國際法中的風險預防原則研究

鄭春賢

北京勞動保障職業(yè)學院，北京 102218

風險預防原則是我國數(shù)十年以來提出的市場影響力最大、核心價值最高的新興理念，風險預防是針對社會群體中存在的風險進行研究。考慮到社會群體無法獲取與社會所有危險因素相關(guān)的補充資料，也不可能對某一指定事務進行完全的科學層面確定，因此，需要在環(huán)境管理工作中，全面落實風險預防原則。根據(jù)國際法研究學者的反饋信息可知，風險預防原則只有在《里約宣言》文件中才能得到較好的體現(xiàn)，在此文件的第十二條原則中明確提出：所有可能對環(huán)境造成嚴重損失或不可抗力威脅的因素，均應當以科學性的統(tǒng)計方式，合理支出風險預防費用［1］。盡管現(xiàn)今國際法中的《里約宣言》，已經(jīng)為風險預防原則的界定與規(guī)劃提供了一個參照模板，但在實際原則制定的過程中，各個國家仍沒有達成一個統(tǒng)一的意見。對于預防原則的研究與表述，在國際會議組織研討中的表述是存在明顯差異的［2］。例如，在國際海洋環(huán)境保護條例中，明確規(guī)定了海洋環(huán)境被直接或間接引進某種生物，對人類生存環(huán)境造成威脅時，締約方應當按照適用性原則，采取有效的措施，盡量規(guī)避這種行為。但針對提出的言論，《海洋環(huán)境公約》與《國際湖泊公約》對其因果關(guān)系進行了辯證，認為提出的言論沒有完全經(jīng)過證實，并且是沒有法律依據(jù)的。

一、風險預防原則的構(gòu)成要素

在對風險預防原則的深入研究中發(fā)現(xiàn)，其原則主要由下述五個基本要素構(gòu)成，要素具體內(nèi)容如下。

其一，為確保數(shù)據(jù)的嚴謹性與科學性。現(xiàn)如今市場內(nèi)大多數(shù)與環(huán)境預測相關(guān)的言論，均無法保證其真實性，主要原因是預測的言論不僅沒有充足的數(shù)據(jù)作為支撐，也沒有標準的模型作為言論的參考［3］。而一旦國際法中有充足的數(shù)據(jù)或絕對嚴謹?shù)淖C據(jù)表明時，未來環(huán)境就會存在某種定向風險，那么就應當及時采取有效的措施，對風險進行限制，從而確保原則可以全面落實。

其二，為一定量的社會生態(tài)空間。綜合市場反饋數(shù)據(jù)可知，人們無法得知生態(tài)環(huán)境的最高承載能力，而要避免生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)崩盤現(xiàn)象，應當預留一部分的生態(tài)空間作為彈性空間，也可以將此部分空間作為針對資源的緩沖器。目前，已有國家將此理論應用到實際的風險預防中，并制定了相應的法律條文對人類社會行為進行約束。

其三，為嚴格管理能力。由于人類現(xiàn)有的技術(shù)，無法預測環(huán)境可能發(fā)生的所有結(jié)果，因此在設(shè)定原則時，有必要將部分對關(guān)注環(huán)境的注意力，轉(zhuǎn)移到對人類的危險性行為的關(guān)注中，即嚴格管理人類的社會性行為，以此控制或管理一些不規(guī)范行為對生態(tài)環(huán)境與社會資源造成的威脅［4］。

其四，為舉證責任轉(zhuǎn)換。所有參與環(huán)境與資源保護的社會群體，應當承擔一定的社會責任，保證自身不會對社會環(huán)境和資源造成損害。而基于風險預防原則層面分析此問題時，可將舉證的責任劃分到行為發(fā)起者個人身上，由這部分群體負責保證，其個人或組織群體對于環(huán)境保護所采取的行為，屬于正向性行為。

其五，為比例平衡。要確保國際法的落實，應當嚴格遵循風險預防原則，為了達到平衡的目的，需要從多個維度衡量：支出的花費與預計為社會帶來的收益，兩者之間是否實現(xiàn)平衡。倘若前者大于后者，則應當對提出的行為再次進行權(quán)衡，需要考慮是否需要改變策略。倘若前者小于后者，則認為此種行為屬于一種可行的行為，滿足風險預防的需求［5］。

