關(guān)于我國(guó)體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)思考

蒯放 陳新平

(1.廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院體育部 廣東廣州 510640;2.廣東交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院體育教研室 廣東廣州 510650)

2016 年至今，我國(guó)圍繞體育特色小鎮(zhèn)的探索和實(shí)踐已有多個(gè)年頭。在這一過(guò)程中，體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)并非一帆風(fēng)順，既出現(xiàn)了定位不準(zhǔn)、建設(shè)跑偏的內(nèi)涵建設(shè)問(wèn)題，也面臨著拿地受阻、融資困難的外在風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。作為一個(gè)新生事物和全新概念，體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)，在我國(guó)無(wú)據(jù)可依、無(wú)章可循，加之近幾年受?chē)?guó)內(nèi)外大環(huán)境的影響以及對(duì)小鎮(zhèn)內(nèi)涵把握不準(zhǔn)等因素的制約，出現(xiàn)了體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)走偏的現(xiàn)實(shí)狀況。2018年底，國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)已公布的第一批96個(gè)全國(guó)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)進(jìn)行了測(cè)評(píng)，淘汰整改了34 個(gè)，淘汰整改率超過(guò)1/3［1］，由此可見(jiàn)，我國(guó)體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)，還面臨許多亟待解決的問(wèn)題。該文通過(guò)對(duì)部分國(guó)家級(jí)體育特色小鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地考察，總結(jié)政府、開(kāi)發(fā)主體和行業(yè)相關(guān)人士的意見(jiàn)，梳理我國(guó)體育特色小鎮(zhèn)在建設(shè)中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以期對(duì)體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)和開(kāi)發(fā)，提出可供參考的意見(jiàn)。

1 體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1.1 政策引導(dǎo)有待細(xì)化，針對(duì)性不強(qiáng)

體育特色小鎮(zhèn)作為一種“外生型”的新型產(chǎn)業(yè)空間組織形式，政府在推動(dòng)小鎮(zhèn)建設(shè)中，具有十分重要的導(dǎo)向作用。事實(shí)上，東西方在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)過(guò)程中，都離不開(kāi)政府的推動(dòng)，其在小鎮(zhèn)這一復(fù)雜的運(yùn)行體中，始終扮演著重要角色［2］。自我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)啟動(dòng)以來(lái)，政府頒布了一系列指導(dǎo)文件，明確了小鎮(zhèn)建設(shè)的基本路線、內(nèi)涵與要求等基本問(wèn)題，在制度設(shè)計(jì)上，作出了總的安排，但目前最主要的問(wèn)題在于，在小鎮(zhèn)“申報(bào)”和“驗(yàn)收”關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，沒(méi)有進(jìn)行分層分類(lèi)引導(dǎo)，許多小鎮(zhèn)難以避免“千城一面”的現(xiàn)象，依舊存在小鎮(zhèn)定位不準(zhǔn)的問(wèn)題。

政府應(yīng)在源頭上做好引導(dǎo)和監(jiān)督，把好立項(xiàng)關(guān)，進(jìn)行分類(lèi)引導(dǎo)、分鎮(zhèn)實(shí)施，在申報(bào)和驗(yàn)收中對(duì)小鎮(zhèn)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等各項(xiàng)細(xì)化指標(biāo)，作出差異化的明確要求。例如，從精準(zhǔn)治理的角度而言，體育特色小鎮(zhèn)可以分為產(chǎn)業(yè)體系為主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)和以精準(zhǔn)扶貧（或鄉(xiāng)村振興）為目標(biāo)的特色小鎮(zhèn)，前者應(yīng)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)。而后者應(yīng)立足公益性，依托政府精準(zhǔn)幫扶，兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。因此，不同定位的體育特色小鎮(zhèn)在申報(bào)和驗(yàn)收時(shí)，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不能一概而論，各級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該區(qū)別對(duì)待具體化，避免評(píng)選或評(píng)審指數(shù)的統(tǒng)一化［3］。對(duì)于小鎮(zhèn)建設(shè)，如不能在源頭上解決“定位不準(zhǔn)”的問(wèn)題，就會(huì)落下先天不足的“基因”，后續(xù)會(huì)引發(fā)盲目發(fā)展的詬病，加上急于求成的逐利心理，最終導(dǎo)致建設(shè)后勁不足，甚至“爛尾”現(xiàn)象。在政府相關(guān)政策的引導(dǎo)下，實(shí)施“精準(zhǔn)定位，分類(lèi)推進(jìn)”是推動(dòng)當(dāng)前體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展首先要解決的問(wèn)題。

