政務(wù)數(shù)據(jù)治理框架的探索與實(shí)踐研究

徐建榮 韓骉 楊坤 康海燕 陸劍飛 秦敬松

（1.江蘇省大數(shù)據(jù)管理中心，江蘇南京 210036；2.中國(guó)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信有限公司江蘇省公司，江蘇南京 210019；3.聯(lián)通（江蘇）產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)有限公司，江蘇南京 210019；4.中國(guó)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信有限公司江蘇省公司，江蘇南京 210019）

0.引言

數(shù)據(jù)治理是指數(shù)據(jù)治理主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)生價(jià)值的過(guò)程中，對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)行使權(quán)力和管控的活動(dòng)集合。在數(shù)字政府加快建設(shè)的歷史背景下，數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略資源和核心要素地位日益凸顯，加大數(shù)據(jù)資源共享開(kāi)放，深化數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新，釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值，為數(shù)字政府發(fā)展提供動(dòng)力。當(dāng)前，政務(wù)數(shù)據(jù)治理處于探索深化過(guò)程中，面臨著治理框架不完善的困境，探討政務(wù)數(shù)據(jù)治理的框架具有重要的理論和實(shí)踐意義，通過(guò)分析歸納總結(jié)政務(wù)數(shù)據(jù)治理的實(shí)施路徑，并以此為政府大數(shù)據(jù)治理提供實(shí)踐工作的理論基礎(chǔ)。

1.國(guó)際數(shù)據(jù)治理框架

縱觀近40年數(shù)據(jù)治理在學(xué)術(shù)界和業(yè)界的發(fā)展，各個(gè)組織、機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)管理的概念探索和實(shí)踐總結(jié)，從對(duì)數(shù)據(jù)能力功能域的認(rèn)定出發(fā)，劃分?jǐn)?shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)邊界，定義數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，歸納形成了多個(gè)多體系、多維度的數(shù)據(jù)管理框架。其中大多數(shù)的數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)涵蓋數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)架構(gòu)和數(shù)據(jù)周期管理。

但同時(shí)不同的數(shù)據(jù)治理框架之間也會(huì)存在一些差異，比如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)的ISO/IEC TR38505-2制定的數(shù)據(jù)治理框架同時(shí)從管理學(xué)方法論出發(fā)，以建立組織、制度、流程、監(jiān)督機(jī)制入手，定義了數(shù)據(jù)治理操作層面應(yīng)包含的內(nèi)容，如政策、標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)、流程、方法等工作機(jī)制。此外，對(duì)于數(shù)據(jù)治理框架的構(gòu)建也有一些差別，例如：DGI數(shù)據(jù)治理框架定義了商業(yè)智能和管理協(xié)調(diào)領(lǐng)域；Gartner發(fā)布的EIM模型定義了基礎(chǔ)設(shè)施；DAMA發(fā)布的DMBOK數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系指南指出了數(shù)據(jù)安全、文件和內(nèi)容管理要求；IBM數(shù)據(jù)管理能力成熟度評(píng)級(jí)模型還包括了數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)、數(shù)據(jù)照管、審計(jì)信息日志和報(bào)告；EDM數(shù)據(jù)管理能力成熟度模型提出了技術(shù)架構(gòu)要求[1]。

2.國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀

為實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的有效管理和應(yīng)用，黨和國(guó)家的政策文件中陸續(xù)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)治理工作提出了一系列相關(guān)要求，如圖1所示。

我國(guó)大部分地區(qū)也已著手布局大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)，旨在充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的價(jià)值，各地政府對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)治理的重視程度越來(lái)越高。全國(guó)整體橫向?qū)Ρ葨|部地區(qū)出臺(tái)的政務(wù)數(shù)據(jù)治理相關(guān)政策文件最多，平均每省為5.55份，而中西部地區(qū)出臺(tái)的政策文件較少。

“數(shù)據(jù)共享”“互聯(lián)互通”“協(xié)同整合”等主題是各省在推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)治理工作上的重要著力點(diǎn)。除共享協(xié)同之外，北京、廣東和江蘇等部分省份出臺(tái)的政策文件也著重關(guān)注了信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)開(kāi)放、安全管控等問(wèn)題[2]。

