淺析大中型灌區管理體制改革

張廷武

（甘肅省景泰川電力提灌水資源利用中心，甘肅 景泰 730400）

近年來我國的水利事業發展迅速，灌區面積不斷擴大。自流灌區的迅速發展提高了糧食、棉花等作物的產量，人民群眾的生活質量明顯提升。隨著水管體制改革的深入推進，公益類型的水管單位與準公益類型的水管單位全體職工的經費正式納入財政開支，緩解了灌區管理單位收入不抵支出的問題，同時隨著水管單位職工收入的增加，職工團隊的穩定性大幅度提升，為我國水利事業的良好發展奠定了堅實基礎。現階段雖然水管體制改革事業實現了良好的突破，但部分大中型灌區的管理體制和運行機制還存在一些問題。

1 明確大中型灌區的基本特點及運行規律是促進灌區體制改革的重要條件

我國大中型灌區管理體制一直以來都存在著較多的缺陷和不足[1]，如國家投資和農民集資共同形成的灌區固定資產，雖然名義上屬于國家所有，但運行過程中卻缺少專人管理，灌區相關設施老化損壞嚴重，運行效益降低，進而影響到農民群眾的生產生活。另外，現階段灌溉水費沒有達到成本標準，實際收益不高。灌區管理單位雖然屬于事業單位，但沒有正式的事業編制，職工享受不到正式職工的待遇和福利，久而久之工作積極性降低，職工團隊的穩定性受到影響。隨著改革的深入推進，大中型灌區進行了多次的實踐和改革，如采用經營承包方式、制定目標管理責任制度、成立供水企業等，在一定程度上提升了灌區的灌溉服務質量。

大中型灌區與農民承辦的小型農田水利工程存在著較大的差異，推進灌區體制改革需明確大中型灌區的特點，明確符合灌區實際情況的發展思路[2]。灌區農業基礎設施建設不以盈利為目的，是一項公益類型的建設工程。大中型灌區的規模較大，需要耗費大量的建設投資，地方政府缺乏充足的資金興建和承辦。灌區服務的主要對象是農業，生產的主要商品是糧食，提高糧食產量和農民收入，有利于保障社會穩定，促進國民經濟穩定發展。《水利產業政策》明確規定，骨干灌溉工程由政府直接撥款建設。灌區供水是確保農業生產穩定運行的重要保障，大旱時節若缺乏灌溉用水，農作物產量會大幅度降低，甚至絕收。政府投資興建的灌區能為周圍區域的農民創造良好的灌溉條件，確保農民群眾的正常收入。

灌區的正常運行須適應社會主義市場經濟環境，灌區供水是由運行管理人員勞動加工提供的，商品屬性較為明顯，與天然降雨具有一定的差別[3]。灌溉服務的供需雙方存在著交易買賣關系，農民群眾可使用灌溉水提高農作物產量，進而優化產品質量，提升經濟效益。灌區在生產加工和農田灌溉過程中所產生的消耗，可通過用水戶得到一定補償。要想更好地維護和管理灌區工程，確保灌區工程穩定運行，需根據成本計算水費。為了提高用水戶的成本費用承受能力，需高度重視糧食產量，保證糧食安全，以市場需求為基本導向，優化農業結構，提高經濟效益，增加高附加值農作物的比重，灌區要共同經營工程設施與供水服務，全面把控成本，降低消耗及用水戶的經濟負擔。用水戶在開展灌溉服務時還要及時繳納水費，受天災影響的農戶，正常收入得不到保障時，需及時調整灌區政策，并給于受災農戶一定的補貼。

灌溉供水與城市供水及工業供水具有明顯差別，灌溉供水具有季節性和隨機性特點，農作物生長過程中耗水較多的時間較集中，一旦錯過了這段時間，后續的灌溉對農作物的作用不大。同時灌區供水易受氣候因素的影響，氣候條件和溫度適宜的季節，用戶無需過多的灌溉用水。極其干旱時需要的灌溉水量會顯著增加，但現階段灌溉用水無法很好地滿足用戶需求，給灌區穩定運行和發展造成了不利影響。

