行政執法與刑事司法銜接中的環境犯罪制度探析

劉 帥

平頂山學院，河南 平頂山 467000

近年來我國持續加大環境保護工作，多措并舉保障綠色發展，持續改善生態環境走循環發展之路。但是在司法領域中行政執法和刑事司法的銜接問題仍然在一定程度上影響了環保工作的順利開展。所以不斷健全和完善行政司法與刑事司法銜接制度的法律體系，成為重要的研究和討論對象。

一、行政執法與刑事司法銜接制度建設困境

近年來我國在行政執法與刑事司法銜接（也稱“兩法銜接”）制度建設上取得了重要成果，例如新版《環境保護法》和《刑法修正案（八）》的順利出臺，都對環境違法犯罪行為給予了更嚴厲的打擊。根據我國現行法律規定，如果行政部門在執法過程中發現所辦理案件涉嫌犯罪時，應當立即將該案件移送司法機關處置，這其中就需要行政執法和刑事司法部門的密切銜接和配合。但是由于“兩法銜接”圍繞的多屬于經濟案件，所以在處理環境犯罪案件時容易出現銜接不緊密或者脫節的問題?；诖?，如環境犯罪追訴難的問題就會比較明顯。而之所以會出現上述問題，不僅包括技術領域的原因，而且也包括社會領域的原因，比如環境犯罪的隱蔽性更強或者環境犯罪與經濟利益的關系更緊密等。除了技術和社會領域的因素以外還包括制度原因，也就是“兩法銜接”不順暢和不緊密。

綜合來看，行政執法與刑事司法的銜接問題取決于環境犯罪的行政屬性?；谛谭ɡ碚摽梢缘贸鼍哂行姓傩缘男谭ǚN類稱之為行政刑法，而行政刑法會涵蓋更復雜的法律關系，其中的主體既可能是行政案件中的行政相對人，又可能是刑事案件中的當事人。而且行政刑法所保護的客體，既可能是行政法所規定的社會公共利益，也可能是刑法規定的個人權利。從環境犯罪角度來看，其行政屬性直接決定當事人危害環境的行為是否構成了犯罪，是否違反了行政法的基本規定。如此一來，在處理環境犯罪案件時先介入行政執法，之后再決定是否移交給刑事司法部門。因此刑事司法案件中就有可能出現行政執法干預的情形，尤其值得注意的是，很多的環境犯罪違法行為是經濟利益事件問題的附屬物。很多環境犯罪的違法案件由于行政化，所以就難以正式進入到刑事司法處理階段。客觀來說，我國環境保護有關部門擁有把環境犯罪案件移交給刑事司法部門的權力，但是在實際實踐中就有可能會出現應當移交的不移交，最終導致“兩法銜接”出現嚴重失衡現象［1］。

二、環境犯罪中行政執法與刑事司法銜接問題的主要原因

現階段我國環境犯罪中行政執法與刑事司法銜接問題是客觀存在，既有經濟因素又有行政司法理念因素，具體內容如下：

（一）立法銜接不足

1.立法位階低

現如今我國開展的行政執法和刑事司法銜接工作的規范依據，主要取決于以下三個方面的內容：第一個是行政法規，第二個是國家層面的規范性文件，第三個是地方層面的規范性文件。首先，立法位階比較低，法律約束力不強。盡管“兩法銜接”制度已經被寫入十八大工作報告中，但該制度的最高立法位階僅為行政法規。而且這一階段該行政法規只是對“兩法銜接”制度的總體思路進行了闡述，具體的實踐性和可應用性仍然相對不足，所以在解決“兩法銜接”問題和實際司法實踐中仍然有不足之處。其次，無論是中央還是地方仍然比較缺乏較為完善的“兩法銜接”制度法律體系。在2017年多部委聯合出臺的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（下稱《辦法》）中，對“兩法銜接”制度的相關流程和具體內容進行了規定，具備一定的實踐性和可應用性。但是在關于送案和受案主體、具體程序等領域缺乏更為詳細的規定。所以我國各地方就要以《辦法》為依據，根據自身實際情況而制定和實施更加詳細的規定。最后，環境保護是近年來我國政府持續推動的工作，很多地方為了能夠讓“兩法銜接”順利開展，也頒布了許多的規范性指導文件但大多位階低，內容的可操作性比較低。而且即便是我國很多的省份都成功建立并運行了“兩法銜接”信息共享系統，但缺乏健全的配套制度，所以其中的數據也無法做到跨部門的開放和共享［2］。

