新時期農村應急管理能力建設研究

李建彬，張夢茜，董向東

（中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院），甘肅 蘭州 730070）

應急管理屬于現代詞匯，從語境上理解，“應”是指主動應對，“急”是指緊急事件。應急管理屬于綜合性的管理實踐活動，是組織與管理應對緊急事務的資源與責任，包括各種計劃、組織與安排，目的是將政府、志愿者與私人機構的正常工作以綜合協調的方式整合起來，滿足各種緊急需求，包括預防、準備、響應與恢復[1]。在鄉村振興戰略背景下，農村應急管理具有特殊性和重要性，在一體推進鄉村治理體系和治理能力現代化進程中，農村應急管理能力的提升主要取決于基層政府應急管理體系與農村防災減災能力。本文結合甘肅省農村地區的實際情況，對農村應急管理現狀和發展進行研究。

1 農村應急管理的特點

1.1 災害防治呈現復雜化特征

農村地區面積大、地勢多樣，農業災害、地質災害、事故災難和公共衛生突發事件時有發生，且具有不確定性、地域性、危害性，尤其是地震、泥石流、水災、火災等重大自然災害發生時，群眾生命財產會遭受不同程度的損失，原有的社會正常秩序受到一定程度的破壞。災害頻發的甘肅省山巒疊嶂、溝壑縱橫，電力、能源、通信等基礎設施防災抗災能力弱。救災階段外部救援難度大，易出現交通運輸阻斷、基礎設施損壞、信息傳輸不暢的狀況。災后重建階段物資調運成本高，生態修復和環境保護任務艱巨，災害疊加、災貧疊加，易引發一系列次生、衍生事件，應高度重視農村災害防治的政治性和社會性。

1.2 基層政府發揮主導作用

在上一級政府的領導下，依據屬地管理的縣級政府負責制（《突發事件應對法》第七條），發揮縣級政府在農村應急管理中的主體作用，在加強本區域應急管理工作宏觀調控的同時，重視農村基層組織突發事件應對能力建設，其管理職能主要體現在一系列準備、預警、啟動和恢復的機制之中，包括指導健全縣、鄉（鎮）、村在災害應對事前階段的社會管理、風險防范、應急準備、宣傳培訓及社會動員機制；事發階段的監測、研判、信息報告及預警機制；事中階段的先期處置、快速評估、決策指揮、協調聯動及信息發布機制；事后階段的恢復重建、救助補償、心理救援、調查評估及績效評價機制。

1.3 在鄉村治理架構下運行

治理是通過一定權力的配置和運作對社會加以領導、管理和調節，從而達到一定目的的活動[2]。農村應急管理的目標是防風險、保穩定、促發展，與鄉村治理聯系密切。新時期，隨著農業現代化和農村現代化的不斷推進，農民群眾對自身利益和公共服務的期待不斷增加，以鄉村振興為契機，推動基層政府應急管理向農村有效延伸，突出重點，實施鄉（鎮）、村安全隱患排查、生命財產保護、應急儲備、信息報告、快速保障、緊急救援、資源修復等農村應急管理工作，是維護好農村經濟社會向好發展的基本條件。

2 農村應急管理的困境

2.1 公共服務能力薄弱

農村災害設防水平與地區經濟發展水平密切相關，除國家應對重大災害外，防災減災建設由地方財政投入，而欠發達農村地區地理位置偏僻，經濟發展緩慢，人才、資金、技術、資源缺乏，農民生產生活條件較差，災害應對所需人力、財力、物力一般來源于上級政府，公共資源無法實現本地有效供給，與災害防治密切相關的應急、交通、水利、消防、醫療衛生、通信等基礎設施防災抗災能力弱，應急資源供需矛盾明顯。

2.2 農村治理方法單一

基層災害防治機制尚未健全，鄉（鎮）村級組織缺乏多元化的風險防范機制，應急管理職能模糊，運用市場機制和社會力量協作治理能力較低。農村的應急管理很大程度上依賴于行政組織，資源、資金、服務的供應補給渠道單一，基層政府負擔重、壓力大，面臨村級管理干部配備不足、應急儲備建設滯后的困境，加之農村人口流動性強，導致農村基層組織在抗災工作中不能很好地發揮應有作用。

