生態文明視角下社會生活噪聲污染綜合執法研究

卿玉琳

中共湘西州委黨校法學教研部，湖南 吉首 416000

大氣污染、水污染與噪聲污染合稱三大污染，近5年來，噪聲污染舉報案件僅次于大氣污染，排第2位。湘西自治州貫徹黨中央建設美麗中國的重大決策，按照省委、省政府建設“美麗湖南”的部署要求，推進“美麗湘西”建設，推動“全域旅游”建設，助推湘西州經濟高質量發展，實現人與自然和諧共生，推動綠色發展。但湘西州長期發展失衡，與其他地區經濟社會發展差距不斷拉大，片區經濟發展壓力大。因此，環境保護和污染防治與經濟發展這兩大國家戰略在這一地區不斷發生沖突。2018年湘西州各市縣城市管理部門根據城市管理執法改革要求，承擔了部分社會生活噪聲污染防治的行政處罰權，但因執法體制機制不健全，執行過程中存在許多問題，矛盾凸現。因此，應該在國家政策指導下努力推進湘西自治州社會生活噪聲污染綜合執法體制機制建設。

一、湘西州社會生活噪聲污染綜合執法現狀

（一）《中華人民共和國噪聲污染防治法》

根據2022年6月實施的《中華人民共和國噪聲污染防治法》規定，社會生活噪聲污染是指“人為活動產生的除工業噪聲、建筑施工噪聲和交通運輸噪聲之外的干擾周圍生活環境的聲音”（第五十九條），且“超過噪聲排放標準并依采取防控措施產生噪聲，并干擾他人的正常生活、工作和學習的現象”（第二條）。為了加強和規范社會生活噪聲污染防治的管理，對可能出現的噪聲污染現象進行了規定性條款，包括：超出營業性文化娛樂場所的邊界噪聲；在商業經營活動中為了招攬顧客而使用高音廣播喇叭或采用其他方法，在敏感建設物集中區域內使用高音廣播喇叭，使用家用電器、樂器或者進行其他家庭室內娛樂活動，在公共場所組織娛樂、集會等活動中使用音響器材等產生的噪聲[1]（第六十一至六十六條）。并規定地方人民政府指定的部門有權針對以上行為責令改正、給予警告，可以并處罰款（第八十一至八十四條）。目前，湖南省和湘西自治州針對噪聲污染防治并沒有出臺噪聲污染防治單行條例，但湘西自治州各縣市為了加強對社會生活噪聲污染防治的管理，相繼根據國務院和湖南省關于推進城市管理執法體制改革的要求，結合本縣（市）的實際情況進行了職能劃分，修改了“三定方案”。

（二）《城市管理執法辦法》

隨著城鎮化建設快速發展，為了提高政府依法治理的能力和水平，2015年12月24日國務院印發的《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》指出，將環境保護管理方面社會生活噪聲污染……等行政處罰權納入城市管理綜合執法部門；2017年5月1日住房和城鄉建設部出臺的《城市管理執法辦法》通過條文的方式進行了進一步的規定，但并未對有關社會生活噪聲污染防治進行具體條文規定。為了進一步明晰管理職權，2017年8月1日湖南省人大常委會通過的《湖南省城市綜合管理條例》規定，由城市管理綜合部門負責行使“在戶外使用音響器材造成”的環境噪聲污染行政處罰權，并有權要求責令改正；拒不改正的，處以500元以下罰款（第五十四條第二款）；由設區的市、縣（市、區）人民政府進行監督管理“燃放煙花爆竹造成的噪聲污染”（第三十五條）。湘西自治州各縣市進行城市管理改革時，將第五十四條第二款劃歸城市管理綜合執法部門進行管理。針對第三十五條，湘西自治州各縣市職權劃分部門各不相同，如永順縣、古丈縣將其劃歸城市管理綜合執法部門管理，吉首市、花垣縣仍歸公安機關管理，瀘溪縣的公安機關和城市管理綜合執法部門共同管理，龍山縣和保靖縣并未進行劃分。

