《國(guó)際衛(wèi)生條例》中旅行限制濫用及其完善構(gòu)想

韓 龍，崔 征

(1.海南大學(xué) 法學(xué)院， 海南 海口 570100； 2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

自人類征服自然伊始，傳染病的防控即與人類社會(huì)變遷如影隨形。尤其是在經(jīng)濟(jì)全球化及交通運(yùn)輸業(yè)迅猛發(fā)展的當(dāng)下，“前所未有的全球‘航空流’時(shí)代在推動(dòng)人員、資金與貨物在全世界范圍內(nèi)自由流動(dòng)的同時(shí)，亦對(duì)傳染病的全球傳播發(fā)揮著重要作用”[1]，借助于國(guó)際旅行者及其所攜帶的貨物，發(fā)端于某地的流行病疫情可以輕松突破地理界限，迅速地跨境傳播。有鑒于此，在有重大疫情發(fā)生時(shí)，一些國(guó)家援用旅行限制這一防疫措施，寄希望于御病毒于國(guó)門之外，以維護(hù)本國(guó)國(guó)民的生命健康安全。但這一措施如被濫用，會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的不良后果。故世界衛(wèi)生組織(以下簡(jiǎn)稱WHO)頒布的《國(guó)際衛(wèi)生條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)雖確認(rèn)旅行限制作為一項(xiàng)防疫措施可為各國(guó)在抵御疫情侵襲時(shí)使用，但也對(duì)該措施的采取施加了限制，以盡可能避免濫用的發(fā)生。然則，即便是WHO及《條例》已對(duì)此作出明確規(guī)定，但揆諸近些年的現(xiàn)實(shí)，仍有部分國(guó)家在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)置WHO“盡可能避免使用旅行限制”的呼聲于不顧。那么，《條例》為何無(wú)法充分有效地約束WHO成員國(guó)在應(yīng)對(duì)疫情時(shí)濫用旅行限制，又該如何完善《條例》以實(shí)現(xiàn)其宗旨？這是事關(guān)各國(guó)合理使用防疫政策以抗擊疫情蔓延，推動(dòng)疫中和疫后經(jīng)濟(jì)尤其是國(guó)際旅游業(yè)重振的重要課題，不可不察。

雖然在重大疫情發(fā)生時(shí)旅行限制措施無(wú)端濫用應(yīng)受約束和制止已成為廣泛共識(shí)，但如何判斷濫用與否，如何通過完善《條例》以實(shí)現(xiàn)對(duì)旅行限制措施濫用形成制約，仍缺乏深度研究。我國(guó)自2003年非典疫情之后，雖有涉及《條例》與傳染病防控機(jī)制的法學(xué)研究成果，但對(duì)于旅行限制濫用的研究卻鮮有人提及，特別是對(duì)于探究《條例》就旅行限制規(guī)定上的罅漏并通過完善《條例》以規(guī)范疫情發(fā)生時(shí)旅行限制的使用更顯空白(1)張麗英教授雖認(rèn)為額外衛(wèi)生措施的實(shí)施應(yīng)遵循比例原則和科學(xué)原則并分析了《條例》中的不足，但并不非對(duì)旅行限制這一具體措施所作的考察，且未談及我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律是否有規(guī)定不足之處。[2]。國(guó)外就旅行限制濫用的研究相較國(guó)內(nèi)雖較為充分，但這些研究(2)如Michelle Forrest認(rèn)為應(yīng)促成WHO與WTO合作，利用WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制解決因額外衛(wèi)生措施實(shí)施而引發(fā)的爭(zhēng)議。Obijiofor Aginam則認(rèn)為在新時(shí)代背景下，WHO應(yīng)堅(jiān)持“后威斯特伐利亞公共衛(wèi)生治理模式”，即通過積極地與國(guó)家及非國(guó)家行為者合作，及時(shí)獲取有關(guān)疫情的信息，防控傳染病在世界范圍內(nèi)的爆發(fā)。卻主要集中于呼吁多主體參與以敦促各國(guó)履行條約義務(wù)，并忽略了《條例》本身存在的問題[3-4]。可見，如何完善《條例》以約束旅行限制的濫用仍是一個(gè)亟待解決的問題。故本文從完善《條例》以約束旅行限制濫用出發(fā)，在明確濫用之標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，探究《條例》無(wú)法有效約束旅行限制濫用的困局所在，最后分別就《條例》及當(dāng)前我國(guó)法律對(duì)旅行限制規(guī)定的不足提出完善建議。

一、《條例》中旅行限制濫用判斷標(biāo)準(zhǔn)之查證

旅行限制是指在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)時(shí)，相關(guān)主體為盡可能阻斷疫情藉由國(guó)際旅行者及貨物發(fā)生跨境傳播以維護(hù)本國(guó)國(guó)民之健康，對(duì)受染地區(qū)采取的一系列諸如發(fā)布旅行警告、限制受染地區(qū)人員入境等措施。需要明確的是，“相關(guān)主體”除主權(quán)國(guó)家外，也包括WHO(3)WHO主要是依據(jù)《條例》第18條，針對(duì)人員、行李、貨物、交通工具等以臨時(shí)或長(zhǎng)期建議的形式實(shí)施旅行限制。而主權(quán)國(guó)家則是依據(jù)《條例》第43條，將旅行限制作為額外衛(wèi)生措施的具體表現(xiàn)形式予以適用。。但鑒于《條例》總體上反對(duì)實(shí)施邊境限制，且提倡締約國(guó)采取與公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)相稱的方式應(yīng)對(duì)重大傳染病的國(guó)際傳播，避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要的干擾，故本文針對(duì)的旅行限制濫用指的是主權(quán)國(guó)家的濫用。而主權(quán)國(guó)家采取旅行限制措施，在何種情況下為合理使用，又在何種情況下構(gòu)成濫用？標(biāo)準(zhǔn)的厘定至為關(guān)鍵，否則，判斷是否構(gòu)成濫用就會(huì)淪為空談。綜觀《條例》，其雖未直接規(guī)定旅行限制的使用標(biāo)準(zhǔn)，但通過對(duì)《條例》的分析，不難發(fā)現(xiàn)一國(guó)采取的旅行限制措施需滿足必要性、科學(xué)性及相稱性標(biāo)準(zhǔn)。

旅行限制實(shí)施的必要性標(biāo)準(zhǔn)是指旅行限制的采取系一國(guó)出于公共衛(wèi)生原因，為保護(hù)本國(guó)民眾安全所不得不為的舉措。顯然，該標(biāo)準(zhǔn)一方面要求各締約國(guó)實(shí)施旅行限制的目的須如《條例》第21.1條所言，應(yīng)以具備公共衛(wèi)生原因等正當(dāng)理由為前提，而非為了獲得其他任何“額外的益處”[5]。另一方面，必要性還強(qiáng)調(diào)旅行限制應(yīng)是WHO成員國(guó)，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的“底線措施”。《條例》第27.1條規(guī)定，主管當(dāng)局在必要時(shí)可執(zhí)行包括隔離交通工具在內(nèi)的補(bǔ)充衛(wèi)生措施，《條例》雖未明確何種情況構(gòu)成本條中的“必要”，但鑒于《條例》宗旨在于盡可能避免對(duì)國(guó)際交通形成干擾，故應(yīng)當(dāng)認(rèn)為此處的“必要”實(shí)為為預(yù)防疾病傳播所不得不為之舉措。由于締約國(guó)間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、醫(yī)療衛(wèi)生條件及應(yīng)對(duì)重大傳染病的綜合能力等多方面存在差異，故必要性有不同的體現(xiàn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、醫(yī)療實(shí)力強(qiáng)大的締約國(guó)而言，即便是為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件之侵襲也應(yīng)盡可能采取其他有效措施以代替旅行限制的率先使用，只有在其他措施無(wú)法有效遏制疫情傳播或情勢(shì)異常緊急的情況下援用旅行限制方才顯得具有正當(dāng)性。