1.2 小鎮(zhèn)用地緊張，拿地用地面臨諸多現(xiàn)實(shí)困難

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)公布的第一批127 個(gè)中國(guó)特色小鎮(zhèn)，建成區(qū)平均規(guī)模為6.68km2，雖然高于普通建制鎮(zhèn)的平均規(guī)模（80.93%的建制鎮(zhèn)，其建成區(qū)規(guī)模在3km2范圍內(nèi)）［4］，但這僅是全國(guó)第一批建成的特色小鎮(zhèn)，所具有的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。入選的特色小鎮(zhèn)仍普遍反映，建設(shè)用地指標(biāo)是制約城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展的主要問(wèn)題［5］。例如，被列為我國(guó)首批運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)的中山國(guó)際棒球小鎮(zhèn)，是評(píng)委一致認(rèn)同的入選全國(guó)96 個(gè)項(xiàng)目中唯有的3個(gè)具有文化深挖潛能的項(xiàng)目之一，核心資源突出、產(chǎn)業(yè)體系健全，項(xiàng)目第一期開(kāi)發(fā)300畝，后續(xù)發(fā)展同樣面臨土地緊張的問(wèn)題。

數(shù)據(jù)顯示，目前127個(gè)特色小鎮(zhèn)在整體規(guī)劃中土地控規(guī)編制平均達(dá)到了11.31km2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了建成區(qū)平均規(guī)模6.68km2的水平，這既說(shuō)明我國(guó)特色小鎮(zhèn)在建設(shè)用地方面還有很大空間，同時(shí)也反映出建成區(qū)規(guī)模與控編計(jì)劃存在差距，表明開(kāi)發(fā)中在拿地用地時(shí)遇到了阻力。目前，我國(guó)特色小鎮(zhèn)主要分布在大城市郊區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)，其中大城市近郊占30%、遠(yuǎn)郊占27%、農(nóng)業(yè)地區(qū)占到43%，這3 個(gè)區(qū)域在拿地方面面臨著不同的實(shí)際困難，在“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”“土地再開(kāi)發(fā)”“集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”“農(nóng)民有償自愿退出宅基地”等實(shí)際過(guò)程中，還面臨許多實(shí)際阻力。例如，根據(jù)國(guó)家相關(guān)《土地管理法》的規(guī)定，集鎮(zhèn)建設(shè)用地需經(jīng)同級(jí)國(guó)土部門(mén)預(yù)審和市國(guó)土部門(mén)審查后，報(bào)市人民政府審批［6］，這一過(guò)程申報(bào)手續(xù)復(fù)雜、周期長(zhǎng)。同時(shí)，政府對(duì)年度內(nèi)耕地保有量、補(bǔ)充耕地量和新增建設(shè)量都已在年前作出了整體規(guī)劃，各級(jí)政府度內(nèi)可供小鎮(zhèn)建設(shè)的土地指標(biāo)受到限制。當(dāng)前對(duì)于大部分小鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，用地緊張、土地綜合利用不高是制約小鎮(zhèn)后續(xù)發(fā)展的原因之一。

1.3 整體規(guī)劃不強(qiáng)，創(chuàng)新意識(shí)不足

從近年的開(kāi)發(fā)情況看，我國(guó)在開(kāi)發(fā)體育特色小鎮(zhèn)過(guò)程中，反映出整體規(guī)劃欠缺和創(chuàng)新意識(shí)不足兩大問(wèn)題。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的整體戰(zhàn)略提出后，地方政府和社會(huì)參與的積極性很高，在建設(shè)中卻屢屢發(fā)現(xiàn)各方，特別是建設(shè)主體，對(duì)困難估計(jì)不足，對(duì)于項(xiàng)目整體開(kāi)發(fā)的意識(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)的理念還十分不夠。就小鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)律而言，建設(shè)中應(yīng)根據(jù)每個(gè)小鎮(zhèn)的條件進(jìn)行針對(duì)性開(kāi)發(fā)，根據(jù)小鎮(zhèn)的特點(diǎn)，確立不同的開(kāi)發(fā)模式與運(yùn)營(yíng)制度。然而在小鎮(zhèn)的建設(shè)過(guò)程中，恰恰忽視了小鎮(zhèn)原有的各種生態(tài)基礎(chǔ)，或者沒(méi)有深入挖掘和認(rèn)識(shí)到小鎮(zhèn)的立鎮(zhèn)根本與優(yōu)勢(shì)，“造城”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，“育城”的思想比較薄弱，許多小鎮(zhèn)的建設(shè)缺乏整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)，后續(xù)在建設(shè)、融資、招商、運(yùn)營(yíng)中問(wèn)題涌現(xiàn)，推進(jìn)速度慢［7］。