二、國際法中風險預防原則的確立標準

在掌握風險預防原則的構(gòu)成后，進一步分析原則的確立標準，盡管現(xiàn)今國際市場針對風險預防提出原則的定義較多，但最終的原則制定標準卻是唯一的。此標準便是1992年《里約宣言》提出的，在其文件導入語中明確指出：為了維持人們賴以生存的環(huán)境，各個國家應當全力發(fā)揮其自身的作用，采用可以廣泛應用的預防措施。在遇到嚴重危害或不可逆的社會威脅時，不可以將缺少證據(jù)作為理由推脫責任，也不可出現(xiàn)由于延遲成本支出導致的環(huán)境惡化。此標準是所有分項標準的參照，也屬于一個概括性的標準，但針對此標準的解釋，目前仍缺少一個統(tǒng)一的尺度［6］。為了細化標準，下述將詳細地對原則標準進行描述，具體內(nèi)容如下。

一方面針對原則的直接標準。在確定人類行為與社會活動對環(huán)境造成嚴重后果的辯證關(guān)系后，應立刻采取有效的預防措施，避免對環(huán)境造成不可挽回的損失或不可逆轉(zhuǎn)的傷害；開發(fā)者應當承擔起舉證的責任，并證明其個人不會做出有害環(huán)境的行為；在判斷某項社會行為是否會對環(huán)境造成嚴重威脅時，應當評估過錯風險是否大于成本效益風險；提出的相關(guān)標準應當同樣適用于海洋環(huán)境保護文件、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展文件、危險品或廢品的海洋運輸文件等。

另一方面針對原則的間接標準。所有關(guān)于風險預防的標準，應當在政府某項活動前設(shè)立，也可以認為政府執(zhí)行的每項社會活動，均應當按照某個標準程序進行實施；所有與環(huán)境責任風險相關(guān)的保險、公共債券、財務基金均應當采取合理的手段進行風險規(guī)避。有必要的情況下，可以對其進行激勵，以此降低相關(guān)行為對環(huán)境造成的不確定損失。

三、國際法中的風險預防原則

（一）遵循比例性原則劃分風險預防界定范圍

在完成上述對風險預防原則的相關(guān)研究后，采用國際調(diào)查與檢索文獻的方式，深入對國際法中的風險預防原則進行分析。在與此相關(guān)的分析與調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，國際研究學者提出了比例性原則，并認為此原則適用于各個國家不同類型的憲法與行政法律。而國際法屬于憲法與行政法律的總稱，因此也可參照比例性原則，對國際法中的風險預防界定范圍進行劃分。例如，在規(guī)劃風險界限時，可按照比例性原則，將社會公共權(quán)利與所得利益規(guī)劃在風險預防的必要范圍內(nèi)，認為只有限制了人們的權(quán)利，才能避免個體或組織的某種行為對社會造成的潛在風險。同時認為國家內(nèi)的行政單位與司法范圍，在處理與社會風險相關(guān)的案例時，應當結(jié)合個體所屬的權(quán)利，對其現(xiàn)行的社會權(quán)利進行評估，以此判定其社會行為是否存在“越界”或“超出個人權(quán)利范圍”的現(xiàn)象。在按照這種權(quán)限進行風險預防原則的立法時，需要全面考慮個體權(quán)利的必要性，或分配給個體的權(quán)利與社會所有權(quán)是否呈現(xiàn)一種正比例關(guān)系。在深入對預防風險原則界定范圍的研究中，應當關(guān)注并衡量公共“權(quán)利”與行政“目的”之間，是存在平衡關(guān)系并且具有一定的比例，而這種平衡關(guān)系一旦失去“比例”，便會出現(xiàn)國際風險。

而比例性原則并非其表面含義，在進一步對比例性原則的研究中發(fā)現(xiàn)，它是由三個隱性概念構(gòu)成的。即在確保兩者處于一種平衡關(guān)系時，應當按照適當性原則、必要性原則與狹義性原則展開工作。其中適當性原則是指在劃分風險預防界定范圍時，國際行政單位采取的風險預防行為應當具有至少可以實現(xiàn)部分預防目標的作用，或者說國際行政單位采取的風險預防行為應當至少具有一定有效性。必要性原則是指在相關(guān)工作中，風險的發(fā)生已經(jīng)危害或影響到國家公民，因此，劃分的界定范圍有必要將區(qū)域個體納入其中。狹義性原則是從收益的另一層面進行范圍的界定，即行政單位每次執(zhí)行的主體行為，對于國際協(xié)同發(fā)展，均是存在一定負面影響的，即劃分的界定范圍不可能是標準的，但在執(zhí)行某個主體性行為時，應當關(guān)注到兩者的平衡，即執(zhí)行措施對行政主體所帶來的壞處，不可大于或高于執(zhí)行此種行為對于國際發(fā)展所帶來的益處。而這也是比例性原則的主要表現(xiàn)形式之一，即所有行為的發(fā)生均應當按照某種固定比例實施，一旦超出比例，便會導致一定的風險。