又因“締約國(guó)實(shí)施任何超出WHO建議的額外衛(wèi)生措施，其履行都應(yīng)基于科學(xué)之義務(wù)”[6]，作為《條例》規(guī)定的額外衛(wèi)生措施的旅行限制，其合理使用亦應(yīng)滿足《條例》第43.2條科學(xué)性之要求(4)《條例》第43.2條規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)基于科學(xué)原則、科學(xué)證據(jù)或任何現(xiàn)有信息、WHO的任何特定指導(dǎo)或建議作出是否實(shí)施額外衛(wèi)生措施的決定。，即各國(guó)在判斷是否采取旅行限制措施時(shí)需以與該傳染病相關(guān)的科學(xué)信息為前提。以當(dāng)下肆虐的新冠疫情為例，作為呼吸道傳染病，考慮到已染疫的國(guó)際旅行者在他國(guó)進(jìn)行游覽時(shí)可能會(huì)對(duì)該國(guó)民眾造成威脅，故對(duì)國(guó)際旅行者所屬國(guó)之外的國(guó)家，尤其是經(jīng)濟(jì)落后、醫(yī)療衛(wèi)生條件差的發(fā)展中國(guó)家而言，采取旅行限制措施并不必然違背科學(xué)性之標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)于其他類型的傳染病，例如艾滋病，因其傳播介質(zhì)并非是飛沫與空氣，即便對(duì)旅行者采取了旅行限制措施也難以阻卻傳播，那么，各國(guó)應(yīng)避免采取旅行限制措施，否則即與旅行限制的科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)相沖突。不僅如此，科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)還意味著即便是為應(yīng)對(duì)呼吸道傳染病所實(shí)施的旅行限制措施，一旦關(guān)乎人類健康的科學(xué)上的不確定性消失，那么,無(wú)論是該措施依據(jù)科學(xué)證據(jù)而實(shí)施，亦或是因適用預(yù)防原則而依據(jù)現(xiàn)有信息而作出，都應(yīng)因科學(xué)前提喪失而停止適用，否則仍會(huì)因違背科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)而構(gòu)成旅行限制濫用。

就相稱性標(biāo)準(zhǔn)而言，《條例》強(qiáng)調(diào)WHO各成員國(guó)即便實(shí)施該措施，也應(yīng)與傳染病的嚴(yán)重程度相當(dāng)。相稱性標(biāo)準(zhǔn)可從時(shí)間、措施選擇及目標(biāo)靶向3個(gè)層面加以確定。首先，時(shí)間層面顯然既包括措施的起始時(shí)間，又包括措施的終結(jié)時(shí)間。起始時(shí)間要求各國(guó)實(shí)施的旅行限制不宜早于WHO提出與該措施相關(guān)的建議之時(shí)。這是因?yàn)椤稐l例》第6條、第7條均明確規(guī)定，締約國(guó)就其領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)及時(shí)向WHO報(bào)告。因此，與各成員國(guó)相比，WHO掌握的信息較為充分，而由WHO所做旅行限制之建議似更符合科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)。終結(jié)時(shí)間則同上所述，一旦科學(xué)上的不確定性消失或有其他對(duì)國(guó)際交通損害更小而對(duì)公共衛(wèi)生健康保護(hù)與旅行限制相當(dāng)甚至更佳的防疫政策可用，旅行限制即應(yīng)停止。其次，在措施選擇層面，各國(guó)在采取措施時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循《條例》第31.2條的規(guī)定，即在有若干可達(dá)公共衛(wèi)生目的的措施可供選擇時(shí)，應(yīng)適用對(duì)旅行者創(chuàng)傷和干擾最小的措施，且該措施的實(shí)施亦應(yīng)與其所保護(hù)的社會(huì)公共利益相稱。最后，目標(biāo)靶向要求《條例》締約國(guó)采取的旅行限制措施應(yīng)凸顯《條例》之精神，僅對(duì)確診及疑似確診旅行者施加限制(5)《條例》第23.2條“到達(dá)和離開時(shí)的衛(wèi)生措施”要求締約國(guó)對(duì)于受染或嫌疑旅行者應(yīng)在個(gè)別情況個(gè)別處理的基礎(chǔ)上實(shí)施額外衛(wèi)生措施，而第30條“接受公共衛(wèi)生觀察的旅行者”則強(qiáng)調(diào)對(duì)于某一旅行者是否采取旅行限制措施僅取決于其是否仍具有直接公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。，不應(yīng)與旅行者的國(guó)籍、來(lái)源地或途徑地等其他因素有關(guān)。即便是采取差異化舉措，也只能是基于旅行者的身體素質(zhì)、年齡、性別不同而作合理的差異性處理，否則即可能因違反相稱性標(biāo)準(zhǔn)而構(gòu)成濫用。

總之，厘清旅行限制的適用標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)分旅行限制的合理使用與濫用的前提。必要性、科學(xué)性及相稱性三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)密切聯(lián)系，構(gòu)成統(tǒng)一整體，WHO成員國(guó)實(shí)施的旅行限制措施違背其中任一標(biāo)準(zhǔn)，均應(yīng)被認(rèn)定為構(gòu)成濫用。這也意味著，WHO及《條例》同意成員國(guó)采取旅行限制措施，并不必然構(gòu)成對(duì)濫用旅行限制的“背書”[7]。

二、旅行限制濫用的體現(xiàn)與原因

《條例》作為由WHO頒布的在傳染病防控領(lǐng)域唯一具有法律約束力，且締約國(guó)近乎囊括世界上所有國(guó)家的重要國(guó)際條約，理應(yīng)在傳染病防控問題上具有相當(dāng)?shù)脑捳Z(yǔ)權(quán)。然而，在實(shí)踐中，《條例》在制止締約國(guó)在應(yīng)對(duì)疫情時(shí)無(wú)端濫用旅行限制，除呼吁各國(guó)盡可能不使用該措施外，起到的作用似乎并不顯著。本文以下首先對(duì)旅行限制濫用進(jìn)行類型化審視，然后對(duì)《條例》無(wú)法有效約束旅行限制濫用的原因進(jìn)行挖掘，以期為完善《條例》提供應(yīng)有的基礎(chǔ)。

(一)旅行限制濫用的類型

根據(jù)既有事實(shí)并對(duì)照前文所述判斷旅行限制濫用之必要性、科學(xué)性及相稱性標(biāo)準(zhǔn)，本文認(rèn)為旅行限制濫用主要有“臨時(shí)性濫用”與“持續(xù)性濫用”兩種類型。

“臨時(shí)性濫用”系因采取措施的時(shí)間多在WHO宣布某一疫情構(gòu)成國(guó)際公共衛(wèi)生緊急事件(Public Health Emergency of International Concern,PHEIC)之后，并在疫情得到有效控制后解除，故呈現(xiàn)出“臨時(shí)性”特點(diǎn)。自現(xiàn)行《條例》通過以來(lái)，包括新冠疫情在內(nèi)，WHO共宣布了6次PHEIC(6)根據(jù)時(shí)間順序依次為：2014年甲型H1N1流感疫情、2014年脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2016年巴西寨卡病毒疫情、2019年剛果(金)埃博拉疫情和2020年新型冠狀肺炎病毒疫情。，但實(shí)際上一些國(guó)家罔顧WHO的建議采取了旅行限制措施。以新冠疫情為例，自新冠疫情被WHO宣布構(gòu)成PHEIC后，全球217個(gè)旅游目的地100%地對(duì)國(guó)際游客采取了不同程度的限制措施[8]。從前文所述的判斷旅行限制濫用的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，首先，就必要性而言，新冠疫情并非完全嚴(yán)重到徹底禁止國(guó)際游客入境之程度。我國(guó)的抗疫經(jīng)驗(yàn)亦表明“嚴(yán)格追蹤并隔離密切接觸者等措施能有效遏制疫情擴(kuò)散”[9]。其次，疫情爆發(fā)數(shù)月后，關(guān)乎人類健康的科學(xué)上的不確定性逐步消弭，但這并未改變?nèi)杂卸鄠€(gè)旅游目的地以保障公共安全為由持續(xù)實(shí)施完全封鎖邊境的現(xiàn)狀[10]，從而有悖于科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)。最后，一些國(guó)家采取的諸如禁止任何來(lái)自中國(guó)航班或中國(guó)公民入境的簡(jiǎn)單粗暴的旅行限制措施，在對(duì)未染疫旅行者形成不必要限制的同時(shí)，亦與相稱性之標(biāo)準(zhǔn)不符。