總體看來(lái)，許多小鎮(zhèn)在規(guī)劃設(shè)計(jì)上，沒(méi)有緊緊立足特色小鎮(zhèn)“三生融合”的發(fā)展內(nèi)涵，沒(méi)有充分挖掘和利用每個(gè)小鎮(zhèn)獨(dú)有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和文化積淀，有一些體育小鎮(zhèn)為追求體育總局關(guān)于體育特色小鎮(zhèn)“形成30項(xiàng)以上的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目”的要求，在建設(shè)中一味地求全求大，忽略了“特色立鎮(zhèn)”的核心要求。在小鎮(zhèn)設(shè)計(jì)建設(shè)中過(guò)于追求符號(hào)概念以及大眾普及性接受的項(xiàng)目，小鎮(zhèn)內(nèi)在的產(chǎn)業(yè)和文化優(yōu)勢(shì)展現(xiàn)不夠突出，整體上呈現(xiàn)出屬性有余，而個(gè)性不足的傾向。

1.4 金融監(jiān)管增壓，項(xiàng)目融資趨難

體育特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目體量大、建設(shè)周期長(zhǎng)，需要龐大的資金作為保障，應(yīng)建立保障性政府資金投入、主體性社會(huì)資本以及參與性金融機(jī)構(gòu)資金的資金構(gòu)成體系。三方發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，進(jìn)行利益捆綁，在特色小鎮(zhèn)平臺(tái)上共同運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的整體推進(jìn)和運(yùn)營(yíng)［8］。PPP模式作為政府采購(gòu)公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種模式，符合特色小鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)，是促進(jìn)政府、社會(huì)和金融機(jī)構(gòu)三方融合的有效方式。財(cái)政部的公開(kāi)信息顯示，PPP是特色小鎮(zhèn)建設(shè)重要的資金來(lái)源之一［9］。

在政府、社會(huì)和金融機(jī)構(gòu)構(gòu)成的保障體系中，政府資金主要用于路水電等基礎(chǔ)工程建設(shè)，所需資金數(shù)量大，投資收益周期長(zhǎng)，導(dǎo)致政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中債務(wù)規(guī)模不斷攀升，因此，近年來(lái)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議屢次對(duì)地方政府舉債作出了可控、有序、適度的明確要求，促使地方政府舉債從緊變難。加上近2年疫情影響以及經(jīng)濟(jì)下行疊加減稅降費(fèi)、土地財(cái)政下行等多層因素影響，政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，可支配資金受到限制，對(duì)小鎮(zhèn)建設(shè)，特別是基礎(chǔ)性前期工程建設(shè)，帶來(lái)了不利影響。無(wú)獨(dú)有偶，社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)資金也面臨介入被監(jiān)管的問(wèn)題，我國(guó)在2016年提出體育特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與探索，同年我國(guó)也開(kāi)始加強(qiáng)金融監(jiān)管。2017 年，十九大會(huì)議上提出“堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”的決策部署。2018年1月，銀監(jiān)會(huì)印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化整治銀行業(yè)市場(chǎng)亂象的通知》，對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)展速度與內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理能力不匹配以及違規(guī)加杠桿、加鏈條、監(jiān)管套利等行為進(jìn)行整治［10］。同年4月，我國(guó)又頒布了《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)于委外業(yè)務(wù)、銀信通道、企業(yè)發(fā)債等全面收緊，社會(huì)融資出現(xiàn)了斷崖式下跌。一系列“強(qiáng)監(jiān)管”“去杠桿”的信用政策收縮，使得我國(guó)體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)，面臨融資難度加大的壓力。

2 體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展的基本建議

2.1 加強(qiáng)政策配套，建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

政府應(yīng)根據(jù)體育特色小鎮(zhèn)的不同類(lèi)型，出臺(tái)差異化的建設(shè)要求和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)出的創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制度和實(shí)施定期評(píng)估的非一次性命名的淘汰制。同時(shí)，通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議制，加強(qiáng)政府內(nèi)部相關(guān)部門(mén)的聯(lián)系，對(duì)小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中涉及的用地、規(guī)劃、環(huán)保等問(wèn)題集中討論，統(tǒng)一規(guī)范和要求，降低辦事成本，提升辦事效率，在制度設(shè)計(jì)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為體育小鎮(zhèn)建設(shè)掃除障礙。在體育特色小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，各級(jí)體育主管部門(mén)應(yīng)主動(dòng)作為，力爭(zhēng)當(dāng)?shù)卣鞣N支持，加強(qiáng)和各職能部門(mén)聯(lián)系，督促地方政府出臺(tái)系列配套政策。

2.2 科學(xué)選址，突出分類(lèi)指導(dǎo)