（二）遵循成本收益原則，提高風險預防行為適用性

在完成上述相關(guān)研究后，應明確國際法中的風險預防，要遵循成本收益原則，以此為依據(jù)，對國際行政單位所執(zhí)行的行為適用性進行評估。與此相關(guān)的辯證分析應當從社會經(jīng)濟學角度入手，并將風險預防行為納入相應經(jīng)濟活動成本收益范圍內(nèi)，認為國際行政組織在執(zhí)行某種預防行為時，是存在成本支出的，而要確保風險預防行為的實施具備一定有效性，可采用數(shù)量統(tǒng)計與綜合分析的方式，進行成本收益與支出兩者比值的計算，以此種方式判斷風險預防行為是否真實可靠。

在上述提出的內(nèi)容中，應考慮風險預防行為的執(zhí)行不可避免涉及外部經(jīng)濟性的問題。例如，在《里約宣言》文件第十五條原則中已針對此種問題，明確提出了國際法中與風險預防相關(guān)原則的制定，應當全面考慮成本支出問題；在歐盟協(xié)同制定的文件中，也制定了與成本收益相關(guān)的條例，區(qū)別于前者的是，后者文件中增加了對行為潛在利益的分析。

綜合對國際市場現(xiàn)有法律文件的分析，無論是哪一項文件，其內(nèi)容中均提出了與成本收益相關(guān)的內(nèi)容，因此，在規(guī)范國際法中的風險預防原則時，也應當從此方面入手，通過權(quán)衡行為中風險預防行為支出成本與收效之間的關(guān)系，提高制定原則的適用性。

（三）按照程序化原則保障風險預防規(guī)范性

在保證風險預防原則的實施具備一定有效性的前提下，可按照程序化原則，對國際風險預防流程進行規(guī)范化處理。應在對相關(guān)行為的實施中，保障所有參與主體對行為具有前期知情權(quán)。例如，在執(zhí)行某種風險預防行為時，一旦某個具體指令或行為不符合或違反國際主管單位的條例要求，不可將保護環(huán)境與保護人類安全作為條件，而是應當按照需求明令禁止此種違規(guī)行為。

在程序化原則下，各個國家有必要采取有效的措施，對其管轄范圍內(nèi)的機構(gòu)與單位進出口進行規(guī)范化處理，一旦有必須要跨境運輸?shù)呢浳铮瑧谶M出境過程中，向國際部門上交具有審批資質(zhì)的文件、信息與資料。提交的資料與信息中應當包括運輸貨物的詳細介紹、來源、運輸?shù)亍⑻匦浴⑹欠翊嬖谖ｋU、危險程度、應急方案與運輸個體的身份證明。總之，在執(zhí)行某種存在危險性的行為時，應當按照規(guī)范化的程序執(zhí)行行為，并盡量將文件在運輸前3～5天遞交，為國際組織委員會審核預留充足的時間，以此避免由于程序?qū)徟c文件審核，造成有關(guān)工作的延誤。

綜合上述分析，程序化原則是國際法風險預防工作實施的前提條件與必要條件，為了降低國際運輸對市場發(fā)展帶來的潛在負面影響，行政單位應當重視此方面工作，并及時采取有效措施，對程序進行規(guī)范化處理，以此提高國際法的適用性與可靠性。

本文通過上述論述，在明確風險預防的構(gòu)成要求和確立標準的基礎(chǔ)上，從三個方面提出了在國際法領(lǐng)域當中風險預防的重要原則。將本文上述提出的重要原則，應用到實際風險預防行為當中，實現(xiàn)對開展國際法等相關(guān)活動的風險問題的有效預防。控制國際法本質(zhì)特點和危險特性，可以更好地實現(xiàn)對風險問題的防護。采用防護手段，能夠進一步體現(xiàn)社會在發(fā)展的過程中，采取怎樣的手段，可以將其風險控制在最低限度。在明確風險預防原則的基礎(chǔ)上，開展國際法及相關(guān)活動能夠有利于其對危險廢物越境轉(zhuǎn)移的管理，并提高政府及有關(guān)部門的重視程度。因此，通過上述方式，向人們不斷強調(diào)轉(zhuǎn)變環(huán)境吸納能力及對風險預防管理的重要性。在后續(xù)的研究中，為進一步促進國際法中相關(guān)措施的有效實施，本文還將結(jié)合更多創(chuàng)新型的管理理念，對其原則進行優(yōu)化，將清潔生產(chǎn)、無害環(huán)境管理等理念引入到國際法當中，并將其放置在最重要的位置。