義務教育均衡發展的域外法律保障經驗探析

周思源

大別山干部學院，河南 信陽 464000

“百年大計，教育為本；強國富民，育人為先。”國民教育尤其是義務教育的均衡發展對于國家的未來發展有良好的促進作用。我國2007年全面免除農村義務教育費用，2008年實現免費義務教育全覆蓋，雖然我國在義務教育均衡發展的探索道路上已經取得了重大成果，然而義務教育資源配置不均衡，區域、城鄉、校際存在區別，教育質量參差不齊，教育資助政策不完善，教育人員保障有限，教育法律法規缺位失位，這些問題勢必會影響我國義務教育的均衡發展、教育公平、公正和人民的幸福感。因而開展對義務教育現狀及均衡發展的學術研究具有現實迫切性。

《中華人民共和國教育法》強調，義務教育是指國家統一實施的所有適齡兒童少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。①《中華人民共和國義務教育法》第二條。此規定從法理上賦予了義務教育四大特質：強制性（包括對適齡兒童的強制性、對家長的強制性和對政府的強制性）、普及性（針對所有的適齡兒童）、基礎性（義務教育的根基作用）、公共產品屬性（非競爭性及非排他性）。所謂義務教育均衡發展，是指在一定行政區域內，在辦學條件、教育資源等方面實現相對均衡，保證所有義務教育階段學生受教育權利和機會的平等和公平，從而全面提高教育質量。［1］

近年來，義務教育均衡發展研究已成為理論界和實踐界的熱點話題。學者們認為，均衡是肯定差距，并在差距中實現平衡的過程。因此，有兩點需要注意：一是平均發展不是均衡發展；二是均衡發展是手段而非目的，它是保公平、促發展的途徑。

國外義務教育興起較早，而且近年來在免費義務教育、義務教育均等化、城鄉義務教育均衡發展等領域進行了大量的實驗和改革，取得了一定的成果，積累了豐富的經驗。盡管域外在社會基礎、政治制度、歷史傳統方面與我國有較大差異，但是客觀來看，域外在發展義務教育方面的不少做法還是有可取之處的。在法治中國建設中，依法治國是根本，本文從法律保障經驗入手，學習借鑒，希冀從法律法規層面推進我國義務教育的均衡發展。

一、全方位的法律保障

從國際視野來看，針對義務教育各國形成了基本法與專門法、宏觀層面法律與微觀層面法規較為完善的法律體系。就不同的主體而言，這些法律規定保障了適齡兒童、家長、義務教育教師及行政人員、義務教育學校、相關教育行政部門、社會團體的權利和義務。

法國《義務教育法典》規定了法國義務教育學校的監督管理，義務教育者的職責，教育提供主體、內容、對象及違反義務教育法的相關法律懲罰，是調整法國教育最全面、最權威的教育法律。法國《刑法典》認為違反《義務教育法典》構成刑事犯罪，例如第二百二十七條規定，監護人（養育兒童的第一人），無正當理由而逃避履行法律義務，并對未成年兒童造成嚴重身體、安全、心理或教育傷害的，可處以兩年監禁和3萬歐元的罰款。適齡兒童的父母或享有行使父母權利的任何個人，無有效理由而無視督學命令，不使適齡兒童在教育機構注冊的，處以6個月的監禁和750歐元的罰金。［2］1991年第 124號通報（eirculairen 091—124）和 2002年第 063號通報（eirculairen 002—063）對義務教育實施過程中的一些問題作了具體規定：前者是關于義務教育非歧視性的規定——“對6周歲以上的法國和外國男女兒童實行義務教育，在其入學問題上不得有任何歧視。”后者是關于保障非法國籍家庭兒童義務教育權利的規定：對意欲注冊入學兒童的法定代理人，不得要求其持有居留證件，“國民教育部無權審查學生及其父母的身份，其入境和在法居留的合法性不屬于國民教育部的權力范圍”。這些規定是對法國《義務教育法典》的補充，最大限度保障法國兒童受教育的權利。此外法國《社會保險法》中詳細規定了發給義務教育階段適齡兒童的家庭補助金的數額、條件、方式及其用途等，以期最大程度讓兒童接受教育。

日本的義務教育法律法規在發達國家最為完善，其現代義務教育法律體系包括兩類：一是經議會通過而頒布的教育法律，比如：義務教育立法、學前教育立法、教育職員立法、教育行政立法、教育財政立法、師范教育立法等；二是經行政機關和司法機關頒布的命令、規則和條例，這些政令與議會通過的法律相配套施行。日本關于義務教育的立法多集中于20世紀四五十年代，法律法規具體詳細，規定了義務教育的方方面面。有關于硬性規定的，比如《日本國憲法》確立了義務教育的強制性和免費性，從根本大法的角度確立了受教育是國民的基本權利；《社會教育法》《學校教育法》則具體對義務教育的學制、年限、違反規定的懲罰進行了明確規定；有關于教育主體的，比如《文部省設置法》（1949年）、《國立學校設置法》（l949年）；有關于意識形態的，《關于在義務教育各類學校中確保教育的政治中立的臨時措施法》（1954年）；有關于教育行政的，《關于地方教育行政的組織及管理的法律》（1956年）；有關于財政保障的，《地方教育財政法》（1948年）、《義務教育各類學校設施費國庫負擔法》（1958年）；有關于教育配套的，《學校圖書館法》（1953年）、《學校保健法》（1958年）、《日本學校健康會法》（1982年）；還有關于課本的，《關于在義務教育各類學校中教科書免費措施的法律》（l963年）。［3］日本把涉及教育的方方面面都進行法律化、法規化，讓義務教育有法可依，有規可循，進而保證國民教育的順利進行。