不同的選址決定了不同的發(fā)展路徑，如選擇軌道交通、高速公路等交通樞紐點(diǎn)，形成“交通樞紐+產(chǎn)業(yè)+社區(qū)”發(fā)展模式；以城中村和破舊廠區(qū)為開(kāi)發(fā)點(diǎn)，建立“城市微改造”發(fā)展模式；以城市周邊地區(qū)為目標(biāo)，依托國(guó)家?guī)头稣撸纬伞班l(xiāng)村振興”發(fā)展模式；以產(chǎn)業(yè)聚集地、工業(yè)重鎮(zhèn)為據(jù)點(diǎn)，形成“產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)”發(fā)展模式。針對(duì)不同的發(fā)展模式，政府要從建設(shè)時(shí)間、內(nèi)容、資金來(lái)源、后期運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)等方面進(jìn)行差異化引導(dǎo)和要求。例如，以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)的體育小鎮(zhèn)，要求其立足資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，運(yùn)營(yíng)中要做到社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兼顧。對(duì)于產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)，要鼓勵(lì)其在大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并帶動(dòng)就業(yè)。

2.3 做好規(guī)范引導(dǎo)，打通融資渠道

對(duì)特色小鎮(zhèn)投融資應(yīng)持開(kāi)放態(tài)度。在黨中央“房住不炒”方針的引領(lǐng)下，當(dāng)前許多房地產(chǎn)企業(yè)，面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)和融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，房地產(chǎn)企業(yè)形成了成熟的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)能力和技術(shù)，擁有獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)保障和大量的人才優(yōu)勢(shì)，因此仍是時(shí)下特色小鎮(zhèn)理想的開(kāi)發(fā)主體。體育特色小鎮(zhèn)也可為房企提供一種新平臺(tái)和發(fā)展方式，在此賽道上，既能保持資本持續(xù)發(fā)展和有序流動(dòng)，又可為化解房地產(chǎn)資本泡沫，建立暢通渠道。政府不用規(guī)避房企，而是應(yīng)建立可規(guī)可控的合作模式，通過(guò)制度、規(guī)范建設(shè)，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)房企進(jìn)行有效投資。此外，企業(yè)主體應(yīng)明確特色小鎮(zhèn)的功能定位和盈利模式，根據(jù)盈利模式，確定小鎮(zhèn)建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模以及融資的數(shù)量和杠桿比例，通過(guò)倒推的方式，給予市場(chǎng)信心，增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)于各類(lèi)資本的吸附力，拓寬融資渠道。

2.4 科學(xué)論證規(guī)劃，督促合理開(kāi)發(fā)

在小鎮(zhèn)建設(shè)申報(bào)時(shí)，政府應(yīng)根據(jù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)把審批關(guān)，堅(jiān)決杜絕后續(xù)跟進(jìn)不足和盲目發(fā)展的現(xiàn)象。同時(shí)，應(yīng)辯證地看待小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)中遇到的各種問(wèn)題，樹(shù)立邊建邊改的思維，政府應(yīng)組建多元化的專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，反復(fù)論證小鎮(zhèn)在實(shí)踐建設(shè)中呈現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題，如小鎮(zhèn)“除核心項(xiàng)目外，應(yīng)開(kāi)展30個(gè)以上的運(yùn)動(dòng)休閑項(xiàng)目”的要求，是否符合每個(gè)小鎮(zhèn)的實(shí)際發(fā)展要求。要評(píng)估小鎮(zhèn)設(shè)計(jì)的整體規(guī)劃是否緊扣“三生融合”的發(fā)展理念，小鎮(zhèn)的發(fā)展模式是否與小鎮(zhèn)類(lèi)型相匹配。對(duì)小鎮(zhèn)的各項(xiàng)進(jìn)度與措施能否較好地完成建設(shè)目標(biāo)，要開(kāi)展定期評(píng)估，針對(duì)不足，點(diǎn)明整改意見(jiàn)和方向。政府應(yīng)始終強(qiáng)化監(jiān)督和引導(dǎo)功能，建設(shè)中給予更多關(guān)懷，為小鎮(zhèn)的順利建設(shè)以及健康發(fā)展保駕護(hù)航。

3 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)體育特色小鎮(zhèn)在項(xiàng)目定位、拿地、融資、設(shè)計(jì)等方面，還存在許多不足和亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)，應(yīng)始終堅(jiān)持黨和國(guó)家關(guān)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的要求，在功能和定位上緊貼生產(chǎn)、生態(tài)、生活三生融合的發(fā)展內(nèi)涵。建設(shè)中仍需加強(qiáng)政府引導(dǎo)，發(fā)揮企業(yè)主體作用，以開(kāi)放的態(tài)度和創(chuàng)新的思維，解決小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中面臨的各種難題。