（三）《環境保護法》

我國2015年1月1日起施行的《環境保護法》，針對社會生活噪聲污染，僅規定了“企業事業單位和其他生產經營者應當采取措施防治在生產建設或其他活動中產生的……噪聲……等對環境的污染和危害”（第四十二條），并未對噪聲污染的防治進行具體規定。湖南省人大常委會修訂2020年施行的《湖南省環境保護條例》規定，“縣級以上人民政府負在法定職責的部門”有權針對“高考、中考等特殊期間，考場周圍產生的環境噪聲污染，在噪聲敏感建筑物集中區域或者在廣場、街道、公園等公共場所組織集會、娛樂、健身等活動產生環境噪聲污染，在商住綜合樓內經營歌舞廳、酒吧等娛樂業經營場所產生環境噪聲污染以及法律法規禁止的其他行為”責令改正，進行罰款（第三十九條）。而湘西自治州各縣針對“高考、中考等特殊期間，考場周圍產生的環境噪聲污染”的職能劃分并未體現在“三定方案”中，實踐中，由公安、城市管理綜合部門、交警等部門單獨或聯合執法。這表明，湘西自治州各縣在職權劃分時，部分職權還存在一定的遺漏現象。

二、湘西州社會生活噪聲污染綜合執法存在的問題

（一）社會生活噪聲污染綜合執法范圍限定狹窄

湘西屬于土家族、苗族聚居地，湘西州新人結婚有在宴席上請苗鼓隊打鼓的習俗，但苗鼓存在聲音大、傳播范圍廣的特點，且婚宴所在的位置一般位于人口流動大、居民較多的城市中心地帶或敏感建筑集中區域內，鼓聲一響附近居住或行走在路上的人常常能感覺到心跳加快、煩躁、不舒服。針對這一現象，常有居民到城管執法部門投訴，要求進行整治。

為了解決經濟的快速發展，人們的生活方式和方法越來越多元化，越來越多的噪聲出現，《噪聲污染防治法》（2022）相對于《環境噪聲污染防治法》（2018）擴大了社會生活噪聲的處罰范圍，比如原《環境噪聲污染防治法》（2018）第四十四條規定“禁止使用高音廣播喇叭或者采用其他發出高噪聲的方法招攬顧客”，而婚宴聘請的鼓隊打鼓是一種已經被購買的服務，其作用和目的是為了給結婚的新人增添喜慶氛圍，不存在需要招引其他客人前來達到消費或服務的目的，因此不符合“招攬顧客”的規定，不在該條款禁止范圍內。

而《噪聲污染防治法》（2022）第八十一條第（一）款，就明確規定“地方人民政府指定的部門”有權針對“超過噪聲排放標準排放社會生活噪聲的”進行罰款，擴大了罰款范圍，由此婚宴鼓造聲成的噪音污染也可歸入其中。但根據相關法律法規規定，以及湘西州各縣三定方案的職能劃分，城管執法部門有權行使《湖南省城市綜合管理條例》第五十四條第二款“關于戶外使用音響器材造成噪聲污染的”處罰權，將處罰權限定在“音響器材造成的噪聲染染”，鼓聲不屬于使用音響器材，因此不適用該條款，綜合執法部門無權進行管轄，針對婚宴鼓聲造成的環境噪聲污染的處理仍然是一個難題。

（二）社會生活噪聲污染綜合執法體制不完善

根據相關法律法規的規定，城市管理綜合執法部門有權行使社會生活噪聲污染防治的行政處罰權，但是城市管理綜合執法部門并沒有界定噪聲污染標準的權限，噪聲污染的界定由生態環境主管部門負責。

如在日常行政執法活動中，城市管理綜合執法部門在收到投訴后，首先要請求生態環境主管部門給予支持與配合，對噪聲進行界定是否超過環境噪聲標準，確定超出環境噪聲標準后，執法部門才有權依法進行處理。但在實踐中，社會生活噪聲污染具有瞬發性局域性、隨機性的特點，這種特點會造成執法部門取證困難，對于這種情況，執法人員會面臨取不到證的結果；同時，城市管理綜合執法部門因為行政級別低，權威性不強，無力與生態環境主管部門進行有效協調與對話，在請求生態環境主管部門派人進行噪音界定的時候，會面臨被拖延、忽略的情形，這不僅會嚴重影響城市管理綜合執法部門工作效率，而且容易造成執法效率低下的現狀。因此，城市管理綜合執法協調配合機制亟需建立與完善。

