社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解的優(yōu)勢(shì)、困境及對(duì)策
——以南京市X區(qū)為例

常 婷

南京森林警察學(xué)院治安學(xué)院，江蘇 南京 210023

基層治理是基石，國(guó)家治理離不開(kāi)基層治理，社會(huì)組織是基層矛盾糾紛化解的重要社會(huì)力量。黨的十九屆四中全會(huì)提出了構(gòu)建現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系和提升治理能力，尤其強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮社會(huì)組織、人民團(tuán)體的功能和優(yōu)勢(shì)，達(dá)到政府治理與群眾自治的良性發(fā)展與互動(dòng)，筑牢基層社會(huì)治理的基石。近年來(lái)，南京市不斷在探索社會(huì)組織積極有效參與社會(huì)治理，特別是矛盾糾紛化解的對(duì)策，也制定了一系列政策積極推動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)治理，發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，包括鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織積極拓展資金渠道，進(jìn)行多樣化的運(yùn)營(yíng)模式，政府部門(mén)也不斷轉(zhuǎn)變治理理念，尊重社會(huì)組織的主體地位，為社會(huì)組織培育專(zhuān)業(yè)化人才創(chuàng)造條件，完善政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的體制等。本文以南京市X區(qū)為例，依據(jù)社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解的訪談內(nèi)容，總結(jié)了社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解的優(yōu)勢(shì)，分析了社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解的現(xiàn)實(shí)困境，針對(duì)目前的主要困境提出了完善對(duì)策。

一、社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解的優(yōu)勢(shì)

（一）社會(huì)組織的性質(zhì)：運(yùn)作資本的社會(huì)性、公益性

社會(huì)組織屬于第三方自治組織，獨(dú)立于國(guó)家和市場(chǎng)，具有高度的公益性質(zhì)。第三方社會(huì)組織不以營(yíng)利為目的，在提供公共服務(wù)時(shí)更加專(zhuān)注，對(duì)社會(huì)公益事業(yè)具有更強(qiáng)的責(zé)任感。社會(huì)組織在矛盾糾紛化解中具有突出的優(yōu)勢(shì)，更容易取得群眾的信任，社會(huì)組織無(wú)形中就獲得了大量的社會(huì)資本，具有矛盾糾紛化解的重要基礎(chǔ)。［1］

（二）社會(huì)組織的作用：防范、溝通

社會(huì)組織大多數(shù)是來(lái)源于群眾、扎根于群眾的基層自治公益性質(zhì)的組織，便于搜集和傳達(dá)人民群眾的各種訴求和需求，能夠及時(shí)化解社會(huì)矛盾糾紛，解決群眾的社會(huì)需求。社會(huì)組織作為公權(quán)和私權(quán)的“中間紐帶”，能夠連接政府和社會(huì)，實(shí)現(xiàn)與政府的對(duì)話。因而，社會(huì)組織發(fā)揮了兩個(gè)方面的作用：一是矛盾發(fā)生前，社會(huì)組織可以有效動(dòng)員社會(huì)力量和社會(huì)資本，聽(tīng)取、匯集、反饋民意，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，預(yù)防矛盾的發(fā)生；二是矛盾發(fā)生后，社會(huì)組織能夠構(gòu)建一個(gè)利益協(xié)商溝通平臺(tái)，協(xié)調(diào)群眾之間、社會(huì)與國(guó)家之間的利益矛盾沖突，防止矛盾糾紛激化。

（三）社會(huì)組織的范圍：范圍廣，領(lǐng)域多

根據(jù)查閱的官方資料，截至2020年9月底，南京市、區(qū)兩級(jí)共有社會(huì)組織14964家，近年來(lái)，在國(guó)家政策支持下，社會(huì)組織持續(xù)增長(zhǎng)，其中，社區(qū)社會(huì)組織5110家。涉及養(yǎng)老、兒童、矛盾調(diào)解、助困，涵蓋了文化娛樂(lè)、體育運(yùn)動(dòng)、生活、慈善等和人們生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，也有社區(qū)專(zhuān)業(yè)矛盾調(diào)處，比如，涉及醫(yī)患糾紛、勞動(dòng)糾紛、行業(yè)糾紛等。社會(huì)組織發(fā)展快，領(lǐng)域廣，能夠滿足群眾多樣化的需求。社會(huì)組織制定了相應(yīng)的規(guī)章制度、服務(wù)范圍、服務(wù)客體，具備一定的專(zhuān)業(yè)能力，因此，社會(huì)組織能夠?yàn)槿罕娞峁┒鄻有院筒町愋缘姆?wù)。

