基金組織關(guān)于跨境資本流動政策取向演變的分析

文/亢悅 劉旭 編輯/章蔓菁

回顧基金組織自成立以來的跨境資本流動政策取向演變，其經(jīng)歷了從允許資本管制→倡導(dǎo)資本流動自由化→允許危機時臨時資本管制→認可資本過度流入事后管理→建議預(yù)防性資本流入管理的政策調(diào)整過程。

2022年4月，國際貨幣基金組織（下稱“基金組織”）發(fā)布了《Review of the Institutional View on the Liberalization and Management of Capital Flows》（下稱《審查報告》），對其2012年發(fā)布的《資本流動自由化與管理：基金組織觀點》（下稱《基金組織觀點》）作出更新，提出可事前對資本過度流入進行預(yù)防性管理的政策取向。《基金組織觀點》與《審查報告》均經(jīng)基金組織執(zhí)董會審議通過，代表基金組織官方觀點，具有權(quán)威性。通過對《審查報告》及基金組織自成立以來的跨境資本流動政策取向演變進行分析，有助于深入了解國際政策環(huán)境的深刻變化，為我國實現(xiàn)有管理的人民幣可兌換提供借鑒。

基金組織認為可事前對跨境資本過度流入進行預(yù)防性管理

《審查報告》延續(xù)了2012年以來基金組織資本流動管理的核心原則。2012年《基金組織觀點》認為，資本過度流入會給資本流入國帶來宏觀經(jīng)濟挑戰(zhàn)和金融穩(wěn)定風(fēng)險。當過度資本流入逆轉(zhuǎn)流出時，建議按順序使用政策工具：先采取宏觀經(jīng)濟調(diào)控措施，其次采取宏觀審慎措施（MPMs），必要時可采取資本流動管理措施（CFMs）。2016年，基金組織審查了《基金組織觀點》，仍持上述觀點。此次《審查報告》再次強調(diào)資本過度流入風(fēng)險，并對政策工具使用時機及政策協(xié)調(diào)等問題進行了擴展和澄清。

《審查報告》提出可事前對跨境資本過度流入進行預(yù)防性管理。2012年《基金組織觀點》重點關(guān)注資本過度流入后如何管控風(fēng)險問題。此次《審查報告》提出，即使當前尚未發(fā)生資本過度流入風(fēng)險，但如果存在外債積累產(chǎn)生貨幣錯配風(fēng)險并可能引發(fā)危機的情形，成員國可在債務(wù)性資本流入激增發(fā)生前就預(yù)防性地采取跨境資本流動管理措施。

《審查報告》澄清四類可實施CFMs的政策協(xié)調(diào)情形。以下四類情形中，一國可基于國際標準使用CFMs，而不受基金組織的適用條件約束：一是基于國家安全需要使用CFMs；二是CFMs同時符合巴塞爾框架下的宏觀審慎措施標準；三是符合國際反逃稅標準的稅收措施；四是國際反洗錢/反恐怖融資的措施。

基金組織關(guān)于跨境資本流動政策取向的演變

自成立以來，隨著全球跨境資本流動格局的變化，基金組織關(guān)于跨境資本流動管理的政策取向發(fā)生了顯著變化。經(jīng)歷了從允許資本管制→倡導(dǎo)資本流動自由化→允許危機時臨時資本管制→認可資本過度流入事后管理→建議預(yù)防性資本流入管理的政策調(diào)整過程。

基金組織建立時賦予成員國實施資本管制的權(quán)利。1941年，凱恩斯起草“凱恩斯計劃”。其理念包括鼓勵消除貿(mào)易壁壘，認為資本流動可能破壞經(jīng)濟穩(wěn)定，建議各國自行決定實施資本管制的方法和力度。1944年，聯(lián)合國貨幣金融會議通過《國際貨幣基金組織協(xié)定》（下稱《基金組織協(xié)定》）并成立基金組織。基金組織吸收了“凱恩斯計劃”的部分建議，鼓勵經(jīng)常項目可兌換——《基金組織協(xié)定》第八條款要求各國承諾經(jīng)常項下實現(xiàn)自由兌換。同時，為在固定匯率制度下保持各國貨幣政策獨立性而允許資本管制，《基金組織協(xié)定》第六條第三款規(guī)定，成員國有權(quán)“運用必要的管制措施管理國際資本流動”。

20世紀80年代后，基金組織開始倡導(dǎo)資本流動自由化。隨著第二次石油危機結(jié)束，美歐等發(fā)達國家率先開啟金融自由化，逐步放開資本賬戶。到90年代初，絕大多數(shù)發(fā)達國家基本實現(xiàn)了資本賬戶開放。在此背景下，基金組織鼓勵發(fā)展中國家加速資本項目開放：80年代將開放資本賬戶納入成員國接受貸款援助的條件，90年代將實現(xiàn)資本賬戶開放納入基金組織工作目標。1997年基金組織香港年會前夕，基金組織提出修訂《基金組織協(xié)定》，擬將資本項目開放作為基金組織的宗旨和成員國的普遍義務(wù)。但隨即到來的亞洲金融危機凸顯了跨境資本流動的風(fēng)險，從而終止了該項《基金組織協(xié)定》修訂工作。

