城鄉統籌發展下的土地利用管理問題及策略

唐玄武

（甘肅省莊浪縣自然資源局，甘肅 莊浪 744699）

隨著我國經濟社會的不斷發展，城市化進程不斷加快，城鄉“二元”結構顯現出的問題越來越多，尤其是土地問題更加突出，農地轉用、農地征用以及城市擴張等造成農村土地被占用，城鄉發展矛盾逐步顯現[1]。基于此，國家提出了城鄉統籌發展概念，目的在于以發展的眼光和統籌的思路進行城鄉規劃建設、城鄉產業發展以及城鄉管理等，解決城市和農村之間的發展問題。黨的十八大以來，城鄉統籌發展被提升到了突出位置，發展進程不斷加快；黨的十九大提出了鄉村振興戰略，進一步加快推進城鄉統籌發展[2]。土地作為城鄉統籌發展中的最關鍵的要素，將土地問題納入城鄉統籌發展中通盤考慮，做好土地資源管理與利用工作，可有效解決農村人口遷移、耕地資源保護、建設用地存量挖潛等一系列問題。

1 城鄉統籌發展的主要內容

城鄉統籌發展是我國的一項重要發展戰略，是將城市和農村發展相結合，形成工業和農業一體化發展的思路，統籌解決城市和農村問題[3]。城鄉統籌發展的關鍵是合理配置城鄉資源，核心是通過城鄉統籌建立新型的城鄉關系，目的是更好地發展城鄉經濟社會。當前城鄉統籌規劃發展體系主要包括以下幾個方面的內容：一是城市總體規劃，二是土地利用規劃，三是國民經濟發展規劃，四是城鄉社會發展規劃[4]。土地管理是政府部門為了保護有限的土地資源，運用行政手段、法律手段以及技術手段等，對土地資源進行統籌并加以合理利用，從而滿足社會和經濟發展需要的活動。土地利用規劃是城鄉統籌發展的主要內容之一。解決和處理好城鄉關系，是做好城鄉統籌發展的關鍵。城鄉統籌的目的是為了縮小當前城鄉發展的差距，以科學發展為出發點，以人為本，通過協調發展，最終提高農村居民的經濟水平和生活水平[5]。在城鄉統籌發展過程中，建立健全相關制度體系，合理利用和管理土地，能夠很好地促進城鄉發展的進度和質量，因此，相關部門應結合城鄉發展實際，完善土地利用管理制度，推動土地資源合理利用，確保城鄉統籌發展順利推進。

2 城鄉統籌發展下土地利用面臨的問題

2.1 土地規劃不合理

土地對經濟和社會發展既具有促進作用，又具有阻礙作用，主要區別在于土地的規劃利用是否合理。合理規劃利用土地，能夠有效促進社會進步和經濟發展，若規劃不合理，會導致土地資源浪費，造成發展困難。《土地管理法》明確規定，任何用途的土地使用，必須經過依法批準。目前由于城鄉“二元”分治的影響以及城鄉土地管理方式的區別，導致城鄉統籌發展監督機制不完善，大多規劃缺乏全盤考慮，或者出現部分規劃無法執行的情況[6]。例如，在城鄉統籌發展過程中，部分城鄉結合地帶的土地被不規范占用、濫用等行為較為嚴重；一些農村集體土地未按要求辦理相關審批手續，直接開發建設，或者由村民私自搭蓋違章建筑；有些土地流轉不合理，或者未按照流轉要求進行流轉，農民利益嚴重受損。因此，土地的不合理規劃及審批，導致土地占用開發混亂，生態承載力減弱，難以發揮經濟效益，阻礙了土地資源的可持續發展。

2.2 土地利用管理制度不健全

當前城鄉統籌發展下的土地利用管理制度還不健全，土地承包、經營等法律法規不完整，有些土地的所有權不清晰，土地利用方式混亂，城鄉結合發展后的垂直管理體系不完善，城鎮用地違規占用農村土地的現象時有發生，危害了農村集體利益和農民利益，制約了土地開發利用的良性循環[7]。我國法律規定，所有農村土地和城市郊區的土地，除了法律明確規定的以外，都屬于集體所有。但在具體歸屬上依然缺乏明確的制度，導致歸屬權存在不確定性，比如農村土地雖屬于農民集體所有，但沒有明確所有權構成要素和運行原則，因此難以保障農民的個人利益。此外，對于集體所有的土地，在集體經營上，法律沒有明確界定所屬利益，導致集體經濟影響農戶個人利益的事情時有發生。

2.3 農村整體發展水平不高

近年來，隨著我國城市化進程不斷加快，越來越多的農村人口涌入城市，而留在農村的大多為老人和小孩，無力承擔大量的農事操作，導致農田撂荒、農用地荒廢等現象非常突出，大量土地閑置，在很大程度上降低了土地利用率。此外，我國農業占地面積雖然較廣，但多數地區農業發展規劃不到位，土地未能充分利用，加之農業種植結構不合理，轉型發展很難，導致農業收益很低。同時，由于農村土地利用未能與城鎮發展相結合，農村基礎設施普遍落后，導致城鄉發展差距較大。再者，許多農戶經營粗放，土地利用效率不高，農業生產效率低下，也在一定程度上阻礙了農村經濟發展。