2.配套制度不完善

首先，不夠健全的責任追究制度。目前在已經圍繞“兩法銜接”制度而出臺的規范性文件中，基本上是強調多部門之間的溝通和合作。但是卻對于如行政執法機關不移交案件或者不接受檢察機關的監督而造成的法律后果，沒有進行明確的規定。這就導致了在追究責任上容易出現問題，而且也很容易導致制度運行難以持續下去。其次，缺乏可行的激勵制度?？尚械募钪贫仁峭苿又贫瓤焖龠\轉的關鍵因素，而一旦喪失了激勵性，就會降低制度執行人員工作的主動性，進而影響“兩法銜接”制度有效發揮自身功能。

（二）環保執法責任大且風險大

因為環境犯罪具備行政從屬性的特征，所以這就決定了環保部門應當優先處理環境違法犯罪的行為案件。從環保部門角度來說，他們向刑事司法機關移送的環境違法犯罪案件的數量越多，那么就證明環保部門自身在監督和預防環境犯罪工作中的效果越差。近年來中央持續加大對各地環境保護部門的問責力度，對很多環境犯罪違法案件中的行為主體會追究刑事責任。除了這部分人之外，對所有與該案件有牽連的生態環境部門人員也會追究責任。由此可見，環保部門工作人員有可能擔心將所處理的案件移交到刑事司法機關后，對自己產生連帶責任。所以為了保護個人的利益，在執法過程中所表現出來的積極性和主動性就容易受到影響。“兩法銜接”的價值就不能夠充分地發揮出來［3］。

（三）環境案件特殊

環境犯罪案件有很大的行政從屬性，也有較為明顯的專業性和技術性的特征，所以在處理環境犯罪案件時，行政機關往往擁有特殊的優勢。

因為環境案件具備行政從屬性的特征，所以各地環境保護部門就能夠提前掌握有關環境案件的相關資料以及執法工作的信息。近年來我國絕大多數省份已經建成了“兩法銜接”信息共享系統，但是由于該系統目前只承擔著流通和交換數據的載體功能，在很多方面仍然存在著不足之處。比如關于數據錄入主體、錄入內容的具體標準和所錄入數據的更新頻率，以及關于所錄入數據的使用和管理等領域。對于這些問題如果不能夠及時地進行解決，那么將很容易導致信息共享系統的建立只是為了落實上級部門的要求，而難以起到真正的實踐效果。

除此之外，環境犯罪案件有很明顯的專業性特征和技術性特征，比如認定污染物、評估實際損失、確定環境犯罪案件出現的原因以及最終導致的影響等。關于上述問題就需要從專業的角度出發，科學地作出評判。除此之外，很多環境犯罪案件都是突發的，很難找到一定的規律，所以環保部門工作人員在執法中能否獲取到可靠的證據或者所獲取的證據對于判定責任產生多大的影響，會直接關系到該環境違法行為是否屬于刑事司法部門處理的范疇。在實踐操作中一些行政執法部門可能會利用自身所具備的技術領域優勢，當處理一些環境違法犯罪事件時弱化其影響，從而削弱了檢察機關監督效果。

三、環境犯罪中行政執法與刑事司法銜接制度的完善舉措

根據目前的實際情況，“兩法銜接”制度的運行多依賴于各級檢察機關和相關部門聯合出臺的規范性文件，基于此背景未來要增強規范性文件的實踐性。

（一）完善案件移送流程

1.送案主體

本文建議送案主體由環保部門政策法律部門承擔，之所以會提出這樣的建議，主要取決于兩個方面的原因：第一，該部門的主要工作內容是根據有關法律來落實有關行政規范，所以該部門工作人員的法律知識較為豐富，在分析環境犯罪案件時更加專業。第二，該部門不屬于執法部門，而屬于二次審核部門，所以在處理環境違法犯罪案件時能夠站在更加客觀的角度去分析。

2.受案主體

在環境犯罪案件的“兩法銜接”制度建設中，公安機關屬于受案主體。因此由環保部門所移交的環境犯罪案件，由公安機關的相關機構受理將會是較為合理的選擇。除此之外，考慮到由環保部門所移交的環境犯罪案件有可能會涉及立案監督的問題，所以所抄送的案件移送書應當送交同級人民檢察院的偵查監督部門。

