地方財政可持續發展公共政策績效評估研究

●童 偉

近年來，受經濟下行、減稅降費以及疫情防控常態化影響，我國各級財政緊平衡特征日漸顯著，財政收支矛盾不斷加劇，使地方財政的可持續性面臨空前壓力。在此背景下，以重大政策績效評估為抓手，全面實施預算績效管理，強化財政資源統籌，優化財政資源配置，提高預算管理水平和政策實施效果，把不該花的錢減下去，以更低的成本提供更加充足的公共服務，充分體現以“人民為中心”的發展理念與政策初心，就成為當前破解地方財政收支難題、提升地方財政治理水平、保障地方財政可持續發展的重要抉擇。

公共政策以有效解決社會公共問題為訴求，是公共權力機關為達成公共目標、實現社會公共利益而采取的策略方針，就其本質而言，是一種對社會資源的權威分配。政府在一定時期掌控的資源是有限度的，如何將有限的資源最大化地利用起來，同時盡量避免公共政策“效率走低”與“偏差產生”的內在沖動，為政策的糾錯糾偏提供方法論，為政策決策的科學性和合理性提供有效工具，公共政策績效評估成為關鍵。面對地方財政收入增長空間日漸壓縮、保障社會經濟發展支出剛性上升的矛盾，地方財政更應強化公共政策績效評估，通過評估主體多元化、評估管理規范化、評估結果有效化，構建格局全方位、資金全覆蓋、執行全過程、制度有創新，以人民為中心，突出公平性與回應性的政策績效評估機制。

一、公共政策績效評估是現代政府治理的重要手段

公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策方案、政策效益、政策效率及政策價值進行判斷的一種政治行為，貫穿公共政策準備、實施及監督的全過程，是制定政策、優化政策的重要依據，對健全政府決策機制、提高公共政策決策質量、強化公共政策實施效果具有重要意義。但不容忽視的是，現實生活中公共政策制定考慮不周，公共政策決策機制不夠完善，公共政策執行效率不高、社會影響效益不佳等問題依然十分突出，公共政策的決策質量和實施效果亟待提升。

荊州“關公像”就是一個因公共決策失效而引發社會效益損失的典型案例。這樣一個僅基于政府視角的“人造景觀秀”，因忽略政策決策程序的規范性、決策依據的可靠性、決策論證的充分性，致使政策實施的必要性、投入成本的經濟性、民生需求的相關性、地方財政的可承受性嚴重缺失，進而引發公共政策危機，不僅給荊州當地造成嚴重的經濟損失與公共資源浪費，更令黨和政府的形象受損，社會公信力下降。此類案例并不孤立，還有貴州獨山縣，在年財政收入不足10億元的情況下，舉債2.56億元打造“天下第一水司樓”，最終工程爛尾。該縣還同時上馬多項巨額投資項目，以致全縣債務總額超過400億元，每年僅債務利息就高達40億元，遠超地方財政承受能力。

重大公共政策決策失效問題的存在，使加強重大政策績效評估，糾正公共政策決策失誤，減少公共資源浪費，成為各級各地、各部門各領域需要共同關注的重大問題。習近平總書記強調“要遵循經濟社會發展規律，重大政策出臺和調整要進行綜合影響評估”“對已經形成舉措、落實落地的，要及時跟蹤評估，視情況調整優化”。黨的十九屆四中全會明確提出：“健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化決策執行、評估、監督。”黨的十九屆五中全會進一步指出，要“健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學化、民主化、法治化水平”。使完善重大政策績效評估機制，提升公共政策財政保障能力，實現有限公共資源對國家重要戰略目標的有效支撐，增強公共政策的可行性和地方財政的可持續性，不僅必要，而且緊迫。

二、公共政策績效評估面臨的挑戰

公共政策績效評估是一項系統而復雜的工作，目前其在價值取向、體制機制構建、評估結果應用等方面還存在一系列問題。

（一）政策評估的價值取向問題

在公共政策績效評估過程中，政府既是公共權力與公共資源的掌握者，負責政策的制定與執行，同時又是公共政策的評估者，是一個具有雙重身份的特殊利益相關者。作為公共資源的委托代理人，政府應充分代表民眾的利益訴求。而作為具有自身利益的理性“經濟人”，其在政策績效評估中可能關注是否有利于本地GDP的快速增長、是否有利于任期內政績的顯著提升。在利益相關群體表達機制不夠健全的情況下，自利的價值訴求及價值排序會使政策產出偏離民眾需求，進而引發政策失效。

（二）政策評估體制機制構建問題

一是評估主體單一，以政府部門為主，使政策決策難以平衡相關各方的利益需求。二是全方位統籌不足，公共政策評估碎片化、分散化現象突出，使評估后的政策依然存在支持對象交叉重復、投入方向高度重合的現象，不僅加重了財政負擔，還削弱了政策的社會效益，財政資金效率損失明顯。三是未實現財政資金的全覆蓋，納入績效評估的政策十分有限。四是全過程績效評估鏈條尚未建立，事前事后評估對應不足，評估結果未得到良好應用。

三、強化公共政策績效評估效用，提升地方政府決策有效性

公共政策績效評估是政府治理體系建設的重要內容，是健全決策機制，提高決策科學化、民主化、法治化水平的重要制度安排。強化公共政策績效評估，全面實施預算績效管理，優化財政資源配置，充分滿足與回應民生需求，為地方經濟社會高質量發展提供有效保障，是推動政府治理體系和治理能力現代化，提升公共服務質量，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意政府的重要基礎。

（一）明確以人民為中心的政策評估價值取向

以人民為中心的發展思想，昭示了政府提供公共服務的理想未來，也為公共政策績效評估的價值構造提供了依據。公共政策的出臺是否以民眾訴求為導向，政策實施所帶來的利益或損害在相關群體中是否公平，政策的執行是否體現公平、正義、平等的價值取向，都是公共政策績效評估應該關注的核心。為此，公共政策績效評估應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益開展活動，并據此構建公共政策績效評估管理制度、規范公共政策績效評估管理流程、統一公共政策績效評估標準、健全公眾參與機制，促進地方公共政策決策不斷優化，效果不斷提升。

（二）構建全過程、全覆蓋統籌協調評估機制

應依照《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的要求，將所有新出臺的重大政策及基礎設施建設投資政策納入績效評估范圍，實現重大政策績效評估的全覆蓋。與此同時，為避免公共政策的重疊與交叉帶來的財政資金效率損失，還應強化公共政策決策的統籌與協調，使公共政策決策成為引導地方公共事務發展的基礎。除此之外，重大政策績效評估還應健全全過程管理鏈條，履行事前專家論證、風險評估、合法性審查等法定決策程序，從源頭把控政策方向，防止決策隨意性。事后要對政策實施效果開展績效評價，將評價結果作為改進與完善政策的重要依據。

（三）強化評估結果的有效應用

公共政策績效評估的精髓在于改進政策績效，否則，無論評估如何科學合理，其價值都將大打折扣。績效評價結果的應用應在提高公共政策決策有效性，合理配置預算資源，增進政府部門責任感等方面發揮重要作用。為此，政策績效評估的結果應用還應在加強制度建設、突出激勵與約束、增強績效意識、建立結果應用追蹤體系等方面付出更多努力。