新時代檢察權運行監督制約機制完善研究

吳 靜 夏雪蓮

1.重慶社會科學院法學與社會學研究所，重慶 400020；2.廣東省珠海市人民檢察院，廣東 珠海 519075

黨的十八大以來，我國檢察體制改革以落實司法責任制為核心向縱深推進，檢察以自身不可替代的制度功能深度融入法治體系和政治制度之中。在長期實踐探索中形成、具有中國特色的檢察制度體系主體框架已基本確立。進入新時代，面對百年未有之新變局，且正值國家司法體制改革、檢察職能重大調整之時，如何建立起完善的檢察權運行監督制約機制，保障檢察權有序健康運行，以更好地行使檢察權能、履行檢察職責，是當下理論界、實務界，特別是檢察機關值得思考的重要課題。

一、檢察權運行監督制約機制的必要性和功能性

（一）是權力約束的必然要求

建立檢察權運行監督制約機制，是內部監督和外部監督的辯證統一。隨著我國檢察體制改革向縱深推進，檢察機關內部的各機構、各部門也陸續進行了對檢察權的重新調整。檢察權依據其學科性質分解到不同的部門，使權力運行過程中產生制衡關系，由此搭建起檢察機關內部監督的架構。而僅有內部監督是遠遠達不到制衡的理想要求，需有權力體系之外的其他各方面力量形成外部監督，外部監督對檢察官履行檢察權是否違反紀律或者法律進行約束和監督。內外監督辯證統一發揮作用，才能有效抑制檢察權的恣意擴張甚至濫用，從而達到以權力的廣度制衡權力的強度。同時，建立檢察權運行監督制約機制，是放權和限權的辯證統一。司法體制改革以來，檢察官辦理案件以放權為宗旨，繼而檢察官獨立辦案的權力和檢察權一體化成為了檢察權運行過程中的主要矛盾之一。檢察官在依法獨立辦案過程中要面臨行政權力的問責和指導，只能在放權和限權之間最大程度獲取一個合理的平衡點，才可盡力確保和遵守權力制衡的普遍原理。

（二）是為研判提供決策服務的重要條件

當前，對檢察業務中的個案進行監督制約遠不能滿足檢察權運行的訴求，要更加準確地獲取檢察業務工作的規律，并上升到整體分析研判，就必須建立類案進行研判與分析。其間需要對業務數據、指標動態、薄弱環節等提出預警，為檢察權適應司法體制改革提供可靠的依據，從而更好地指導工作方向和工作重點。發揮重要監督功能的案件管理部門，通過指標監控實現業務督導，通過分析匯總檢察業務案件的數量、結案的比率、認罪認罰實施情況等數據，并對捕后不訴、撤回起訴、免于刑事處罰、無罪判決等具體指標進行全面、重點研判［1］，隨時保持對辦案質量、效率等的持續關注，為檢察機關決策部門提供咨詢決策服務，從而引導檢察官提升辦案效率和準確率，落實辦案責任，調控辦案指標，指導檢察業務發展。

（三）是對檢察權運行進行集約、有序管理的必然需求

集約管理越來越被認為是契合司法權運行規律的管理方式之一。其對于檢察工作來說，是檢察權運行監督制約機制由粗放轉變為精細的顯著標志。對檢察權運行進行集約、有序管理，自然就包括了管理和監督兩種模式。管理主要體現在檢察長、檢委會對案件的受理、分配、辦理進行統籌領導和實時監控，并對辦案質量和效率等進行評查。監督包含觀察和指導，包括內部監督和外部監督。1985年至2020年期間，全國檢察機關提起公訴的數量，從每年約25萬人次增至180萬人次，舊有的檢察權運行模式難以適應業務統籌管理需求，難以確保檢察權的正確、公平行使。新時代，在總結過去工作經驗的基礎上，建立新的檢察權運行監督制約機制，是業務統籌的需求，能夠最大限度消化業務量劇增導致的消極影響，對檢察權運行進行集約、有序管理，從而促使檢察權運行規則意識深入民眾內心。