與“臨時(shí)性濫用”不同，“持續(xù)性濫用”是對(duì)“常態(tài)化”疾病所采取的限制措施的濫用。是否采取此類措施以及何時(shí)采取，取決于一國(guó)當(dāng)局單方面考慮，與WHO宣布PHEIC的時(shí)間節(jié)點(diǎn)無(wú)關(guān)，故具有持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)與延續(xù)性的特點(diǎn)。這類措施如被濫用，就構(gòu)成旅行限制濫用的另一種類型。以艾滋病為例，其是通過母嬰、性行為、血及血制品進(jìn)行傳播，正如學(xué)者所言，“艾滋病在任何國(guó)家的傳播速度與影響范圍取決于本國(guó)國(guó)民的風(fēng)險(xiǎn)行為，而非國(guó)際旅行者”[11]。因此，對(duì)艾滋病患者實(shí)施旅行限制的保護(hù)效用與主管當(dāng)局向民眾普及防范知識(shí)、發(fā)放相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生用品之效用相距甚遠(yuǎn)，即對(duì)患有艾滋病的國(guó)際旅行者實(shí)施旅行限制措施，并不能滿足為保護(hù)公共衛(wèi)生健康所必需的必要性標(biāo)準(zhǔn)等，是旅行限制持續(xù)性濫用的代表性體現(xiàn)。

綜上，以上任一類型的旅行限制濫用都是對(duì)《條例》的背離，并會(huì)造成諸多負(fù)面影響。尤其是臨時(shí)性濫用，其實(shí)施國(guó)通常較多，并會(huì)導(dǎo)致專業(yè)人員與醫(yī)療物資難以進(jìn)入受染地區(qū)，惡化地區(qū)的抗疫形勢(shì)，還可能會(huì)使得受染地區(qū)因忌憚遭受他國(guó)的多種限制從而推遲甚至拒絕向WHO提供疫情的進(jìn)展，最終使世界陷入疫情更大的不確定性之中和加劇國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)疫情的不利形勢(shì)，因而這種濫用更應(yīng)受到《條例》的約束。但現(xiàn)行《條例》并未能充分完成這一“使命”。

(二)《條例》無(wú)法有效約束旅行限制之原因

《條例》未能充分約束締約國(guó)旅行限制的濫用，究其原因，主要在于WHO與成員國(guó)防疫目標(biāo)不盡然一致，且《條例》自身存在缺陷。

1.WHO與成員國(guó)追求的目標(biāo)存在差異

最大限度地阻斷疾病傳播與最小限度地影響國(guó)際交通及貿(mào)易，是WHO在公共衛(wèi)生保護(hù)與運(yùn)輸自由之間所期冀達(dá)到的平衡和目標(biāo)[12]。但主權(quán)國(guó)家的目標(biāo)卻與WHO并非“亦步亦趨”。一方面，主權(quán)國(guó)家追求的目標(biāo)更為復(fù)雜，包括本國(guó)民眾的情緒、應(yīng)對(duì)疫情的能力、開放本國(guó)邊境是否會(huì)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)穩(wěn)定形成巨大沖擊等。另一方面，成員國(guó)對(duì)公共健康保護(hù)與經(jīng)濟(jì)影響二者之間的價(jià)值排序也可能與WHO不同。以新冠疫情期間部分歐洲國(guó)家所實(shí)施的旅行限制為例，在疫情爆發(fā)之初，這些國(guó)家對(duì)中國(guó)及周邊國(guó)家實(shí)施了極為嚴(yán)格的旅行禁令及入境限制措施，似乎以保護(hù)本國(guó)民眾健康為主要考量。但隨著疫情形勢(shì)的變化，上述國(guó)家又對(duì)本處于限制名單中的部分國(guó)家放松了入境限制，把促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇成為考慮的主要目標(biāo)。各國(guó)追求目標(biāo)的反復(fù)，使其不全然采納WHO提出的與旅行限制相關(guān)的建議，從而導(dǎo)致WHO與成員國(guó)二者追求的目標(biāo)出現(xiàn)差異。

2.《條例》自身存在缺陷

首先，WHO的“建議”不具有法律拘束力。根據(jù)《條例》規(guī)定，總干事可就已構(gòu)成PHEIC的公共衛(wèi)生事件向成員國(guó)發(fā)布建議，包括臨時(shí)建議與長(zhǎng)期建議。但“建議”在性質(zhì)上屬于“軟法”，即便是有關(guān)國(guó)家違背了WHO的建議，后果也只是受到國(guó)際社會(huì)道德與輿論的譴責(zé)。反映在旅行限制問題上，即使成員國(guó)未遵循WHO的建議而濫用旅行限制，也不會(huì)受到任何來(lái)自WHO的實(shí)質(zhì)制裁，但濫用卻可滿足國(guó)內(nèi)擁有選舉權(quán)民眾之需求并可能在一定程度上阻斷疫情在本土的傳播[13]。近乎于零的損失及豐厚的政治收益，使得部分WHO成員國(guó)的濫用行為愈發(fā)肆無(wú)忌憚。

其次，科學(xué)前提難以準(zhǔn)確把握。《條例》對(duì)實(shí)施旅行限制要求“以證據(jù)為據(jù)”(Evidence-based)的原則，又僅要求科學(xué)證據(jù)應(yīng)當(dāng)是“現(xiàn)有的”，但現(xiàn)有的科學(xué)證據(jù)在突發(fā)的重大疫情面前往往陷入不足的困境。如何判斷科學(xué)證據(jù)是否充足，《條例》也并未進(jìn)行說明。即便在一國(guó)之內(nèi)，疫情評(píng)估在不同專家之間通常也有主流與非主流之分。如果一國(guó)是基于本國(guó)主流科學(xué)意見作出實(shí)施旅行限制的決定，是否能夠滿足科學(xué)證據(jù)充足之前提，亦無(wú)定論。但另一方面，重大疫情引起的國(guó)際恐慌卻會(huì)在頃刻間發(fā)生，導(dǎo)致非疫情國(guó)傾向于迅速采取旅行限制，而難以顧及采取此類措施能否滿足科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的問題。

最后，WHO爭(zhēng)端解決機(jī)制無(wú)法對(duì)締約國(guó)形成有效震懾。爭(zhēng)端解決機(jī)制的疲軟素來(lái)是《條例》飽受詬病的重要方面。誠(chéng)然，《條例》規(guī)定締約國(guó)應(yīng)先行通過協(xié)商方式解決爭(zhēng)端，并在爭(zhēng)議雙方同意接受強(qiáng)制性仲裁的前提下可提交仲裁。但是，一方面無(wú)論是協(xié)商還是仲裁都完全取決于當(dāng)事國(guó)同意，在無(wú)強(qiáng)制性機(jī)制迫使?fàn)幾h國(guó)參加爭(zhēng)端解決的情況下，對(duì)爭(zhēng)端解決的進(jìn)程及結(jié)果起到?jīng)Q定性作用的將是經(jīng)濟(jì)實(shí)力與政治影響，而非法律規(guī)范[14]。另一方面，即便是爭(zhēng)議雙方取得爭(zhēng)端解決結(jié)果，由于執(zhí)行機(jī)制的缺位，若實(shí)施國(guó)拒絕停止旅行限制濫用行為，WHO并無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行懲戒。這使得WHO成為事實(shí)上的“沒有法律牙齒的衛(wèi)生監(jiān)督者”[15]，也最終導(dǎo)致爭(zhēng)端解決機(jī)制無(wú)法對(duì)締約國(guó)濫用旅行限制行為形成有效制約與震懾。總之，《條例》自身存在的不足使得WHO難以對(duì)旅行限制濫用行為施加有效約束。