3.案件移送標準

我國各地環保部門移送環境犯罪案件的標準主要取決于兩個方面的內容：第一，行政執法主體恰當，履職程序合法合規。第二，所獲得的證據既要清晰又要合法，同時該證據證明了有關當事人或團體涉嫌破壞自然環境［4］。

從環保部門角度來看，行政處罰對行為人主觀的判定標準要低于刑事案件，從而對行為人在主觀方面是否達到涉嫌犯罪的標準的把握能力不足。由于當前我國加大對環境保護的監督力度，所以凡是有明確的證據證明了該行為人或行為主體涉嫌環境犯罪，那么就可以將案件移交給行政司法部門。

4.案件處理期限

為了能夠使環境犯罪中“兩法銜接”制度更加完善，就要對案件處理期限進行明確的規定和進一步的細化。同時把環境犯罪違法案件能否在規定的時間內有效地進行處理，作為相關部門的評價和監督原則和相關部門工作人員的考核標準，這一領域也是未來需要著重思考的問題。而且也要規定出有關環境犯罪案件并不能在規定期限內得到處理的懲罰措施，從而提高有關部門以及該部門工作人員的工作積極性，提高執法效率。

（二）完善證據收集和轉化流程

行政機關在執法過程中對所收集的證據要進行轉化，而轉化的目的是為了能夠有效滿足行政證據的具體要求。但由于行政機關收集的證據有著不同的種類，所以轉化方式也多種多樣。因此未來應當有明確的證據轉化標準、證據轉化流程以及所承擔的法律責任。

在行政機關所收集到的所有證據中，言詞證據主觀性更強。作證主體容易受到取證主體和取證環境等多個方面因素的影響，最終讓其所表達的意思在不同的法律階段會有不同之處?；诖丝梢詤⒄铡缎虣z規則》中有關條款的相應規定。

（三）完善“兩法銜接”保障制度

1.提前介入制度

針對那些影響范圍大、影響程度深、案情復雜的環境案件，檢察機關認定必要時就可以提前介入，進而確保案件能夠得到有效的處理。檢察機關提前介入方式主要是以環保部門和公安機關召開聯合會議，聽取上述兩部門對于環境保護案件的匯報情況的形式。但是對于一些案件是否涉嫌環境犯罪和對我國自然環境所造成的影響的多少等其他情況，還需要檢察機關進行實地調查，努力保證提前介入的有效性和可行性。

2.立案監督機制

由于檢察意見在監督職能中主要表現為“柔性行為”，缺乏法定的強制執行力，所以未來在有關規定中應當明確相應救濟渠道。比如如果行政機關在沒有正當理由的前提下卻做出了拒絕履職的行為，那么就要采取可行舉措來最大限度保障檢察意見的強制力，給行政機關向檢察機關提出異議的權利。

3.法律評價制度

法律評價制度主要是針對法律時限的評價，因此可從以下幾個方面來開展工作：第一，對效果的評價。預先設定一個目標，如果所采取的法律手段能夠達成預期的法律目標，那么就是有效果的，反之就是沒有效果的。但效果評價并不是完全絕對化的，應當要根據實際情況來進一步進行衡量。第二，對效率的評價。在“兩法銜接”制度推行過程中，法律實施效率的高低與環保部門等其他眾多部門的工作效率以及與各部門的執法成本之間有著緊密聯系。第三，對公平的評價。未來在推動“兩法銜接”制度建設的過程中平衡性、公平性和效率性是極為重要的，既保障各個部門在處理環境違法犯罪案件時要有著較強的處理力度，而且也要保障各個部門在處理案件時具備較高的效率。第四，對法律手段本身的評價。“兩法銜接”制度涉及環保部門公安機關和人民檢察院，這幾個部門在很多方面都有所不同。所以在制定法律規定時，既需要考慮到“兩法銜接”制度在運行過程中的實際要求，又要考慮到各個部門實際的運行狀況。

四、總結

“兩法銜接”制度建設不僅對推動我國政府依法行政產生重要的積極意義，而且也符合我國全面依法治國的要求。雖然在具體實踐中，圍繞環境案件的各個部門之間有效配合和順利銜接路徑并不順利，但是我國仍然持續加大“兩法銜接”制度建設力度。相信未來主要司法和執法部門只要認真履職，積極配合，就能夠使得“兩法銜接”制度在處理環境犯罪案件時能夠產生強大的作用。