2.3 群眾自治能力低

農村防災減災救災實施中，無論是人力物力，還是資金技術，來自外部的投入占比均較高。通過外力可提效率、見成效，但依靠外力會產生依賴性，導致農村地區發展內生動力不足，除了國家的政策及各方面的社會支持外，還得靠群眾自己。農村大而散，人口數量、質量發展不平衡，農民既有傳統特征，又有現代特征，其組織結構具有禮俗性和排他性，生活方式具有封閉性和自足性。應對突發事件時，農民的積極性和集體意識不高，防災抗災救災認知水平低，“重救災、輕減災”“等靠要”思想普遍，災害發生時自救互救的最初救援能力弱，造成了不必要的生命財產損失，無法形成“聯防聯控、群防群治”的有效局面。

3 農村應急管理的關鍵內因

3.1 以維護農民根本利益為出發點

農村應急管理中做好群眾工作至關重要，基層政府應積極引導農民適應現代農村管理環境，在災前災中災后應對中把保護農民的生命健康、財產安全、生產生活等切身利益放在首要位置，發揮政治動員的優勢，組織群眾、依靠群眾，變被動“應對壓力”為主動“防治動力”。特別是在災后階段，要以政府為主導，發揮基層組織、群團組織和社會組織的積極作用，與群眾建立互相溝通、互相幫助的渠道，注重群眾的感受、參與和評價，及時化解各種矛盾，有效解決因災致病、因災致貧、收入減少、企業破產等問題。在尊重本地文化背景的前提下，重點做好創傷較嚴重的受災群眾和老弱病殘等群體的心理恢復工作，激發群眾安居樂業謀發展的活力，實現政府治理、社會調節和群眾自治的良性互動。

3.2 科學統籌綜合施策和系統治理

應急管理屬于公共管理的范疇，涉及多個社會系統，工作范圍點多面廣，涵蓋經濟、社會、文化、生態等多層面相融合的、系統的跨越式發展要求，事關群眾利益和社會穩定。雖然無法納入以GDP 為核心的政績“錦標賽”，但卻是“維穩”“淘汰賽”的重要內容[3]。縣級政府制定經濟社會發展規劃時，應從事件發生類型和政府管理的實際出發，加強科學統籌力度，遵循自然規律和經濟規律，全面、準確、科學評估，統籌當前與長遠、生活與生產、經濟發展與生態保護的關系，加大財政投入比例，重視縣、鄉（鎮）、村級災害防御能力建設，針對所轄區域災害發生的客觀環境，綜合考慮風險源控制、經濟發展、鄉村治理、基礎工程、歷史文化等因素，實施農村防災減災抗災配套工程建設，推進村級公益性應急設施共管共享。

3.3 健全基層政府應急管理機制

應急管理是政府的職責和責任，以縣級政府為主體，組建統一指揮、協同高效的縣、鄉（鎮）、村三級聯動指揮機構，規范系統性工作要求，主要包括依據國家、省、市應急預案制定標準，科學研判自然災害、非自然災害風險特點，在征求專業機構和群眾意見的基礎上指導鄉（鎮）、村制定符合自身實際的應急預案。預案要明晰政府和社會組織的職責權限、事前事中事后規劃、防災減災救災的處置程序以及監督評價、貫徹執行等方面的內容，通過分類管理，推進組織、資金、資源、行動有效整合，實現監管評估體系完備、資源信息傳輸通暢、組織反應快速到位。

3.4 發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用

農村應急管理是一項系統工程，面對錯綜復雜的局面，一是構建以鄉（鎮）及村黨支部為核心、農戶全覆蓋參加、社會組織及市場主體參與的體系，提升基層一線黨組織政治引領和服務群眾的能力。二是培養基層防災減災專業技術和管理方面的人才，縣、鄉（鎮）級政府應重視使用年輕干部，聯系駐基層干部、“進村進社”項目人員及大學生村官等有生力量，解決應急管理人才缺失、崗位結構搭配不合理的問題。三是大力弘揚實干精神，基層黨員干部時刻保持風險意識、憂患意識，應急舉措得當、及時、有效，能夠組織農民群眾開展自然災害科普、家庭避災計劃、儲備避難物資、購買商業保險等工作，積極主動防范化解各類安全隱患。