三、防控旅行限制濫用需完善《條例》

《條例》存在的前述不足，使其追求的宗旨在一定程度上淪為空談。但由于WHO及《條例》在公共衛(wèi)生領(lǐng)域具備其他任何國(guó)際組織及條約所無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，并鑒于“以鄰為壑”的旅行限制濫用行為時(shí)有發(fā)生，而僅僅依靠主權(quán)國(guó)家難以有效約束此濫用行為，故防控旅行限制濫用，仍需著眼于完善《條例》之規(guī)定。檢視《條例》在約束旅行限制濫用上所存缺陷，我們認(rèn)為完善《條例》應(yīng)主要從以下方面著手：

(一)明確旅行限制的實(shí)施前提

如前所述，《條例》存在科學(xué)前提難以準(zhǔn)確把握的弊端，故若要完善《條例》以防旅行限制濫用，首先應(yīng)對(duì)科學(xué)前提予以明確和完善。對(duì)此，可借鑒WTO中相關(guān)判例(7)在“歐共體荷爾蒙案”中上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為科學(xué)證據(jù)應(yīng)當(dāng)是來(lái)源嚴(yán)謹(jǐn)且推理連貫的。在“澳大利亞-新西蘭蘋果案”中，上訴機(jī)構(gòu)基于前案補(bǔ)充來(lái)源嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪€意味著科學(xué)證據(jù)應(yīng)當(dāng)是“合法的”。，使WHO成員國(guó)采取旅行限制所依據(jù)的科學(xué)證據(jù)需要同時(shí)滿足來(lái)源嚴(yán)謹(jǐn)與可合理解釋兩項(xiàng)要求。申言之，成員國(guó)據(jù)以作出旅行限制決定的科學(xué)依據(jù)必須是基于當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最新發(fā)展?fàn)顩r，是客觀且真實(shí)的，而非為擴(kuò)大對(duì)本國(guó)公共衛(wèi)生安全保護(hù)而主觀臆斷。不僅如此，明確旅行限制的實(shí)施前提還意味著采取該措施的成員國(guó)還負(fù)擔(dān)如下兩方面的義務(wù)：其一，實(shí)施國(guó)需論證其針對(duì)受染地區(qū)所實(shí)施的旅行限制措施是基于本國(guó)實(shí)際情況所得以適用的唯一有效或“可產(chǎn)生與WHO的建議相比同樣或更大程度保護(hù)”之方式；其二，實(shí)施旅行限制的成員國(guó)還負(fù)有“自證清白”之義務(wù)，即當(dāng)受影響國(guó)與實(shí)施國(guó)就旅行限制的適用所依據(jù)的科學(xué)前提是否充分產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，后者負(fù)有向WHO所設(shè)立的審查委員會(huì)提供相關(guān)科學(xué)證據(jù)之義務(wù)。而之所以此處是向?qū)彶槲瘑T會(huì)而非WHO的其他機(jī)構(gòu)提交，系因?yàn)楦鶕?jù)《條例》第50.1條之規(guī)定，審查委員會(huì)具有“向總干事就所交付的與本條例的實(shí)施有關(guān)的任何事宜提供技術(shù)性意見”之義務(wù)。若實(shí)施國(guó)非因任何可得寬恕的客觀因素之影響而未能在WHO所確定的時(shí)間內(nèi)提交《條例》第43.5條所要求的“衛(wèi)生方面的理由”及科學(xué)證據(jù)，則WHO可徑直推定該成員國(guó)所采取的旅行限制措施因不滿足科學(xué)前提而構(gòu)成濫用，從而應(yīng)敦促該國(guó)停止旅行限制的適用。雖然當(dāng)前公共衛(wèi)生領(lǐng)域作為國(guó)際社會(huì)的“敏感區(qū)域”，在WHO內(nèi)建立強(qiáng)制性懲罰措施幾乎不可行，但WHO仍可通過公共發(fā)布會(huì)、專家報(bào)告等形式確認(rèn)實(shí)施國(guó)構(gòu)成對(duì)受染地區(qū)的旅行限制濫用，即以國(guó)際輿論及政府間“同儕壓力”的方式對(duì)濫用措施國(guó)施以懲戒和約束。而對(duì)于雖在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交相關(guān)科學(xué)依據(jù)，但經(jīng)審查委員會(huì)評(píng)估后，實(shí)施國(guó)所提交的材料不能證明其滿足實(shí)施旅行限制的科學(xué)前提時(shí)，該國(guó)仍構(gòu)成濫用，并理應(yīng)承擔(dān)如同上述的不利后果。

另一方面，《條例》還可以通過增設(shè)新的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，以明確締約國(guó)實(shí)施旅行限制的科學(xué)前提。目前，宣布某一公共衛(wèi)生事件構(gòu)成PHEIC是WHO應(yīng)對(duì)疫情全球蔓延的唯一警示工具，除此之外，WHO再無(wú)其他措施可對(duì)處于PHEIC中的國(guó)家采取應(yīng)對(duì)措施予以進(jìn)一步的有效指導(dǎo)。WHO部分成員國(guó)對(duì)科學(xué)信息的準(zhǔn)確掌握本就具有滯后性，如果無(wú)法及時(shí)得到WHO的權(quán)威指導(dǎo)，在國(guó)際恐慌下可能“被迫”適用旅行限制。實(shí)際上，以我國(guó)為代表的國(guó)家實(shí)踐表明，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是可以根據(jù)事態(tài)的嚴(yán)重程度作層次上的區(qū)分的(8)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第1.3條依據(jù)危害程度、波及范圍之不同將突發(fā)公共衛(wèi)生事件分為特別重大(Ⅰ級(jí))、重大(Ⅱ級(jí))、較大(Ⅲ級(jí))和一般(Ⅳ級(jí))四級(jí)。。故《條例》亦可借鑒締約國(guó)之相關(guān)國(guó)內(nèi)立法，在PHEIC的基礎(chǔ)上根據(jù)疫情的嚴(yán)重程度等因素增設(shè)新的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，并分級(jí)分類設(shè)置相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，以使締約國(guó)得以適用更為妥當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，而非不加選擇地適用旅行限制。鑒此，WHO可根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的可能影響人群之?dāng)?shù)量及對(duì)其健康的影響程度、傳播方式與傳播媒介以及疫情發(fā)生國(guó)自身與其他國(guó)家的應(yīng)對(duì)能力等因素，以“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)”和“是否需采取額外衛(wèi)生措施”兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)《條例》第12.4條中的PHEIC細(xì)分為“一般風(fēng)險(xiǎn)”“部分國(guó)家需要采取額外衛(wèi)生措施的風(fēng)險(xiǎn)”與“重大風(fēng)險(xiǎn)”三類。

