求。將礦產(chǎn)資源開采納入項目管理，按照項目的成熟程度引導(dǎo)市場準(zhǔn)入。根據(jù)不同需求采取差別化、多元化征地補償方式。推動企業(yè)與集體以及村民通過協(xié)商建立租賃和以地入股的用地機制。市場經(jīng)濟條件下，更加注重公平與效率的統(tǒng)一。建立利益協(xié)商保障機制。在“凈礦”出讓中，合理設(shè)計政府與市場的權(quán)限，真正體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用。“凈礦”出讓前期準(zhǔn)備工作中，發(fā)揮政府制度和政策的引導(dǎo)功能，詳盡規(guī)則；“凈礦”出讓要讓企業(yè)、集體和村民參與進來，涉及土地、房屋、林木等補償方面深化用地的改革內(nèi)容應(yīng)該交給市場來解決，讓市場決定“凈礦”取得成本，并滿足國家、企業(yè)和集體村民的不同利益需求。在礦地發(fā)生矛盾和糾紛時，政府要發(fā)揮市場失靈時的規(guī)制作用。遵循權(quán)利設(shè)立的先后規(guī)則，遵循利益雙方協(xié)商—政府規(guī)制—法律裁決的遞進關(guān)系，在相關(guān)法律法規(guī)中制定基本原則和可操作的協(xié)調(diào)、裁決條款。

3.3 推進以“統(tǒng)”促“凈”的政策優(yōu)化

“凈礦”出讓主要為了解決礦山企業(yè)取得合法采礦權(quán)，卻“落不了地，用不了地，無法生產(chǎn)”的困境。鑒于“凈礦”出讓處于制度推進期，以及不同礦種實現(xiàn)“凈礦”的復(fù)雜性，除了在法律層面完善相關(guān)條款以外，還需要相應(yīng)配套制度和政策的完善。按照“凈礦”思路和理念，建議當(dāng)前優(yōu)先推進以下幾個方面的統(tǒng)籌工作。一是統(tǒng)籌推進多規(guī)劃的深度融合。在國土空間規(guī)劃框架下，推進礦產(chǎn)資源、環(huán)境保護、水土保持等規(guī)劃的深度融合，落實礦業(yè)用地取得和退出的規(guī)劃用途之相符。對于不符合規(guī)劃的礦業(yè)用地，在用途上將其作為特殊的建設(shè)用地進行單獨管理，不受規(guī)劃和指標(biāo)的限制[15]。二是統(tǒng)籌推進采礦權(quán)儲備和項目管理。明確礦產(chǎn)資源開采的優(yōu)先次序和準(zhǔn)入條件。按照“項目跟著規(guī)劃走，用地跟著項目走”的原則，合理安排礦業(yè)項目用地需求。三是統(tǒng)籌推進采礦權(quán)設(shè)置與采礦用地取得。加強礦山開采、地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾、生態(tài)保護等相關(guān)方案的聯(lián)合審批、聯(lián)合監(jiān)管以及聯(lián)合執(zhí)法。根據(jù)不同用地類型實施差別化的用地政策，允許根據(jù)用地形態(tài)靈活采用臨時用地、地役權(quán)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收、租賃集體經(jīng)營性建設(shè)用地等方式。完善用地計劃管理，將礦業(yè)用地需求與工礦廢棄地以及開采完成礦山修復(fù)指標(biāo)相掛鉤，建立采礦用地動態(tài)平衡制度。四是統(tǒng)籌建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地空間優(yōu)化調(diào)整規(guī)則。充分發(fā)揮政策疊加支持作用，參照“增減掛鉤”政策，推進集體建設(shè)用地的空間優(yōu)化調(diào)整。