新興經(jīng)濟體危機頻發(fā)，基金組織提出應(yīng)對危機的臨時措施。發(fā)展中國家在進入國際資本市場和開放資本賬戶的過程中，都不同程度地遭遇了各種危機。最早進入國際資本市場融資的中東歐和拉美國家，在20世紀80年代初爆發(fā)了國際債務(wù)危機。作為最早開放資本賬戶的發(fā)展中國家，墨西哥1994年爆發(fā)貨幣危機。作為開放樣板的亞洲，1997年爆發(fā)金融危機，并席卷全球主要新興市場國家。面對資本破壞性流動對發(fā)展中國家接連造成的重創(chuàng)，基金組織不得不對其資本流動管理政策立場進行調(diào)整，于2000年發(fā)布報告，允許新興市場國家為應(yīng)對金融危機采取臨時性資本管制措施。

2008年國際金融危機后，基金組織發(fā)布《基金組織觀點》提出四類資本流動管理政策，并認為有必要對過度資本流入實施管理。2008年金融危機后，發(fā)達國家實施量化寬松政策，推動資本過度流入新興經(jīng)濟體。根據(jù)國際金融協(xié)會（IIF）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，危機前新興市場國家每年流入約800—900億美元，2009年、2010年和2011年則分別流入2460億美元、4400億美元和2820億美元。面對新興市場國家已經(jīng)發(fā)生的資本過度流入，基金組織于2012年發(fā)布《基金組織觀點》，提出資本流入國可對過度資本流入及資本流動逆轉(zhuǎn)時的資本流出進行管理，但資本管制是最后一步措施。

2022年《審查報告》提出在尚未發(fā)生資本過度流入時可針對債務(wù)性資本流入采取預(yù)防性管理措施。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，發(fā)達國家再次啟動量化寬松政策，美聯(lián)儲資產(chǎn)負債表從疫情前的3.8萬億美元擴張至2022年初近9萬億美元。2022年3月，美聯(lián)儲開啟新一輪加息，新興市場國家疫情期間積累的大量資本流入，正面臨發(fā)達國家加息縮表可能引發(fā)的資本流動逆轉(zhuǎn)風(fēng)險。基金組織于2022年4月發(fā)布《審查報告》，主張在風(fēng)險積累發(fā)生前采取預(yù)防性措施。針對資本過度流入，將跨境資本流動管理措施的實施從事后管理前置到事前管理，是基金組織政策邁出的重要一步。

啟示與展望

基金組織從倡導(dǎo)資本流動自由化逐步發(fā)展到預(yù)防性使用管理措施防范風(fēng)險的政策轉(zhuǎn)變，是不同時期針對跨境資本流動對全球經(jīng)濟影響的事后妥協(xié)。基金組織逐漸認可跨境資本流動管理的必要性，是基金組織政策取向的重要進步，也為發(fā)展中國家有序開放資本賬戶和未來全球資本流動管理提供了良好的國際政策環(huán)境。對于我國而言，基金組織政策取向的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈鴮崿F(xiàn)資本賬戶高水平開放提供了重要參考。應(yīng)注重資本流入端管理，特別是外債管理，避免貨幣錯配風(fēng)險以及風(fēng)險積累；應(yīng)關(guān)注交易與匯兌協(xié)同，交易層面要關(guān)注市場準入的管理，交易層面無限制的，匯兌層面不宜再施加永久性的限制；應(yīng)以明確的法規(guī)形式公布管理措施，明確對已發(fā)生的交易不施加新的限制，保持開放政策的可預(yù)期性，避免政策“翻燒餅”。

同時應(yīng)該看到的是，基金組織的跨境資本流動政策還有完善的空間。基金組織已關(guān)注到發(fā)展中國家面臨資本過度流入的問題，但對問題根源的認識還有待深化。從根本上看這是由世界“中心—外圍”的二元結(jié)構(gòu)造成的：處于中心位置的發(fā)達國家，其政策外溢性決定了跨境資本流動方向和力度，而處于外圍的發(fā)展中國家更多是被動接受者。要解決發(fā)展中國家資本流動的外生性問題，跨境資本流動管理對提高其收益和合意性是必要的，而不僅限于過度流入。有管理的資本賬戶開放是發(fā)展中國家的常態(tài)，國際社會應(yīng)該尊重各國根據(jù)國情選擇開放的程度和模式。作為最大的發(fā)展中國家，我國應(yīng)站在更高層面提出跨境資本流動管理建議，并借助當前國際政策環(huán)境爭取更大的跨境資本流動管理空間，提升國際話語權(quán)和參與國際治理的能力。