具體而言，當(dāng)現(xiàn)有證據(jù)表明該突發(fā)公共衛(wèi)生事件暫不會(huì)對(duì)世界人民之健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅或該疫情并不通過呼吸道傳播時(shí)，WHO應(yīng)保持與疫情發(fā)生國(guó)歸口單位間的密切聯(lián)系，在敦促該國(guó)切實(shí)履行如實(shí)、迅速通報(bào)國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生事件并應(yīng)該國(guó)請(qǐng)求提供援助的同時(shí)，要求其他成員國(guó)避免在此階段使用旅行限制措施。而當(dāng)與該公共衛(wèi)生事件相關(guān)的客觀證據(jù)表明疫情確能以飛沫或氣溶膠的方式在人際間傳播且若不及時(shí)控制將對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、醫(yī)療衛(wèi)生條件較差的國(guó)家衛(wèi)生安全、社會(huì)穩(wěn)定形成沖擊時(shí)，WHO可授權(quán)成員國(guó)對(duì)來(lái)自受染地區(qū)的入境人員及交通工具施加部分限制性措施，如要求其提供《條例》第18條所列明的醫(yī)學(xué)檢查證明、離境或過境時(shí)采取消除感染或污染措施的相關(guān)證明等，而對(duì)于來(lái)自非受染地區(qū)以及雖來(lái)自受染地區(qū)但經(jīng)審查不具備風(fēng)險(xiǎn)的人員，WHO成員國(guó)仍應(yīng)保障此類人員在其國(guó)內(nèi)自由通行的權(quán)利，不僅如此，在此階段WHO仍應(yīng)盡可能要求其他國(guó)家克制使用旅行限制。只有在科學(xué)證據(jù)表明疫情已在人際間形成廣泛、快速的傳播，不采取措施將會(huì)對(duì)世界人民之健康形成嚴(yán)重沖擊，且旅行限制是應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的唯一有效措施時(shí)，WHO才應(yīng)作出對(duì)受染地區(qū)實(shí)施旅行限制的建議。而如何區(qū)分某一公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)是否已達(dá)最高等級(jí)，所需考慮的第一要素是該疫情是否存在在短時(shí)間內(nèi)迅速擴(kuò)散至多國(guó)的情形，以及即便對(duì)于衛(wèi)生資源充沛的發(fā)達(dá)國(guó)家，其防疫手段與治療措施是否無(wú)法對(duì)此疫情形成有效遏制。而即便是確需采取旅行限制，其他國(guó)家在實(shí)施時(shí)也應(yīng)貫徹必要性、科學(xué)性以及相稱性之標(biāo)準(zhǔn)，避免濫用。

(二)引入“日落條款”

時(shí)至今日，公共衛(wèi)生安全是一國(guó)國(guó)家總體安全的重要組成部分，事關(guān)國(guó)家主權(quán)。而長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際合作并未掙脫出國(guó)家主權(quán)至上原則這一威斯特伐利亞模式的窠臼[16]，《條例》中的相關(guān)規(guī)定亦體現(xiàn)了對(duì)國(guó)家主權(quán)的尊重。有鑒于此，推行激進(jìn)的國(guó)際立法以約束旅行限制濫用在當(dāng)下幾不可行的情況下，不妨引入“日落條款”(Sunset Clause)以紓困。

“日落條款”的本質(zhì)是一種法律淘汰機(jī)制[17]，是指為某一措施設(shè)置“有效期”，期限將至?xí)r由有權(quán)主體對(duì)其適用進(jìn)行審查，若不能證明該措施仍有實(shí)施之必要，則其期滿后自動(dòng)失效。旅行限制恰同此理。一旦疫情得到有效控制或有其他更適宜的衛(wèi)生措施可得援用，旅行限制的繼續(xù)適用將會(huì)產(chǎn)生多方面的負(fù)面影響，旅行限制因喪失實(shí)施前提而應(yīng)在審查中被“淘汰”。同時(shí)，引入“日落條款”以防控旅行限制措施被濫用，在《條例》中具備一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。《條例》第43.6條要求實(shí)施國(guó)應(yīng)當(dāng)在額外衛(wèi)生措施實(shí)施后3個(gè)月內(nèi)展開自我審查。此“3個(gè)月”可視為復(fù)查的有效期限。以此為基礎(chǔ)，在《條例》未來(lái)修改時(shí)，可進(jìn)一步地對(duì)額外衛(wèi)生措施明確規(guī)定“日落審查”期限，WHO的成員方應(yīng)在此期限期滿前進(jìn)行“日落審查”。

但是，應(yīng)當(dāng)指出的是，《條例》因在與“日落條款”之實(shí)質(zhì)相近似的上述規(guī)定上存在缺漏以至于不能全然發(fā)揮該條款的應(yīng)有作用，因此要引入“日落條款”應(yīng)當(dāng)著力解決以下兩個(gè)問題：第一，確定旅行限制的日落期限。因“日落條款強(qiáng)調(diào)規(guī)范的終止性而非延續(xù)性”[18]，所以，日落期限的確定至關(guān)重要。如前述，《條例》將諸如旅行限制之類的額外衛(wèi)生措施的有效期限統(tǒng)一規(guī)定為3個(gè)月，雖簡(jiǎn)單直接，但是否合理卻值得商榷。此系因?yàn)楝F(xiàn)代傳染病學(xué)依據(jù)傳播媒介的不同，通常將傳染病劃分為消化道傳染病、呼吸道傳染病、血液傳染病和體表傳染病4種類型，旅行限制是否合理，因傳染病類型的不同而不同。即便是對(duì)于呼吸道傳染病，也應(yīng)根據(jù)疫情的嚴(yán)重程度及實(shí)施國(guó)的應(yīng)對(duì)能力綜合判定日落審查期限。第二，完善旅行限制的復(fù)查主體。根據(jù)《條例》規(guī)定，實(shí)施國(guó)目前是復(fù)查的唯一主體，可以預(yù)料到的是實(shí)施國(guó)將會(huì)以國(guó)家利益作為確定旅行限制是否仍具備實(shí)施之必要的重要甚至唯一依據(jù)，而非主要根據(jù)疫情的客觀形勢(shì)而定。顯然，《條例》僅確定由實(shí)施國(guó)作為唯一復(fù)查主體將導(dǎo)致復(fù)查結(jié)果被實(shí)施國(guó)的國(guó)家利益所裹挾而有失公允。故為保證復(fù)查結(jié)果的公正性與客觀性，《條例》應(yīng)對(duì)旅行限制復(fù)查的主體實(shí)行多元化，如由WHO組織專家完成對(duì)旅行限制實(shí)施必要性的復(fù)查工作。

(三)變革爭(zhēng)端解決機(jī)制

“國(guó)際法規(guī)則的效能主要取決于一個(gè)有效的國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制。”[19]而《條例》之所以對(duì)旅行限制濫用束手無(wú)策，與爭(zhēng)端解決機(jī)制事實(shí)上缺乏效用干系很大。因此，要防控旅行限制的濫用，應(yīng)對(duì)WHO現(xiàn)有爭(zhēng)端解決機(jī)制作出變革。鑒于WHO傾向于將其“裁量權(quán)或決策權(quán)局限在其技術(shù)專長(zhǎng)的領(lǐng)域而不是運(yùn)用法律對(duì)爭(zhēng)議問題進(jìn)行裁決”[20]，以及在WHO設(shè)置強(qiáng)有力的準(zhǔn)司法機(jī)制在事實(shí)上的不可行，本文認(rèn)為要變革《條例》中的爭(zhēng)端解決機(jī)制，應(yīng)以正視并充分發(fā)揮替代性糾紛解決機(jī)制(簡(jiǎn)稱ADR)的效用為宜。

之所以要充分發(fā)揮ADR之效用，一方面是因?yàn)橄噍^于仲裁和訴訟，強(qiáng)調(diào)以談判與協(xié)商為主的ADR在時(shí)間和經(jīng)濟(jì)方面具備成本較低之優(yōu)勢(shì)。另一方面在公共衛(wèi)生問題日益被WHO成員國(guó)重視的當(dāng)下，就旅行限制等額外衛(wèi)生措施主張制裁與“對(duì)抗式的零和博弈”并非最佳的應(yīng)對(duì)方式[21]。采用談判與協(xié)商等ADR解決國(guó)際爭(zhēng)議的優(yōu)勢(shì)在于：不會(huì)對(duì)參與洽談國(guó)家的國(guó)際聲望形成沖擊，因此一旦談判各方就旅行限制相關(guān)問題達(dá)成一致意見，更利于當(dāng)事方的執(zhí)行，且由于《條例》中已有對(duì)于ADR適用的基本規(guī)定(9)例如《條例》第43.7條規(guī)定，任何受到額外衛(wèi)生措施影響的成員國(guó)都可要求執(zhí)行此類措施的國(guó)家與之協(xié)商。而在第56.1條中，《條例》也要求爭(zhēng)議各方應(yīng)先行通過談判或者其他任何和平方式需求解決此爭(zhēng)端。，僅需對(duì)其作出完善與調(diào)整，便可在一定程度上緩解現(xiàn)行爭(zhēng)端解決機(jī)制疲軟的問題，有助于防控旅行限制濫用。