4 農村應急管理工作的重點

4.1 以防為主

在預防與應急準備、監測與預警階段，制定具有導向性的政策，實施工程性、技術性、群眾性預防。一是依托鄉村治理體系建立預警聯防機制，以信息技術為主，其他現有技術為輔，健全“縣—鄉—村”級預警系統。二是利用網絡電視、廣播報紙、宣傳欄等宣傳普及防災抗災知識，應急部門牽頭經常性地組織農民開展應急巡查、演練、培訓，提升農民災前災中的最初救援能力。三是結合新農村建設，分輕重緩急，升級改造鄉村住房、水電、衛生、交通等生命線工程，補齊防災基礎條件不足的短板。四是業務部門協作聯動，加強聚眾活動、村舍學校、生產作坊、衛生消防、蟲畜病害、林草防火、建筑施工、物流存儲等重點領域的安全隱患治理，避免非自然災害發生。

4.2 防抗救相結合

健全長期規劃建設機制，包括風險源控制、大型工程建設、生態恢復、應急儲備等，在規劃、建設與運行環節應以“安全服務”為核心，特別是生命線工程要統籌規劃、合理安排，高標準、嚴要求，不符合群眾需求的規劃不能實施，避免“形象工程”和“面子工程”。一是結合鄉村生態環境治理，實施防震防沙、病蟲害防治、森林防火、防汛抗旱等農村防災減災配套工程建設。二是推動應急防控力量下沉，為鄉（鎮）、村配置一定的設備和物資，建設村級應急避難場所，擴充農村志愿性應急隊伍規模，加強農村單元的應急能力。三是發揮基層政府服務效能，搭建協調服務平臺，創新政府購買公共服務方式，調動社會組織和市場機制在防范風險、應急處置與救援、恢復與重建方面的積極作用，通過市場化籌集、對口支援、商業保險、社會救助等多種方式，調動社會力量參與防治，緩解公共服務供需矛盾。

4.3 重視經濟恢復

農村地區特別是欠發達地區經濟發展相對緩慢，重大自然災害發生后，受影響區域的經濟活動和社會生產處于停滯狀態，容易產生各種不穩定因素，這種情況可能會持續到恢復和重建以后。一是重視基礎經濟恢復。上級政府制定相關的財政支持、金融扶持、便民（企）服務等優惠政策，拓寬群體和個體發展空間，維護農業生產、小商品生產、農村服務業等正常運行，推動服務與產業良性循環，既保障群眾就業和企業增收，又直接促進農村社會安定繁榮。二是恢復重建重點領域。一般情況下重建是長期的，開展民生項目、基礎設施、土地利用等綜合建設，用政策引領發展、以項目促發展。例如，在自然災害高風險的農村地區，實施災害隱患點重點治理和居民搬遷避讓工程時，以重建為契機，結合扶貧開發、新農村建設，以工代賑，發展綠色產業，在提升抗災能力的同時，促進本地經濟健康發展。

5 結語

農村應急管理是鄉村治理的重要內容，在實踐過程中基層政府通過建立高效的管理系統，整合資源、優化配置，實現信息傳輸渠道通暢、信息報告制度完備，做到因勢利導，組織群眾、依靠群眾，形成社會參與的良好氛圍。同時，基層管理人員要及時掌握相關信息，積極投入農村管理工作，不斷提升知識和技能水平，這也是理想狀態下鄉村治理能力卓有成效的體現。隨著城鎮化建設的加速和市場資本向城市的集中，農村智力型、體力型勞動人口不斷流失，城鄉應急基礎建設差距不斷增大，在鄉村治理架構下農村應急管理面臨的困境和難題極其復雜。自然災害頻發的地區，地質條件復雜，生態作用突出，基礎設施薄弱，災后災害貧困疊加，重建任務艱巨。一些偏遠山區因“空心化”導致農村基層組織建設不足，社會與農村之間難以形成一個有機整體去對抗突發事件，對基層政府而言呈現出諸多被動局面。如何創新農村應急管理工作模式，解決諸多難題，提升農村應急管理能力，滿足新時期鄉村治理的新要求，是今后一段時期仍需研究的一項重要課題。