二、檢察權運行監督制約現況

（一）檢察權運行監督制約既有的積極評價

現今，我國檢察權的內、外部監督制約在成效上有一定顯現。首先體現在與檢察權運行監督制約相關的法律法規日趨完善。最高人民檢察院先后制定了一系列的規定、條例、辦法等，其中有關于案件辦理流程監督的、辦案人員違法履職責任追究的、檢察官業績考評的、辦理認罪認罰案件監督管理的、檢委會議題審核和督辦辦法的等等。其次體現在檢察權運行監督制約的組織機構日趨完備。檢察機關在內設機構中增加設立案件管理部門，承擔著多種職能，對檢察業務工作進行集約化管理，既是檢察機關辦理案件工作的信息庫、控制閥和總樞紐，也是為檢委會提供決策參考服務的智囊團，發揮著對檢察權運行監督制約的動態監督、全方位管理的重大功能，機制比較成熟和健全。此外，檢察機關內設的檢務督查機構，與紀律檢查監察機構構成合力。績效考核部門、案件評查機構，從多個維度規范檢察權的運行，對檢察權運行的監督制約朝著精細化、系統化的目標在邁進。檢察權運行的外部監督制約方面，一方面，接受著黨委、人大、政協、監察、審計、政法委、新聞傳媒的監督。另一方面，諸如專家咨詢制度、公開聽證制度、人大代表政協委員聯絡制度、人民監督員制度等一系列探索與嘗試都發揮著重要的外部監督制約功能。

（二）檢察權運行監督制約現存的問題

現目前，對檢察權運行的監督制約機制還存在著諸多不足，我們亟需正視和直面。第一，監督制約機制之間缺乏互動。當前，檢察權內部和外部監督制約的協作機制還沒有完全建立。例如，檢察機關內部的案件管理部門、檢務督查機構等與派駐的紀律檢查監察部門之間協作配合還遠遠不夠，監督數據、信息等還沒有實現共享，現幾乎是完全依靠檢察機關單方主動提供，紀律檢查監察幾近流于形式，缺乏行之有效的工作手段。第二，辦理案件與監督制約之間缺乏融合。辦理案件理應是將法律監督視為本位、目標，并且也是實施法律監督的根本手段和主要途徑。但實踐中，二者之間的辯證關系幾乎等同虛無，完全缺乏應有的融合，虛置監督、割裂監督的情勢和傾向仍不同程度地存在。“在辦案中監督、在監督中辦案”這一重要理念在檢察實踐中卻幾近沒有發揮出應有的保障和指導作用，從而致使檢察權運行的能動性大幅降低，法律監督缺乏應有的支撐。第三，檢察權運行相關制度建設較薄弱。例如，當前的檢察官聯席會議制度，在檢察機關內部監督制約、議事、學習方面，幾乎沒有發揮其應有的作用，只是局限于對重大、疑難、復雜案件進行研討的淺層次上。此外，案件管理工作雖然取得了一些成績和經驗，但總的來說還處于探索階段，還處在摸著石頭過河的程度［2］，工作新階段產生的新問題還沒有形成有針對性的解決方案，稍不注意就會導致偏差甚至錯誤。基層檢察院在理解高級檢察院案件管理工作改革的目的、手段、政策等方面，由于沒有行之有效、成文完善的工作制度，不可避免地導致不同地區案件管理部門在發揮內部監督重要職能時，互相存在著較大的差異，剛性不夠，管理監督呈現碎片化。

三、檢察權運行監督制約機制的完善

（一）完善檢察權運行外部監督制約

首先，應強化主動接受國家機關的監督。檢察機關應切實提高接受國家監督的主動自覺，涵蓋來自人大的監督、政協民主監督、人事財政監督、審計監督、監察監督、紀檢監督、審判機關和偵查機關監督等等。檢察機關還應多角度全方位為接受監督創造條件、搭建平臺，對來自各方的監督信息進行統籌分類、分流、評估、反饋，并對監督意見進行分析研判，以助于匯集成檢察決策。其次，應進一步提升檢務公開工作。檢察機關對于案件信息和業務數據等，可定期擇要向社會公布，適度擴大公開信息的種類和范圍，研究把握好業務數據公開的程度，強化對擬公開法律文書的審核，確保案件信息公開規范化、標準化，并做好數據的分析和解讀。檢察機關可將檢察開放日活動等的開展常態化，提高接待服務工作水平。充分利用新媒體和傳統媒體兩個陣營，加深與群眾的聯系和互動，講好檢察故事。再次，還應進一步加強和完善人民監督員工作。檢察機關應主動積極加深與人民監督員工作機構和業務部門的聯系和協調，完善與人民監督員工作相關的文書制作流程和工作步驟，使人民監督員開展監督工作的渠道和路徑更加綠色和暢通。還可適度擴大人民監督員參與公開審查和聽證的案件范圍，充分地把監督力度用夠、用實、用到位。最后，還應進一步強化訴訟參與人權利保障工作。例如，進一步創新性地開展律師接待工作，確保律師會見、律師異地閱卷等權利，提高服務訴訟參與人的力度和深度，探索建立合理機制，針對保障辦案律師各項工作做好各部門的銜接和配合，將保障訴訟參與人合法權利提升至更高水平。