具言之，《條例》應(yīng)當(dāng)從以下幾方面予以完善及調(diào)整：

首先，《條例》應(yīng)當(dāng)突破現(xiàn)有的國(guó)家間糾紛僅有國(guó)家參與的藩籬，使總干事參與到WHO成員國(guó)間因旅行限制而引發(fā)的爭(zhēng)議之中。即當(dāng)受影響國(guó)認(rèn)為實(shí)施國(guó)所適用的旅行限制不合理時(shí)，仍應(yīng)由受影響國(guó)先向?qū)嵤﹪?guó)作出協(xié)商的提議，但如果后者明示拒絕并繼續(xù)適用該措施，受影響國(guó)可申請(qǐng)總干事促成談判以解決爭(zhēng)議。而之所以由總干事承擔(dān)此項(xiàng)職責(zé)，是基于《條例》第49.6條之規(guī)定，即總干事具有與締約國(guó)溝通以建議締約國(guó)撤銷旅行限制的權(quán)力。

其次，WHO應(yīng)當(dāng)對(duì)成員國(guó)的談判設(shè)置期限，既包括對(duì)實(shí)施國(guó)同意協(xié)商的時(shí)間規(guī)定，也包括對(duì)爭(zhēng)議雙方正式進(jìn)入爭(zhēng)端解決程序后時(shí)長(zhǎng)的確定，以避免實(shí)施國(guó)雖未明確拒絕卻消極拖延協(xié)商之事的發(fā)生。就前者而言，是指若實(shí)施國(guó)在WHO所規(guī)定的期限內(nèi)遲遲未對(duì)受影響國(guó)的協(xié)商提議作出公開書面承諾，則應(yīng)視為實(shí)施國(guó)拒絕協(xié)商，受影響國(guó)可直接申請(qǐng)總干事介入。而后者是指非經(jīng)爭(zhēng)議雙方同意延長(zhǎng)期限或確有非人為的重大事項(xiàng)發(fā)生阻礙協(xié)商正常進(jìn)行，否則，在WHO確定的時(shí)間屆滿時(shí)雙方仍未能妥善解決，總干事亦可介入，以盡可能促成爭(zhēng)議的解決。

最后，WHO還應(yīng)暢通非政府組織(NGO)參與到國(guó)家間爭(zhēng)端解決的渠道。此系因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上的差異決定了受影響國(guó)與實(shí)施國(guó)在科技上也存在差距，故在確定實(shí)施國(guó)是否有援用旅行限制以維護(hù)其國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生安全的科學(xué)前提時(shí)，受影響國(guó)很有可能會(huì)因無(wú)法獲取足夠的與疫情相關(guān)的信息而陷入不利境地，導(dǎo)致其面對(duì)濫用行為束手無(wú)策。而NGO幾乎分布于國(guó)家社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，“完全可以針對(duì)特定的相關(guān)案件做出深入詳實(shí)的事實(shí)分析和法律論證”[22]，故NGO的參與可在一定程度上幫助受影響國(guó)對(duì)實(shí)施國(guó)援用旅行限制的科學(xué)前提提出質(zhì)疑，體現(xiàn)了對(duì)綜合實(shí)力較弱的發(fā)展中國(guó)家的傾斜保護(hù)。因此，要完善《條例》中的ADR模式，需要為NGO參與國(guó)家間爭(zhēng)端解決創(chuàng)造條件和便利。

四、完善我國(guó)旅行限制制度之建議

在新冠疫情肆虐、一些國(guó)家對(duì)我進(jìn)行污名化的情況下，我國(guó)為何要對(duì)公共衛(wèi)生立法進(jìn)行修改，如何進(jìn)行修改，這是我國(guó)作為WHO成員國(guó)有效應(yīng)對(duì)旅行限制濫用問題的必然延續(xù)，以下分而述之。

(一)我國(guó)為何應(yīng)修改公共衛(wèi)生立法的相關(guān)規(guī)定？

我國(guó)應(yīng)修改公共衛(wèi)生立法相關(guān)規(guī)定的原因，可概括為如下3個(gè)方面：

1.在維護(hù)公權(quán)力運(yùn)行與保護(hù)私權(quán)之間維持平衡

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)于公共衛(wèi)生安全的重視程度與日俱增，并將加強(qiáng)公共衛(wèi)生防疫與防控重大傳染病傳播確立為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)所追求的目標(biāo)之一。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)在公共衛(wèi)生法制建設(shè)方面取得長(zhǎng)足進(jìn)步，先后對(duì)《傳染病防治法》《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》等多部法律法規(guī)作出修訂與完善。然而，約束旅行限制措施濫用實(shí)質(zhì)上是通過規(guī)范公權(quán)力在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的行使，保障國(guó)際旅行者應(yīng)有的權(quán)利，以增進(jìn)國(guó)際旅游業(yè)的發(fā)展，造福各國(guó)經(jīng)濟(jì)。在現(xiàn)實(shí)中，公共衛(wèi)生保障的加強(qiáng)往往會(huì)對(duì)私權(quán)形成限制，但對(duì)公共衛(wèi)生目標(biāo)的追求并不構(gòu)成肆意限制甚至剝奪個(gè)體權(quán)利的當(dāng)然理由[23]。換言之，保障公共衛(wèi)生安全與尊重私權(quán)利之間應(yīng)保持一定的平衡。在此問題上，我國(guó)現(xiàn)有規(guī)定主要存在直接涉及旅行限制的法律規(guī)定偏少、對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利規(guī)定不足以及側(cè)重保護(hù)公權(quán)力的運(yùn)行等問題。

我國(guó)近年來(lái)雖在公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法眾多，但直接涉及為阻卻疫情傳播所采取旅行限制的法律規(guī)定較少。揆諸我國(guó)現(xiàn)有法律，僅有《旅游法》第15條、《出入境管理法》第21條、《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》第12條、第15～17條，《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第40條，對(duì)該問題進(jìn)行了規(guī)定。以《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》第12條為例，其規(guī)定國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)可對(duì)傳染病染疫人及染疫嫌疑人采取限制措施。這是我國(guó)基于公共衛(wèi)生安全之考量而對(duì)入境人員采取限制措施，構(gòu)成在現(xiàn)有公共衛(wèi)生立法下對(duì)旅行限制少有的直接規(guī)定。鑒于重大公共衛(wèi)生事件爆發(fā)時(shí)復(fù)雜且嚴(yán)峻的形勢(shì)使得政府難以對(duì)行政行為和結(jié)果作出理性分析和預(yù)測(cè)，直接涉及旅行限制的法律規(guī)定較少，無(wú)疑為公權(quán)力的“越界”提供了“可乘之機(jī)”。

“現(xiàn)代行政法全部的、最終的目的是通過規(guī)范行政權(quán)的合法行使，實(shí)現(xiàn)并保護(hù)相對(duì)人的全部權(quán)利。”[24]有鑒于此，與旅行限制相關(guān)的法律規(guī)定，應(yīng)清晰載明相對(duì)人的權(quán)利。但總覽當(dāng)前我國(guó)公共衛(wèi)生立法之現(xiàn)狀，相對(duì)人的權(quán)利并未得到充分體現(xiàn)。仍以《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》為例，其對(duì)出入境人員及交通工具設(shè)置了“必須在最先到達(dá)的口岸接受檢疫”“填寫健康聲明卡、出示相關(guān)疫苗接種證書”等多項(xiàng)義務(wù)規(guī)定。而對(duì)于相對(duì)人的權(quán)利，該法僅在第21條規(guī)定當(dāng)事人對(duì)于罰款決定不服的，可以向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V。問題在于：旅行限制主要是對(duì)相對(duì)人的人身自由與隱私權(quán)形成約束，但該法卻并未明確若相對(duì)人對(duì)國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)的其他行政行為侵害如何防止及其合法權(quán)益該如何維護(hù)。而對(duì)相對(duì)人權(quán)利規(guī)定的不充分容易導(dǎo)致一旦行政機(jī)關(guān)在阻卻疫情傳播時(shí)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利形成過度侵害，相對(duì)人恐難以依據(jù)現(xiàn)有公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法維護(hù)自身合法權(quán)益。