2.4 土地征收補償機制不完善

土地作為農民最主要的生產要素和生存載體，對農民的生產生活至關重要。但隨著城鎮化進程的不斷加快，部分農村土地被征收，但由于土地征收不是市場行為，因此一旦被征收，再無法還原為集體土地，加之征地補償機制不完善，大多補償是一次性的，所以對農村來說，土地一旦被征收，意味著后續再無土地，也就失去了最基本的生活保障。農民的土地被征收以后，往往會出現“因失地而致貧”現象[8]。

3 做好土地利用管理的策略

與城市土地相比，農村建設占地要少很多，土地利用率低，管理制度不完善，管理方式不當，土地利用觀念落后，導致農村經濟發展水平較低，所以在城鄉統籌發展下，做好土地利用管理工作，解決土地利用問題，可有效提高農村土地利用率，進而促進農村經濟更好發展。

3.1 合理規劃土地利用

土地利用規劃是保證土地資源合理利用的前提，通過合理規劃土地，可以控制土地使用總量，配置使用規模，規范土地流轉市場[9]。因此，為提高土地對社會經濟發展的促進作用，土地管理單位要注重土地發展建設規劃，依據不同土地屬性，合理劃分功能區，優化土地結構，統籌做好建設用地、農業用地及城鎮化發展用地等規劃，在開發時也要重視環境問題；科學制定方案，通過協調不同功能區的土地，促進城鄉共同發展。例如，在農村土地征集過程中，將部分土地投入到農業建設和城鄉生態環境規劃上，可解決農業農村發展問題，保護生態環境，提高生態效益。此外，要科學規劃、合理流轉土地，努力提高土地資源利用率，堅決禁止土地不規范占用等行為，尤其是規模較大的農村集體土地流轉，更應該合理規劃和調控流轉總量，嚴格控制建設用地規模，防止因規劃不當被大量轉為建設用地。

3.2 建立健全土地管理制度

針對當前城鄉統籌發展土地利用管理制度不健全問題，相關單位要結合當地具體情況，制定切實可行的土地管理制度，明確土地產權及土地承包、經營者的主體責任，完善所有制權限，使其更加科學和可操作。面對土地利用管理過程中出現的糾紛和問題，要明確土地所有者及轉讓權的條件規定，對通過政府行為征集的土地，要明確補償方案，嚴格執行補償制度；堅決禁止亂占濫用土地行為，對于無法處理的，運用法律途徑解決；對經營性的土地，要明確土地主體作用，對于農村閑置宅基地及其他土地的流轉，要有合理的流轉程序。

3.3 重視群眾的根本利益

對于農村地區，可采用靈活多樣的方式幫助農民開發利用土地，如引進先進技術和成果，發展觀光農業、休閑農業等，在提高土地利用率、保護環境的同時，提高農民收入；此外，要明晰農村集體土地所有權的主體，分清村、組集體產權，保障農民基本利益，在明確村集體土地所有權主體后，要進一步明確村民對集體土地產權的有效控制，以便更合理的配置土地，保障農民的根本利益[10]。同時，還可根據農民的實際需求解決土地利用管理問題。對于農村集體土地的流轉或征用，應遵循市場公平交易原則，土地流轉或征用的收益應按性質分配給村集體；因土地性質變化或土地用途改變而使土地收益增加的，應該按照平均分配原則，根據比例調整。

3.4 改革土地征收制度

合理的土地征收制度不僅能提高土地使用效率，還能保障農民利益不受損害。土地管理部門應出臺相關法規政策，嚴格區分納入城市規劃建設土地的用地類型，對公益性建設用地應明確用地名錄，如果為經營性用地，則不能通過征用獲得。對于城市規劃區以外的建設土地，除了政府參與外，還應允許村民或村集體開發經營。同時，也可創新征地方式，通過建立城鄉統一的建設用地市場，以合法手段獲得農村集體經營性建設用地，通過該市場進行公平交易。在征地方式上，應摒棄繁瑣復雜的程序，逐步調整優化征地方式，同時適當增加農民的參與權，最大限度維護農民利益。

4 結語

土地既是社會生產力的源泉，也是社會生產力的構成，集中解決當前城鄉統籌發展中土地利用管理問題，對保障城鄉農民生產生活、促進社會經濟發展有著非常重要的作用。就我國當前土地利用管理現狀來看，進一步建立健全土地管理制度、合理規劃利用土地，在土地開發方面保障人民群眾的利益，方能解決土地利用矛盾，有效提高農村土地利用率，促進社會經濟發展和保護生態環境。