（四）社會(huì)組織的效用：高效性、靈活性

社會(huì)組織在化解矛盾糾紛時(shí)具有高效性和靈活性。矛盾糾紛具有動(dòng)態(tài)演化的過(guò)程，矛盾的解決也具有一個(gè)過(guò)程，一次調(diào)解不一定能解決矛盾。矛盾關(guān)系可能持續(xù)一段時(shí)間并衍生出新的矛盾糾紛。特別是一些突發(fā)性的社會(huì)矛盾，需要及時(shí)介入、及時(shí)解決才能防止引發(fā)嚴(yán)重的結(jié)果。與公權(quán)力部門(mén)相比，社會(huì)組織的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式簡(jiǎn)單，能夠及時(shí)根據(jù)矛盾糾紛的發(fā)展變化調(diào)整調(diào)解策略和處理手段，更有時(shí)效性和靈活性。

二、社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解的現(xiàn)實(shí)困境

（一）資金來(lái)源單一，過(guò)度依賴政府

社會(huì)組織在成立初期就是依靠政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，主要的資金來(lái)源就是政府的財(cái)政資金，經(jīng)費(fèi)保障不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)的94.6%來(lái)源于政府資助，來(lái)源于個(gè)人或社會(huì)捐贈(zèng)的經(jīng)費(fèi)比例不到5.4%。由于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的周期短，資金總量少，部分社會(huì)組織會(huì)迎合政府需求，爭(zhēng)取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，導(dǎo)致社會(huì)組織更多選擇在傳統(tǒng)領(lǐng)域發(fā)展服務(wù)項(xiàng)目，忽略了自身專(zhuān)業(yè)性發(fā)展，因此，就形成了“資金-政府-資金”這樣一個(gè)難以突破的循環(huán)。

（二）社會(huì)組織結(jié)構(gòu)不均衡，同質(zhì)化嚴(yán)重

根據(jù)統(tǒng)計(jì)到2020年底，南京社會(huì)組織類(lèi)型發(fā)展不均衡，重點(diǎn)培育的多是老人、兒童、交通、扶貧等服務(wù)類(lèi)社區(qū)社會(huì)組織，社區(qū)型社會(huì)組織不斷出現(xiàn)，數(shù)量越來(lái)越多，但是其規(guī)模不大，具有很強(qiáng)的同質(zhì)性，服務(wù)類(lèi)型密集，主要集中在文化體育、民生服務(wù)方面，而專(zhuān)業(yè)性、創(chuàng)新性的自治、治理型的社會(huì)組織短缺，不能滿足群眾個(gè)性化、多樣化的需求。

（三）“雙重管制”，缺乏平等地位

根據(jù)對(duì)南京X區(qū)社會(huì)組織運(yùn)行狀況調(diào)查發(fā)現(xiàn)：社會(huì)組織要具備合法的法人資格，首先需要縣級(jí)以上政府部門(mén)作為主管單位，然后需要同級(jí)民政部門(mén)進(jìn)行登記注冊(cè)。因此，社會(huì)組織的成立要受到“雙重管制”，具有半行政化性質(zhì)，社會(huì)組織從成立到人員構(gòu)成到資金管理，都顯示了公權(quán)力量的干預(yù)，公權(quán)部門(mén)在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，設(shè)定了目標(biāo)考核，綁定了行政事務(wù)，而業(yè)務(wù)部門(mén)在規(guī)定上雖然是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，但業(yè)務(wù)部門(mén)往往通過(guò)指導(dǎo)業(yè)務(wù)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)。在“雙重管制”下，社會(huì)組織基本缺乏自主治理的平等地位。