3.政務(wù)數(shù)據(jù)治理的總體框架

基于政務(wù)數(shù)據(jù)全生命周期視角開(kāi)展數(shù)據(jù)治理，參照國(guó)內(nèi)DCMM的數(shù)據(jù)全生命周期的評(píng)估模型，將政務(wù)數(shù)據(jù)治理的各階段劃分為5個(gè)階段，以數(shù)據(jù)的匯、通、管、用、評(píng)5個(gè)階段進(jìn)行總體框架設(shè)計(jì)[3]。

政務(wù)數(shù)據(jù)治理整體邏輯框架以業(yè)務(wù)應(yīng)用為起點(diǎn)，面向供需雙方提出的數(shù)據(jù)整體需求，將來(lái)自不同中心庫(kù)和省市主體的與業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)相關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)納入整體生命周期模型當(dāng)中，在全局范圍內(nèi)開(kāi)展數(shù)據(jù)治理，如圖2所示。

3.1 匯

數(shù)據(jù)匯聚階段作為數(shù)據(jù)治理的開(kāi)端，為后期業(yè)務(wù)應(yīng)用提供原始數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)量控制是本階段治理的重心。

匯聚政務(wù)內(nèi)外部全量數(shù)據(jù)，從分布、異構(gòu)和自治的數(shù)據(jù)源中集成數(shù)據(jù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)歸口，從源頭管控?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量，從根本解決數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題，同時(shí)，解決對(duì)使用方隱藏?cái)?shù)據(jù)的差異性的問(wèn)題，為使用方提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口，用于查詢、獲取和分析。

3.2 通

此階段核心任務(wù)是打通數(shù)據(jù)間關(guān)系，使其由簡(jiǎn)單的物理聚合轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，構(gòu)建完整數(shù)據(jù)映射，為數(shù)據(jù)應(yīng)用支持業(yè)務(wù)做好準(zhǔn)備。在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)通的過(guò)程中，原本由獨(dú)立主體分別加以治理的數(shù)據(jù)之間產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，數(shù)據(jù)的更新與變化將對(duì)外部主體產(chǎn)生影響。必須明確聯(lián)通數(shù)據(jù)的責(zé)任主體，落實(shí)數(shù)據(jù)所有者對(duì)數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé)，確保數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新、全局一致。

3.3 管

數(shù)據(jù)管理不是一堆規(guī)范文檔的堆砌，而是需要將管理過(guò)程中所產(chǎn)生的規(guī)范、流程、標(biāo)準(zhǔn)落地到IT平臺(tái)上，在數(shù)據(jù)生產(chǎn)過(guò)程中通過(guò)“以終為始”前向的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)治理，避免事后稽核帶來(lái)各種被動(dòng)和運(yùn)維成本的增加。數(shù)據(jù)管理的核心首先加強(qiáng)元數(shù)據(jù)管理，從源頭治理數(shù)據(jù)，補(bǔ)齊數(shù)據(jù)的相關(guān)屬性和信息，比如元數(shù)據(jù)、質(zhì)量、安全、業(yè)務(wù)邏輯、血緣等，通過(guò)元數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的方式管理數(shù)據(jù)生產(chǎn)、加工和使用。

3.4 用

此階段應(yīng)該是以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的支持，體現(xiàn)的是數(shù)據(jù)治理最核心的目標(biāo)。建設(shè)具備通用性基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)服務(wù)能力，以業(yè)務(wù)為導(dǎo)向，通過(guò)數(shù)據(jù)加工為使用方交付標(biāo)準(zhǔn)化、結(jié)構(gòu)化的可用數(shù)據(jù)，建設(shè)相應(yīng)的基礎(chǔ)庫(kù)、主題庫(kù)、專題庫(kù)并支撐上層應(yīng)用。

3.5 評(píng)

建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)治理管理辦法，完善數(shù)據(jù)質(zhì)量管理支撐平臺(tái)，提高原始數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)加工結(jié)果質(zhì)量，提升數(shù)據(jù)使用方對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用的使用評(píng)價(jià)。

數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)維度可參考以下表1。

表1 數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)維度

以實(shí)際應(yīng)用效果為牽引，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)需求導(dǎo)向，按照數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開(kāi)展數(shù)據(jù)治理工作，明確數(shù)據(jù)采集、匯聚、治理、存儲(chǔ)、共享、開(kāi)發(fā)利用等各環(huán)節(jié)管理和職責(zé)要求。建立在采集、匯聚、治理、存儲(chǔ)、共享、開(kāi)發(fā)利用等各環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)、反饋、修正、共享問(wèn)題數(shù)據(jù)的閉環(huán)流程。形成從應(yīng)用中來(lái)、到應(yīng)用中去、不斷試錯(cuò)糾偏實(shí)現(xiàn)螺旋式質(zhì)量提升的治理生態(tài)。