（三）社會生活噪聲污染綜合執法隊伍結構不合理

根據住建部2008年11月1日執行的《城鎮市容環境衛生勞動定額》規定，市容環境衛生監察、執法人員的定員數按城市人口的萬分之三至萬分之五配備。[2]據調查，湘西州某縣2016年成立城市管理和綜合執法局，經核準總編制為71名，共設6個二級單位，其中監察大隊14人，城建鎮30人，加上其他鄉鎮已經招錄的部分執法人員，2019年在編在職55人，抽調及借調10人在編，實際在本單位工作的在崗在編人員為45人。排除負責辦公室日常工作的人員，縣城市管理綜合執法部門按照一天兩班輪流守崗，每班不到15人負責全縣城區內市容環境衛生管理、城鄉規劃管理、環境保護管理等111項服務事項；如果排除其他鄉鎮的執法人員，城區內每班執法人員不到10人，顯然難以滿足其基本的履職需要。在實際工作中，城市管理綜合執法部門的服務事項過多，涵蓋十幾類行政管理領域，如瀘溪縣城市管理和綜合執法局共有138項服務事項，龍山縣城市管理和綜合執法局共有133項服務事項，因此，在如此繁重的工作中，相較于履行社會生活噪聲污染防治等需要請求其他相關部門配合和支持的執法活動，執法人員在履行職責過程中更愿意執行有獨立執行權的活動。可見，基層城管執法部門執法事項多、執法人員配備不足已經成為制約我國社會生活噪聲污染防治執法工作的瓶頸。

三、湘西州社會生活噪聲污染綜合執法的完善路徑

（一）合理劃定社會生活噪聲污染綜合執法的權限范圍

2018年12月4日國務院辦公廳印發的《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》規定：“根據中央改革精神和現行法律法規，整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責。”以及2020年3月生態環境部印發的《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》可知，社會生活噪聲污染執法并未劃歸生態環境綜合行政執法部門，還是由城市管理綜合執法部門、公安機關、生態環境部門進行分類管理。

依據《立法法》，設區的市可以針對“城鄉建設與管理、環境保護等方面的事項制定地方性法規”的規定，湘西自治州可以針對社會生活噪聲污染進行地方性立法。首先，要合理劃定社會生活噪聲污染防治的范圍，要將隨著經濟社會發展生活中已經常見或可預見的噪聲污染納入防治范圍中，避免出現無法可依的現象；其次，要規范社會生活噪聲污染綜合執法部門的職責，厘清各城市管理綜合執法、生態環境主管部門、公安機關的職責范圍，避免出現執法漏洞以及多頭執法、權責不清等現象的發生。

（二）理順社會生活噪聲污染綜合執法的管理體制

第一，加快建成“智慧城管”。目前湘西州大多縣市城市管理綜合執法人員均是靠日常巡邏來收集信息，進行執法活動，這種模式不僅降低了工作效率，而且容易導致信息碎片化，不能滿足城市管理綜合執法的客觀需求；特別是社會生活噪聲污染具有隨機性、突發性的特點，難以穩固和收取證據。因此，有必要加快城市管理數字化平臺建設和功能融合，借助先進的信息技術提高城市管理的效率與質量。

第二，建立多部門聯動執法機制。社會生活噪聲污染執法具有一定的專業性，在執法調查、執法檢查中，城市管理綜合執法部門需要生態環境主管部門、公安機關等的協助，把他們的執法力量協調起來形成執法聯動。因此，需要建立城市管理綜合執法部門與相關行業管理部門共同參加的聯席會議制度，力求在執法中及時發現問題、有效共享信息、全面協調矛盾、科學解決問題。

（三）加強社會生活噪聲污染綜合執法隊伍的規范化建設

第一，加大基層綜合執法人員配置。針對基層城管執法力量薄弱的現象，應推動城市管理綜合執法重心下移、執法力量下沉，適度調高執法人員配備比例，以重點充實執法一線隊伍。目前社會生活噪聲污染的執法區域一般是指城市建成區內，但是隨著湘西自治州“全域旅游”建設的加快，各鄉鎮特別是旅游景點對寧靜美好的人居環境要求也越來越高，因此，要加大基層城管執法人員配置，擴大執法區域，以確保城市管理綜合執法隊伍具備與其執法任務相適應的人員配置與執法力量[3]。

第二，規范城市管理綜合執法隊伍編制的問題。首先，嚴禁任意借調或抽調城市管理綜合執法人員，擠壓本應用于綜合執法的事業編制。其次，進一步統一規劃城市管理綜合執法隊伍編制，加強執法隊伍的管理與建設，提高執法積極性。