（四）缺乏專(zhuān)業(yè)人才，調(diào)解方式傳統(tǒng)化

根據(jù)對(duì)南京X區(qū)社會(huì)組織人員構(gòu)成狀況訪談發(fā)現(xiàn)：社會(huì)組織缺乏專(zhuān)業(yè)人才，專(zhuān)業(yè)能力不強(qiáng)。社會(huì)組織的人員大多是退休的黨員和老干部，而且，社會(huì)組織負(fù)責(zé)人中60%的人員沒(méi)有進(jìn)行過(guò)專(zhuān)業(yè)能力培訓(xùn)，社區(qū)組織中負(fù)責(zé)人兼職比例較高，達(dá)到65%。社會(huì)組織人員主要依靠自己溝通協(xié)調(diào)、組織能力和處理問(wèn)題能力在熟悉的社區(qū)、熟悉的居民間開(kāi)展調(diào)解工作，并不是依靠某種權(quán)力或?qū)I(yè)知識(shí)。社會(huì)組織人員在調(diào)解過(guò)程大多是依賴“情理”這種“熟人社區(qū)”傳統(tǒng)文化進(jìn)行矛盾糾紛化解，依靠自身的“面子”和“威望”使得民眾信服。這種傳統(tǒng)的調(diào)解方式離開(kāi)了“熟人社區(qū)”的環(huán)境，“情”“理”這種傳統(tǒng)化解矛盾糾紛的方式，其調(diào)解手段受到一定的限制，調(diào)解效果不理想。

三、完善社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解的對(duì)策

社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解符合中國(guó)特色，是社會(huì)治理體系建設(shè)的內(nèi)在要求和實(shí)現(xiàn)方式。新的時(shí)代背景下，社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解需要在認(rèn)識(shí)自身優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)困境的基礎(chǔ)上，努力把握發(fā)展方向，明確路徑，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織良性發(fā)展與有效的社會(huì)治理。完善社會(huì)組織矛盾糾紛化解的具體對(duì)策主要有以下四點(diǎn)：

（一）拓展資金來(lái)源多元化渠道

社會(huì)組織在依靠公權(quán)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，資金支持的基礎(chǔ)上，要積極拓展資金來(lái)源的渠道，擺脫資金來(lái)源單一，限制社會(huì)組織發(fā)展的弊端，可以借助公益廣交會(huì)的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)與企業(yè)、事業(yè)單位、社區(qū)、基金會(huì)合作，擴(kuò)展資金渠道。例如南京X區(qū)XSNR糾紛調(diào)解中心在開(kāi)展傳統(tǒng)領(lǐng)域的物業(yè)糾紛、鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、交通醫(yī)療糾紛調(diào)解外，還積極拓展調(diào)解領(lǐng)域，例如發(fā)展民事、商事領(lǐng)域的矛盾糾紛化解工作，組建民商事糾紛調(diào)解部門(mén)。XSNR糾紛調(diào)解中心積極聯(lián)絡(luò)該區(qū)的工商業(yè)聯(lián)合會(huì)，①該區(qū)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)是由該區(qū)工商界組成的人民團(tuán)體，是私人企業(yè)承辦政府或有關(guān)部門(mén)委托的事項(xiàng)，作為私人企業(yè)和政府的紐帶，維護(hù)私人企業(yè)會(huì)員單位的合法權(quán)益，為會(huì)員單位提供各類(lèi)服務(wù)的人民團(tuán)體社會(huì)組織。促成工商業(yè)聯(lián)合會(huì)購(gòu)買(mǎi)社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)，為工商業(yè)聯(lián)合會(huì)的私人企業(yè)會(huì)員提供優(yōu)質(zhì)的矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)。因此，XSNR糾紛調(diào)解中心在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，提供資金的基礎(chǔ)上，又積極開(kāi)拓了民商業(yè)組織購(gòu)買(mǎi)調(diào)解服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了糾紛調(diào)解中心資金來(lái)源的多元化，擴(kuò)展了中心的矛盾糾紛調(diào)解領(lǐng)域。［2］除此之外，社會(huì)組織還可以積極拓展企業(yè)捐贈(zèng)、基金會(huì)等形式來(lái)擴(kuò)大資金來(lái)源和業(yè)務(wù)。