4.政務(wù)數(shù)據(jù)治理工作開(kāi)展的對(duì)策建議

數(shù)據(jù)治理工作分階段可按照“頂層規(guī)劃→專項(xiàng)實(shí)施→稽核檢查→長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)”4個(gè)階段的方法策略執(zhí)行，每個(gè)階段橫向貫穿“匯、通、管、用、評(píng)”，各階段對(duì)應(yīng)的管理職能如圖3所示[4]。

4.1 頂層規(guī)劃

第一階段是頂層設(shè)計(jì)，總體規(guī)劃的過(guò)程，制訂政務(wù)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃，明確政務(wù)數(shù)據(jù)治理目標(biāo)，重點(diǎn)在于對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)治理的定義、規(guī)劃和梳理，以健全、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理組織和制度作為保障措施，橫向貫通“匯、通、管、用、評(píng)”，盤點(diǎn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)、制訂數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)范，以該階段成果為基礎(chǔ)，開(kāi)展后續(xù)階段工作。

首先，建立數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)體系，結(jié)合自身情況制訂數(shù)據(jù)治理制度規(guī)范。其次，數(shù)據(jù)資源盤點(diǎn)是開(kāi)展數(shù)據(jù)治理工作的重要前提之一，結(jié)合政務(wù)業(yè)務(wù)現(xiàn)狀盤點(diǎn)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)，并以DCMM評(píng)估模型為標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估政務(wù)數(shù)據(jù)管理能力。最后，制訂數(shù)據(jù)資產(chǎn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范。在政府組織架構(gòu)、管理制度和數(shù)據(jù)資產(chǎn)盤點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以數(shù)據(jù)安全為基礎(chǔ)準(zhǔn)則，以數(shù)據(jù)全生命周期為管理路徑，制訂相關(guān)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。

4.2 專項(xiàng)實(shí)施

第二階段是對(duì)第一階段成果的落地實(shí)施，結(jié)合政務(wù)業(yè)務(wù)現(xiàn)狀和痛點(diǎn)開(kāi)展專項(xiàng)數(shù)據(jù)治理活動(dòng)實(shí)施工作。主要目標(biāo)是為政務(wù)打造核心的數(shù)據(jù)治理能力，同時(shí)為數(shù)據(jù)治理部門形成數(shù)據(jù)治理的工作環(huán)境，保障政務(wù)數(shù)據(jù)可匯聚、可拉通、可管理、可使用、可評(píng)估。

在第二階段，以政務(wù)業(yè)務(wù)為導(dǎo)向，逐步提升數(shù)據(jù)管控能力，以數(shù)據(jù)治理工具輔助關(guān)鍵性數(shù)據(jù)治理工作高效實(shí)施，規(guī)范數(shù)據(jù)治理管理流程，保證相關(guān)事務(wù)專人專責(zé)，權(quán)責(zé)清晰。同時(shí)，在本階段應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)服務(wù)和應(yīng)用的創(chuàng)新，以降低數(shù)據(jù)使用難度、擴(kuò)大數(shù)據(jù)覆蓋范圍、提升數(shù)據(jù)供給能力為開(kāi)展方向，通過(guò)標(biāo)簽化、可視化、產(chǎn)品化、平民化等方式，降低數(shù)據(jù)應(yīng)用難度、擴(kuò)大數(shù)據(jù)覆蓋范圍，通過(guò)數(shù)據(jù)擁有者、數(shù)據(jù)使用者之間靈活的角色轉(zhuǎn)換，提升數(shù)據(jù)供給效能。

4.3 稽核檢查

第三階段是保障第二階段成果有效落地的重要一環(huán)。這個(gè)階段包括數(shù)據(jù)全生命周期各環(huán)節(jié)的具體稽核任務(wù)，橫向貫穿“匯、通、管、用、評(píng)”數(shù)據(jù)治理框架，這個(gè)階段需要實(shí)現(xiàn)4個(gè)“常態(tài)化”：數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范的實(shí)施檢查的常態(tài)化、數(shù)據(jù)質(zhì)量稽核評(píng)價(jià)的常態(tài)化、數(shù)據(jù)生存策略評(píng)估的常態(tài)化、數(shù)據(jù)安全實(shí)施檢查的常態(tài)化。