此外，我國(guó)現(xiàn)有規(guī)定還具有側(cè)重保護(hù)公權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件天然具有緊迫性、突發(fā)性與應(yīng)急處置必要性之特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件所采取的限制措施可能存在執(zhí)法過度的情形。然而，國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利限制的正當(dāng)性應(yīng)以適當(dāng)性與必要性為前提[25]。故即便是為阻卻疫情傳播，行政主體濫用限制措施的行為仍會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利形成侵害，理應(yīng)以法律責(zé)任的形式予以扶正。但遍覽我國(guó)公共衛(wèi)生法律體系，立法偏重于促進(jìn)公權(quán)力的運(yùn)行以便對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件作出及時(shí)響應(yīng)，故絕大多數(shù)的法律責(zé)任條款是關(guān)于衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)及工作人員應(yīng)對(duì)疫情不力所需承擔(dān)的行政與刑事責(zé)任，而對(duì)防控部門侵害公民權(quán)利的法律責(zé)任卻幾乎沒有規(guī)定。以《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》第23條為例，其明確規(guī)定國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)工作人員因未及時(shí)做好對(duì)出入境人員及交通工具檢疫工作的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政或刑事責(zé)任。而對(duì)于工作人員因?yàn)E用職權(quán)損害相對(duì)人合法權(quán)益應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，該法并未規(guī)定。但疫情防控立法之精神與內(nèi)涵，應(yīng)與《條例》相通，即以盡可能尊重個(gè)體權(quán)利的方式控制疫情傳播。有鑒于此，濫用限制措施與應(yīng)對(duì)疫情不力在本質(zhì)上均是對(duì)公共衛(wèi)生立法精神的違背，亦均應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。然法律責(zé)任條款設(shè)計(jì)之現(xiàn)狀一定程度上導(dǎo)致行政主體在應(yīng)對(duì)疫情時(shí)作出“寧濫勿缺”的選擇。

2.平衡疫情防控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是旅游業(yè)的發(fā)展

旅行限制的實(shí)施目的在于通過減少人員流動(dòng)，特別是限制確診及高度疑似者入境，以阻斷疫情的傳播。因此，旅行限制的實(shí)施將不可避免地對(duì)經(jīng)濟(jì)尤其是旅游業(yè)形成沖擊。而自加入WTO以來(lái)，隨著我國(guó)對(duì)外開放水平的不斷提升及國(guó)際交通運(yùn)輸業(yè)的蓬勃發(fā)展，近年來(lái)我國(guó)入境游客人數(shù)呈上升趨勢(shì)。顯而易見的是，入境游客人數(shù)的增加將直接帶動(dòng)國(guó)際旅游外匯收入的增長(zhǎng)。國(guó)際旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，在一定程度上為我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了動(dòng)力。又如前述，疫情防控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展向來(lái)是世界各國(guó)在應(yīng)對(duì)重大流行病時(shí)重點(diǎn)考慮的兩方面，故為妥善處理好阻斷疫情傳播與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，我國(guó)亦應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)有關(guān)旅行限制的規(guī)定中的不合理之處予以完善。

3.有效應(yīng)對(duì)少數(shù)國(guó)家對(duì)我國(guó)進(jìn)行的污名化指責(zé)

自新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，少數(shù)國(guó)家對(duì)我國(guó)實(shí)行污名化，不僅強(qiáng)行塑造新冠病毒與中國(guó)及中國(guó)人之間“虛無(wú)”的聯(lián)系，而且更是以“專制”與“反人權(quán)”為由，抹黑、中傷我國(guó)為防控新冠疫情暴發(fā)和擴(kuò)散而作出的防疫舉措[26]。故明確并充分保障旅行者的權(quán)利以對(duì)行政機(jī)關(guān)之權(quán)力形成限制，從而避免旅行限制的濫用，也是應(yīng)對(duì)少數(shù)國(guó)家對(duì)我國(guó)施加的污名化的有力武器。

(二)適用科學(xué)原則與比例原則以完善旅行限制規(guī)定

《條例》基于對(duì)國(guó)家主權(quán)的尊重，允許締約國(guó)在遵循科學(xué)原則與比例原則的基礎(chǔ)上自主選擇適用額外衛(wèi)生措施，以抵御疫情之侵襲[27]。顯然，科學(xué)原則與比例原則是保證額外衛(wèi)生措施合理適用之基石。故要完善我國(guó)與旅行限制相關(guān)的法律規(guī)定并避免被他國(guó)指責(zé)，我國(guó)應(yīng)在公共衛(wèi)生立法中強(qiáng)調(diào)并推行科學(xué)原則和比例原則的適用。

1.適用科學(xué)原則完善旅行限制規(guī)定之建議

傳染病問題本質(zhì)上是科學(xué)問題，疾病起源、傳播媒介、危害程度等無(wú)一不蘊(yùn)含科學(xué)因素，因此為應(yīng)對(duì)傳染病傳播所采取的公共衛(wèi)生措施亦應(yīng)以科學(xué)依據(jù)為前提。而我國(guó)《傳染病防治法》雖將傳染病分為甲類、乙類與丙類，并在第2條、第3條中提及對(duì)傳染病的防治應(yīng)當(dāng)“依靠科學(xué)”，但一些西方國(guó)家對(duì)于我國(guó)在疫情發(fā)生初期在部分地區(qū)為了阻斷疫情傳播、迅速控制疫情而實(shí)行“封城”“封村”等做法的“科學(xué)性”提出質(zhì)疑。因此，我們要為世界各國(guó)樹立防疫表率，需要進(jìn)一步地適用科學(xué)原則完善旅行限制之規(guī)定，對(duì)旅行限制實(shí)施的科學(xué)前提具象化。對(duì)此，可借鑒《條例》之規(guī)定，強(qiáng)調(diào)對(duì)相對(duì)人采取限制其權(quán)利的措施，須依據(jù)“可得到的最可靠的科學(xué)證據(jù)”。對(duì)于“可靠”，可參考前文對(duì)于《條例》完善的建議，滿足“來(lái)源嚴(yán)謹(jǐn)”與“可合理解釋”兩項(xiàng)要求。不僅如此，“現(xiàn)有”還意味著為應(yīng)對(duì)疫情所采取的措施只能是臨時(shí)措施，不能無(wú)根據(jù)地長(zhǎng)期實(shí)施，故行政機(jī)關(guān)還應(yīng)根據(jù)最新的科學(xué)證據(jù)及時(shí)調(diào)整或改變已采取的措施，并在科學(xué)上的不確定性風(fēng)險(xiǎn)消失后停止適用措施，以恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活。

同時(shí)，是否采取旅行限制，應(yīng)根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的嚴(yán)重程度決定。前已述及，我國(guó)將公共衛(wèi)生事件進(jìn)行了分級(jí)，但部分地區(qū)在選擇適用疫情防控措施時(shí)卻并未嚴(yán)格遵循依據(jù)疫情嚴(yán)重程度而作出差異化處理之精神。我國(guó)應(yīng)恪守“最佳可用預(yù)防措施原則”，以回應(yīng)《條例》對(duì)控制疾病國(guó)際傳播與降低經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響二者平衡之關(guān)切。因此，實(shí)施旅行限制與否，應(yīng)在科學(xué)評(píng)估基礎(chǔ)上根據(jù)疫情的嚴(yán)重程度來(lái)決定，明確我國(guó)僅對(duì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)為嚴(yán)重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件采取旅行限制。在實(shí)施過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能保持公開透明度，并在相對(duì)人對(duì)措施的合理性提出質(zhì)疑時(shí)及時(shí)對(duì)措施的法律依據(jù)、科學(xué)證據(jù)與預(yù)期效果作出說明。