（二）完善檢察權運行內部監督制約

首先，案件管理部門承擔的工作職能對于加強檢察機關內部監督制約有著高度一致性，因此應充分發揮好該部門的內部監督職能。目前，案件的數量、復雜程度都在不斷加大，應嚴格厘清案件管理和案件辦理之間的界限，強化案件管辦分離，避免二者之間的混淆和交叉。但兩者之間的相互制約，也應注意尺度的把握。要力爭做到既回避內部監督礙于情面失之于寬的弊端，更要充分發揮好內部監督更便于發現檢察權運行中漏洞的優勢。其次，案管部門在流程監控、實體審核過程中，應改變重實體、輕程序的慣有思維，應對辦案全過程動態地跟蹤、督促，使案件從入口源頭到出口末梢形成管理閉環，對于辦案過程中的堵點、難點問題，及時發出預警并糾偏。對于集中多發的辦案程序問題應加大調研力度，找出癥結所在，提出改進對策建議和解決預案。還應突出監督重點，特別是對檢察機關直接受理偵查案件，審查逮捕、審查起訴等案件進行重點監督。再次，應充分保證內部監督力量配置的數量和質量。案管部門在職能定位上，不應僅是從事繁瑣事務工作的綜合部門，而應聚焦主責主業，將重點、主要工作內容放到內部監督的相關工作上，從而強化內部監督職能的有效有力發揮。最后，應強化檢察系統內部的業務管理和責任追究。加強上級檢察機關對下級檢察機關、檢察長對檢察官上下級之間的領導和監督管理［3］，上級檢察機關對下級檢察機關案件的實體性問題和程序性問題均可開展事前、事中和事后監督，既可監督案件本身，又可形成類案指導。明確檢委會、檢察長、部門領導的監督管理職責和方式。對于應該提請個案監督管理的案件卻沒有提請，致使錯案并造成嚴重后果的，對經辦人應適當問責，因故意或重大過失不當行使或怠于行使監督管理權的，也應承擔相應責任。

（三）加強檢察權運行制度建設

首先，應進一步完善檢察人員管理制度。檢務督查部門應積極開展檢察官懲戒和責任追究工作，加深加強和政工部門、紀檢部門、監察部門的配合與協作，對于重大事項，應堅持報告機制，并應保證報告內容的信息化質量，且應與新業務緊密結合，確保抓取違紀違法行為信息的準確程度和靈敏性。針對開展工作不力的檢察院或部門，應展開政治巡查和專項督導。建立對檢察人員的考評制度，將防控廉政風險與檢察人員的德、勤、能、績、廉等相掛鉤，與檢察官業績考評共同統一到考評體系中。其次，應進一步完善檢察官聯席會議制度。針對目前該制度作用發揮不夠明顯的問題，應進一步豐富該會議制度的形式，拓展會議內容，完善會議程序。比如可適當擴大參會人員的范圍，適度吸納相關檢察輔助人員列席會議，允許其充分發表個人意見，有利于輔助人員日后晉升員額檢察官后更適應檢察工作。又如，對于刑民交叉案件、司法救助案件、涉及多專業多學科疑難復雜案件等，可創建跨部門檢察官聯席會議，集思廣益，群策群力，使案件辦理經得起檢驗和考驗。再如，檢察機關內部監督部門應根據案件實際情況，對呈送檢察官聯席會議的案件嚴格把關，準確把握“重大、疑難、復雜”的標準，避免普通案件進入會議，也要防止理應入會的案件漏送。