4.4 長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)

前3個(gè)階段成果能夠幫助建立基本的數(shù)據(jù)治理能力，以形成數(shù)據(jù)治理能力為基礎(chǔ)，還需建立長(zhǎng)期有效的運(yùn)營(yíng)管理能力，具備以業(yè)務(wù)為導(dǎo)向，以用戶為中心，以效能提升和數(shù)據(jù)價(jià)值體現(xiàn)為目標(biāo)的閉環(huán)管理機(jī)制，保障政務(wù)能夠持續(xù)為內(nèi)外部各級(jí)用戶提供數(shù)據(jù)價(jià)值。

4.4.1 建立面向數(shù)據(jù)應(yīng)用的質(zhì)量運(yùn)營(yíng)管理體系

數(shù)據(jù)應(yīng)用成果是反映政務(wù)業(yè)務(wù)運(yùn)作狀況的重要依據(jù)，數(shù)據(jù)質(zhì)量成為數(shù)據(jù)應(yīng)用成果優(yōu)劣的重要因素，直接影響政務(wù)決策質(zhì)量、社會(huì)治理和民生民情。數(shù)據(jù)質(zhì)量管理應(yīng)采用基礎(chǔ)管理和問(wèn)題導(dǎo)向雙輪驅(qū)動(dòng)，以“誰(shuí)生產(chǎn)，誰(shuí)維護(hù)，誰(shuí)管理，誰(shuí)負(fù)責(zé)”為原則，面向政務(wù)核心業(yè)務(wù)和重點(diǎn)場(chǎng)景，強(qiáng)化分層治理，推進(jìn)常態(tài)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作。

4.4.2 建立面向數(shù)據(jù)供需使用的安全保障體系

通過(guò)“統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范管理、能力創(chuàng)新、協(xié)同管理、夯實(shí)基礎(chǔ)”的數(shù)據(jù)安全保障體系建設(shè)，做到安全規(guī)劃全覆蓋、安全管理上臺(tái)階、安全能力見(jiàn)實(shí)效、安全運(yùn)行保穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)支撐，形成具有主動(dòng)防御和協(xié)同運(yùn)營(yíng)管理能力的數(shù)據(jù)安全保障體系。

4.4.3 建立面向數(shù)據(jù)應(yīng)用效能的長(zhǎng)效評(píng)估評(píng)價(jià)機(jī)制

數(shù)據(jù)應(yīng)用效能的長(zhǎng)效評(píng)價(jià)機(jī)制是反映政務(wù)運(yùn)作狀況的重要保障，是建立數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系是長(zhǎng)效評(píng)價(jià)機(jī)制的重要手段。數(shù)據(jù)質(zhì)量的高低直接影響戰(zhàn)略決策質(zhì)量和數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)質(zhì)量[5]。

指標(biāo)體系的建設(shè)要滿足數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)評(píng)價(jià)要求，指標(biāo)體系可以泛指為評(píng)估所使用的規(guī)則庫(kù)，由度量指標(biāo)和檢核方法兩部分組成。通過(guò)將使用規(guī)則和經(jīng)驗(yàn)固化成度量指標(biāo)，代替原有人工檢查的方式對(duì)系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行批量評(píng)估評(píng)價(jià)，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)質(zhì)量的精確評(píng)估和持續(xù)監(jiān)控，也為后續(xù)問(wèn)題分析和提升打下基礎(chǔ)。

5.結(jié)論

本研究是基于政務(wù)數(shù)據(jù)全生命周期視角開(kāi)展數(shù)據(jù)治理框架的探索與研究，參考國(guó)內(nèi)DCMM的數(shù)據(jù)全生命周期的評(píng)估模型，將政務(wù)數(shù)據(jù)治理全過(guò)程劃分為了5個(gè)階段，分別從數(shù)據(jù)的匯、通、管、用、評(píng)進(jìn)行數(shù)據(jù)治理總體框架設(shè)計(jì)。數(shù)據(jù)治理工作按照“頂層規(guī)劃→專項(xiàng)實(shí)施→稽核檢查→長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)”4個(gè)階段的方法策略執(zhí)行，橫向貫穿匯、通、管、用、評(píng)。本研究對(duì)各個(gè)階段數(shù)據(jù)治理框架內(nèi)的工作任務(wù)做了梳理，這對(duì)各層級(jí)政府在政務(wù)數(shù)據(jù)治理實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中具有一定的借鑒和參考意義。