大中型灌區現階段不適合走入市場，無法為投資者創造更高的經濟效益。灌區的核心在于為公眾服務，且屬于公共基礎設施的范疇，相關部門要在適應社會經濟發展的條件下，掌握灌區的特點及發展規律，推動灌溉事業良好發展。

2 大中型灌區管理體制改革的措施

一是灌區管理體制改革需基于灌區實際情況，從發展經濟的角度，高度重視農業與農村經濟的發展目標，充分掌握大中型灌區的地理條件、功能優勢和工作性質等，突破部門、行業等的限制，對傳統的灌區管理方法進行深入研究，挖掘優勢，同時要積極吸納國外先進的灌區管理經驗[4]。引導用水戶積極參與，開展自主管理模式，推動管理體制改革[5-6]。

二是政府投資興建的大中型灌區具有穩定的經濟收入和自主經營權，要按成本計收水費，打造自我管理體系。大中型灌區特殊的性質及法律地位需在相關法律政策中明確，現階段關于灌區管理的法律政策還不夠完善[7]。

三是政府要及時承擔相應職責，監督和管理灌區為農民群眾提供服務的情況。但機構改革后，政府的管理職能降低，無法深入管理灌區的具體事務。因此，要引導與灌區發展緊密相關的用水戶積極參與灌區管理工作，待條件成熟后分配給用水戶自主管理，從而促進利益和責任的一致性，改善灌區設施老化、無人管理的狀況，確保正常灌溉。明確灌區產權，設置專人管理，避免灌區設施被損壞，引導用水戶明確大中型灌區體制改革的主要目標[8-10]。目前限制灌區管理體制改革的原因有：工程配套設施不夠全面，破損現象嚴重，僅靠用水戶單一的力量無法實現良好管理；灌區管理人員大多是從國家干部轉到用水戶協會的，要想徹底轉變思想觀念需經歷一定的過程；用水戶主要指的是農民，大部分農民的綜合素質比較低，缺乏豐富的管理經驗，需要經過長期的實踐和鍛煉才能真正明確職責，承擔職責[11-13]。要及時完善配套設施，及時處理用水戶自主管理存在的問題。此外，灌區管理體制改革需和政府機構改革同步進行。

四是以一些規模比較小的中型灌區為自主管理改革試點，引導用水戶開展自主管理。開展灌區管理體制改革工作時要堅持先易后難的原則，循序漸進。選擇一部分支渠，組建支渠用水戶協會，對工程設施進行資產評估，按照相關政策將管理責任委托給相應的用水戶協會開展專業化管理[14-15]。用水戶協會要依法注冊、登記，合理管控灌溉設施，承擔法律責任。協會還要向灌區管理部門繳納充足的水費，灌區水費收取標準由用水戶自主確定，防止水費濫用，緩解農民的水費壓力。

五是灌區主要由用水戶自主管理，但水務局不能對灌區管理工作完全放任不管[6]。農業生產易受外界氣候條件的影響，農作物生產過程中一旦遭受到自然災害，產量就會大幅度降低，影響農民的正常收入，因此政府要結合實際情況給予受災農戶相應的資金和物資幫扶。另外，政府要在灌區運行過程中為其提供信息和器械等服務，并給予相關工作人員專業性的指導[16]。

六是流域水資源具有整體性，灌溉是水資源眾多用途之一。灌區管理過程中要根據相關要求，綜合利用水資源，承擔起為城市供水、供電的責任，提高水資源利用率和灌區運行的便捷性。國外大部分大型灌區，政府都會為其頒布相應的經營優惠政策，并對經濟效益進行綜合考量，為灌區自主經營提供保障。對于灌區防洪和防澇等公益性活動，政府要及時為其撥款，緩解灌區壓力，促使民生事業良好發展。

3 結束語

大中型灌區管理體制改革是當下我國水利灌溉事業發展的重要任務，現階段我國大中型灌區管理體制改革還存在著較多問題，相關部門要及時吸取經驗教訓，完善灌區基礎設施建設，促進灌區良好運行，為民生事業良好發展提供保障。