（二）探索多樣化的運(yùn)營(yíng)模式

解決社會(huì)組織發(fā)展不均衡、同質(zhì)化問(wèn)題，可以依據(jù)社區(qū)發(fā)展情況，探索多元化運(yùn)行模式。一是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行行政推進(jìn)；二是引進(jìn)專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)企業(yè)、專(zhuān)業(yè)社工力量進(jìn)行運(yùn)營(yíng)；三是引導(dǎo)社會(huì)資本、社會(huì)力量、民間資本向社會(huì)組織有效流入。通過(guò)社區(qū)評(píng)估，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)類(lèi)、商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)等多樣化服務(wù)類(lèi)型，避免社會(huì)組織同質(zhì)化發(fā)展。

（三）轉(zhuǎn)變治理理念，明確社會(huì)組織的主體地位

社會(huì)組織的良性發(fā)展，首先，需要政府相關(guān)部門(mén)確立社會(huì)組織的法律地位：比如制定健全的地方性法規(guī)，明確社會(huì)組織服務(wù)的范圍、法律地位、權(quán)利和義務(wù)等，引導(dǎo)社會(huì)組織向規(guī)范、法治、制度化方向發(fā)展。需要政府相關(guān)部門(mén)明確社會(huì)組織的主體地位。社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體力量，是政府相關(guān)部門(mén)的合作伙伴，因此，政府相關(guān)部門(mén)需要轉(zhuǎn)變治理理念，尊重社會(huì)組織的主體地位，減少行政干預(yù)，厘清雙方的職責(zé)和權(quán)限。制定科學(xué)合理的行政事務(wù)清單和社會(huì)組織自治清單，激勵(lì)社會(huì)組織積極、有效地參與社區(qū)治理，發(fā)揮社會(huì)組織的治理優(yōu)勢(shì)。［3］

（四）培育專(zhuān)業(yè)化人才，探索多元化調(diào)解方式

社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解需要更多的專(zhuān)業(yè)化人才，擴(kuò)大調(diào)解的領(lǐng)域和范圍，探索更多元、標(biāo)準(zhǔn)化的調(diào)解模式。培育專(zhuān)業(yè)化人才，首先，需要加大專(zhuān)業(yè)人才的招聘。在招聘或引進(jìn)人才時(shí)要結(jié)合社會(huì)組織業(yè)務(wù)領(lǐng)域，招聘具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)的人才。還要考慮專(zhuān)業(yè)人才的年輕化，可以與當(dāng)?shù)馗咝＿M(jìn)行合作，通過(guò)高校人才庫(kù)為社會(huì)組織提供相關(guān)專(zhuān)業(yè)平臺(tái)。除了兼職人員外，要引進(jìn)大量專(zhuān)職人員，設(shè)立社會(huì)組織人才資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和體系，制定社會(huì)組織人才持證上崗制度和職稱評(píng)定制度，加大專(zhuān)職社會(huì)組織人員工資待遇、醫(yī)療保障等保障制度，吸引大量專(zhuān)業(yè)化、年輕化的優(yōu)秀社會(huì)人才參與到社會(huì)組織中，增加社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)性和活力。不單單依靠“熟人社區(qū)”也能為社區(qū)群眾提供更多專(zhuān)業(yè)化、多元化、個(gè)性化的服務(wù)。［4］

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)組織是參與社會(huì)矛盾糾紛化解的重要社會(huì)力量，在矛盾糾紛化解方面，比國(guó)家和市場(chǎng)更有優(yōu)勢(shì)。但是，社會(huì)組織在化解矛盾糾紛中還存在：資金來(lái)源單一，過(guò)度依賴政府；社會(huì)組織結(jié)構(gòu)不均衡，同質(zhì)化嚴(yán)重；“雙重管制”，缺乏平等地位；缺乏專(zhuān)業(yè)人才，調(diào)解方式傳統(tǒng)化等現(xiàn)實(shí)困境。社會(huì)組織只有發(fā)揮其主體地位，克服現(xiàn)實(shí)困境，通過(guò)專(zhuān)業(yè)人才引進(jìn)和培訓(xùn)才能促進(jìn)社會(huì)組織更好發(fā)展，在社會(huì)治理背景下發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)和功能，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，幫助人民群眾更加幸福地生活。［5］