3.4 落實企業(yè)“凈身退出”路徑和責(zé)任

此處“凈”是指企業(yè)完成采礦活動后能夠體面退出，主要是為了解決礦山企業(yè)完成開采活動后，“墾不出地，退不出地，還不了地”的困擾。建議：一是加強修復(fù)目標(biāo)與再利用的系統(tǒng)設(shè)計和政策支持。如礦業(yè)用地退出與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行掛鉤安排，引導(dǎo)礦山修復(fù)向著既定目標(biāo)進行修復(fù)治理，避免“破壞—修復(fù)—再破壞—再修復(fù)”的重復(fù)投入。在產(chǎn)業(yè)接替過程中，激勵礦山企業(yè)按照市場資源配置進行利益分配，以彌補前期投入。完善“邊開采，邊修復(fù)”政策利益導(dǎo)向，打破唯修復(fù)而修復(fù)的被動修復(fù)行為，鼓勵企業(yè)利用3～5年(生態(tài)脆弱區(qū)6～10年)的管護期，開發(fā)培育生態(tài)農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟以及生態(tài)旅游等多產(chǎn)業(yè)形態(tài)，在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揚企業(yè)社會責(zé)任。推進礦區(qū)生態(tài)修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新，明確屬地片區(qū)生態(tài)功能和參照生態(tài)系統(tǒng)，補充生物多樣性目標(biāo)要求。細化不同修復(fù)階段的驗收標(biāo)準(zhǔn)，如前期通過恢復(fù)表層土壤并種植本地特有的地方性樹木來努力恢復(fù)和重建，后期通過合理搭配喬灌木，逐漸增加生物多樣性，增強生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。鼓勵引導(dǎo)礦山企業(yè)參與工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)。按照“誰修復(fù)，誰受益”的原則，將企業(yè)用林納入林地占補定額，利用修復(fù)后的建設(shè)用地競爭優(yōu)先權(quán)進行礦區(qū)用地空間置換。建立土地復(fù)墾激勵政策，將復(fù)墾率和功能提升作為供地的前置條件或獎勵政策。

3.5 推進全生命周期內(nèi)礦業(yè)用地評估研究

生態(tài)環(huán)境保護與礦產(chǎn)資源開發(fā)相互依存、相互制約。根據(jù)有關(guān)研究數(shù)據(jù)，由森林提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值大約為2 000歐元/hm2/a，比附近農(nóng)田產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值高出3倍以上[16]；森林周圍的農(nóng)田比其他范圍的農(nóng)田生產(chǎn)出來的農(nóng)作物品質(zhì)更好；生態(tài)環(huán)境好的區(qū)位，周邊樓盤房價更高。采礦用地作為空間載體，在其取得、利用和退出全生命周期內(nèi)，采礦活動造成的環(huán)境污染、環(huán)境破壞以及生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的變化是礦山修復(fù)技術(shù)和修復(fù)模式選擇的基礎(chǔ)依據(jù)，也是采礦用地準(zhǔn)入政策制定的前提。推進采礦用地全生命周期內(nèi)生態(tài)核算和評估，明確采礦作業(yè)對環(huán)境和生物的影響機理以及影響程度，才能實施科學(xué)的修復(fù)措施，完善用地政策，通過礦山生態(tài)修復(fù)補償?shù)V產(chǎn)資源開發(fā)的負外部性。堅持“源頭預(yù)防和過程控制”的理念，在礦山設(shè)計之初，就要明確修復(fù)后空間用途、生態(tài)結(jié)構(gòu)及所應(yīng)實現(xiàn)的生態(tài)功能[17]，在開采過程中，強調(diào)用地的階段性評估配合年度檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題及時做出預(yù)案。落實《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》要求，以綠色礦山建設(shè)為抓手，更好地規(guī)避礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)風(fēng)險，推進礦業(yè)用地的健康發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)保護和經(jīng)濟建設(shè)的雙贏。

4 結(jié) 語

采礦業(yè)用地準(zhǔn)入、利用和退出全生命周期的不同階段用地各具特點，政策制定需要保持全生命周期內(nèi)礦業(yè)用地的連續(xù)性，也要突出各自不同需求和用地模式的差別。農(nóng)村集體土地上采礦用地關(guān)系著國家、集體和村民的利益，平衡多方利益需求，關(guān)鍵是要處理好政府和市場的關(guān)系。在保證市場發(fā)揮決定性作用的前提下，明確政府“放管服”的邊界，重點解決市場運行機制卡滯的環(huán)節(jié)。邁入新時代，解決好礦產(chǎn)資源開發(fā)的用地阻礙，是推進礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的前提，對于服務(wù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，維護國家資源權(quán)益、發(fā)展地方經(jīng)濟、造福屬地民生以及維護社會穩(wěn)定等具有重要的理論和實踐意義，推動礦業(yè)用地立法、制度、政策的制定和完善，直面問題，化解矛盾，統(tǒng)籌推動鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的多贏局面。