2.適用比例原則完善旅行限制規(guī)定之建議

“比例原則作為行政法中的皇冠原則”[28]，目的在于平衡公私權(quán)益，對(duì)公權(quán)力形成約束[29]。而由于國(guó)境衛(wèi)生檢疫是我國(guó)傳染病控制的重要方面，亦直接涉及到疫情發(fā)生時(shí)旅行限制的實(shí)施特別是國(guó)際旅行者的權(quán)利義務(wù)，故要維持公權(quán)力與私權(quán)利間的平衡，我國(guó)有必要借鑒《條例》，在《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》中確立比例原則，以完善旅行限制之規(guī)定。

申言之，因“比例原則的前提是公民權(quán)利保障的優(yōu)先原則”[30]，而又如前述，當(dāng)前我國(guó)涉及疫情防控的諸多立法中存在對(duì)相對(duì)人權(quán)利規(guī)定不足之問題，因此要在疫情防控中維持公權(quán)與私權(quán)之平衡，應(yīng)當(dāng)明確旅行者的權(quán)利。這不僅包括要充分保障旅行者的實(shí)體權(quán)利，還包括應(yīng)充分賦予旅行者程序性權(quán)利以救濟(jì)其因行政機(jī)關(guān)旅行限制濫用而受到侵犯或過度限制的相關(guān)權(quán)利。就旅行者實(shí)體權(quán)利之保障而言，因?yàn)楫?dāng)前《條例》突出特點(diǎn)在于即使是對(duì)來(lái)自受染地區(qū)的人員及交通工具也應(yīng)堅(jiān)持“具體問題具體分析”之舉措(10)例如《條例》第27.1條規(guī)定“主管當(dāng)局可以執(zhí)行補(bǔ)充措施，包括必要時(shí)隔離交通工具，以預(yù)防疾病傳播”，則意味著隔離交通工具只有在確有必要時(shí)方得實(shí)施，且根據(jù)交通工具可能存在的風(fēng)險(xiǎn)大小主管當(dāng)局應(yīng)施以不同程度的補(bǔ)充措施。，因此在我國(guó)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》第4條中也應(yīng)相應(yīng)明確“對(duì)入境、出境的人員與交通工具等，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)所表明的檢疫風(fēng)險(xiǎn)程度的不同，采取相應(yīng)的補(bǔ)充檢疫措施”。具體而言，對(duì)重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)實(shí)施嚴(yán)格的入境管理與衛(wèi)生控制措施，而此處“重點(diǎn)對(duì)象”應(yīng)明確為已出現(xiàn)某種傳染病相應(yīng)的癥狀或者雖未出現(xiàn)此類癥狀但國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)有足夠的證據(jù)表明其已感染該傳染病的入境人員，強(qiáng)調(diào)入境檢查與衛(wèi)生控制的嚴(yán)格程度主要依據(jù)的是個(gè)體的患病情況而非入境人員的國(guó)籍或來(lái)源地。對(duì)于嚴(yán)重對(duì)象以外的其他入境人員，則應(yīng)采取寬松簡(jiǎn)便的入境管理措施，以盡可能地便利其入境并最大程度的保護(hù)其旅行自由權(quán)，并減少不必要的登機(jī)、登輪、登車的防疫檢查。就賦予旅行者程序性權(quán)利而言，考慮到旅行限制的濫用主要侵犯旅行者的行程自由及隱私權(quán)，但我國(guó)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》第21條僅規(guī)定相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的罰款決定不服的，可以向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V，故本文認(rèn)為應(yīng)在此基礎(chǔ)上增設(shè)“當(dāng)事人對(duì)國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)作出的具體處罰決定不服的，可以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議或向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟”。同時(shí)在解決因旅行限制而引起的糾紛時(shí)，我們應(yīng)充分考慮到旅行者的利益以及旅游在時(shí)間與空間上的特殊性，堅(jiān)持多元化的糾紛解決方式，保證旅行者在事實(shí)上享有救濟(jì)權(quán)利，維護(hù)自身合法權(quán)益。

此外，由于行政權(quán)力天然地存在擴(kuò)張性，故要在阻斷疫情蔓延與保障公民私權(quán)利之間取得平衡，完善旅行限制規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)的權(quán)力行使進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定具體行政執(zhí)法過程中行為的規(guī)范及法律責(zé)任承擔(dān)兩項(xiàng)內(nèi)容。就前者而言，因《條例》第32條規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)尊重所有旅行者并盡可能減輕因?qū)嵤┬l(wèi)生防疫措施所可能造成的不適，因此在我國(guó)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》第17條規(guī)定保障患有監(jiān)測(cè)傳染病患者、來(lái)自受染地區(qū)及相關(guān)密切接觸者優(yōu)先就診的基礎(chǔ)上，還應(yīng)要求檢疫機(jī)關(guān)履行告知義務(wù)，即在相關(guān)醫(yī)學(xué)檢測(cè)行為做出之前應(yīng)對(duì)旅行者就其可能要接受的檢查項(xiàng)目、接受該檢查項(xiàng)目后是否會(huì)出現(xiàn)不適以及拒絕接受醫(yī)學(xué)檢查可能會(huì)面臨的后果等相關(guān)內(nèi)容作出告知，同時(shí)如果有多種檢查項(xiàng)目可供選擇，應(yīng)適用對(duì)旅行者影響最小的措施。對(duì)來(lái)自受染地區(qū)及相關(guān)密切接觸者已接受相關(guān)醫(yī)學(xué)檢查且結(jié)果顯示該旅行者具備繼續(xù)完成其旅行之條件時(shí)，國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)地為其簽發(fā)在我國(guó)境內(nèi)統(tǒng)一適用的證明，以保障其在我國(guó)旅行的權(quán)利。而關(guān)于法律責(zé)任承擔(dān)，因?yàn)楣残l(wèi)生執(zhí)法的價(jià)值追求在于，在最大程度地維護(hù)公共衛(wèi)生安全、保障人民群眾健康權(quán)的同時(shí)，盡可能地減少對(duì)個(gè)人權(quán)利與自由的限制，而防疫措施的濫用與應(yīng)對(duì)疫情之不力在本質(zhì)上都與此價(jià)值追求相違背，理應(yīng)承擔(dān)同等的法律責(zé)任。且前文已述及濫用防疫措施法律責(zé)任的缺失亦可能會(huì)導(dǎo)致行政主體在應(yīng)對(duì)疫情時(shí)“寧濫勿缺”，因此有必要對(duì)該法律責(zé)任作出明確，即應(yīng)在我國(guó)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》第23條中的予以進(jìn)一步釋明，使“違法失職”不僅限于未能及時(shí)進(jìn)行檢疫導(dǎo)致疫情傳播而應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，還應(yīng)對(duì)因不合理使用甚至濫用旅行限制措施而給相對(duì)人造成損害的，也視給相對(duì)人造成的損害程度，規(guī)定包括行政責(zé)任在內(nèi)的法律責(zé)任。

總之，國(guó)際旅游業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也不可避免地為疫情的國(guó)際傳播大開“方便之門”。一國(guó)出于對(duì)自身公共衛(wèi)生安全維護(hù)之考慮，適用旅行限制通常是必要的，但旅行限制不應(yīng)被濫用。我國(guó)作為《條例》的締約方之一，應(yīng)在國(guó)際社會(huì)推進(jìn)《條例》的修改，以補(bǔ)苴罅漏。同時(shí)，為在有效防疫的同時(shí)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的恢復(fù)和發(fā)展，也為應(yīng)對(duì)少數(shù)國(guó)家對(duì)我國(guó)防疫措施的污名化指責(zé)，我國(guó)應(yīng)運(yùn)用科學(xué)原則與比例原則，完善我國(guó)與旅行限制相關(guān)的法律規(guī)定，為國(guó)際社會(huì)防控旅行限制濫用樹立典范。