英國的義務教育法律法規具有一定的歷史沿革性：《學徒健康與道德法案》（1802）、《工廠法》（1833）、《礦山法》（1860）主要保障工業革命時期英國的青少年接受義務教育的權利。《初等教育法》（1870）將全國劃分為不同的學區，并對教育行政機構、公辦學校、私立學校做了詳細的規定。《桑登法》（1876）是明晰義務教育階段兒童父母或是法定監護人的權利義務的法案，違反該法案將會受到相應的處罰。《芒代拉法》（1880）對義務教育年限及學生評價標準作出了規定。《1988年教育改革法》對義務教育課程設置、成績評定制度、學生擇校、學校權力下放等方面實行新的規定。［4］所有的英國教育法律法規都觀照歷史，體現時代的思考和變遷。

美國的義務教育法規包括聯邦憲法、聯邦與各州法律、行政法規以及法院判例，聯邦憲法、聯邦與各州法律定好義務教育的主基調，行政法規以及法院判例則對主法律進行補充。《國防教育法》（1958）及《國防教育法修正案》（1964）規定了聯邦政府對教育事業的撥款資助，將教育經費提高很多；《初等教育法》（1965）主要幫助貧困家庭的適齡兒童求學（對貧困家庭的適齡兒童免收學費、書籍費、學習用具費和來往學校的交通費，并且免費供給午餐）；“生計教育計劃”（1971）和《生計教育法》（1974）將普通教育和職業教育相結合，貫穿到義務教育所涵蓋的所有階段，并提供五年撥款以推行這項計劃；20世紀70年代中期開展了強調基礎知識和技能訓練的“回歸基礎運動”；《國家處于危機之中：教育改革勢在必行》，強調基礎課的教學，提高教育標準，延長學生學習時間，提高教師質量，改善教師待遇，擴增財政資助；《不讓一個孩子掉隊法》建立了中小學教育責任制，提高移民兒童的英語水平，進而提高教育質量；其他相關法律政策還有《教育電視播放設施法》《美國2000：教育戰略》《2000目標：美國教育法》《2061計劃：為了全體美國人的科學》等。［5］美國的義務教育法規注重基礎、關注質量、謀劃未來。

雖然我只列舉了四個發達國家的義務教育法律法規，但這些法律法規極具代表性，結合其他發達國家的義務教育法律法規，從教育經費供給，義務教育基礎設施建設，縮小區域差距、城鄉差距、校際差距的措施等方面可以歸納出以下特性：1.補償性，如日本《教育基本法》第三條規定：國家及地方共同體對雖有能力但因經濟原因而上學困難者必須采取獎勵的辦法予以幫助。［6］2.全面性，如美國《不讓一個孩子掉隊法》規定教育當局要劃撥專項經費致力于改善低收入家庭子女的教育情況。日本主要的教育立法有《義務教育法》《學校教育法》《義務教育國庫負擔法》等，從不同的角度使得義務教育事業在法律的軌道上運行。3.非歧視性，如《紐約教育法規》規定：紐約市教育局的各項政策在各種計劃和活動中不會因為以下因素發生歧視：家庭、種族、膚色、宗教信仰、原國籍、外國人身份、年齡、婚姻狀況、伴侶關系、殘疾、族裔、性取向、犯罪記錄等。4.強制性，德國柏林相關法規規定，觸犯義務教育法的家長最高可被罰以6個月監禁或半年工資的罰款，學生應被強制入校［7］。從這些特性不難看出，義務教育法律法規是從維護教育公平和社會公正的角度而設立的。

二、法律保障經驗對我國的啟示

我國學習和借鑒域外促進義務教育均衡發展的法律法規有助于從法律層面實現義務教育的均衡發展。

2006年6月，全國人大常委會審議通過新修訂的《中華人民共和國義務教育法》，指出義務教育體現國家意志，反映公民權利和義務。新修訂的《中華人民共和國義務教育法》，教育對象為全體學生，該法確保每個適齡兒童公平入學的權利（對不送適齡兒童、少年接受義務教育的法定監護人，進行批評教育和責令限期改正；對于脅迫、誘騙應當接受義務教育的適齡兒童、少年失學、輟學的，非法招用適齡兒童、少年的，構成犯罪的，依法追究刑事責任），適齡兒童入學后享有相對公平的公共教育資源和待遇（教師應因材施教和平等關注每個學生）；在教育保障上，將義務教育經費全部納入財政預算，并建立經費單列制度，建立健全國務院和省級政府財政轉移支付制度，根據具體情況向農村地區和薄弱學校傾斜。雖然我國已有《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中小學校長培訓規定》《中小學德育工作規程》等法律法規，從教育戰略、教育實施者、教育內容上做出規范，然而教育是全流程、全方位的活動，已有的法律法規不能全覆蓋，因此加大義務教育在范圍、內容、細節上的立法，形成全面的法律保障是促進義務教育均衡發展的重要手段。

我們應當學習借鑒域外先進的教育法律理念和教育法律知識，結合我國具體的國情、省情和市情，探索出適合我國本土義務教育均衡發展的法律保障之路，進而通過教育實現社會公平和公正。