后疫情時代智慧城市提質增效的全景式改革*

楊 峰 唐旭龍 曹 馳

（四川大學 公共管理學院，四川 成都 610065）

一、引言

2020 年3 月31 日，習近平總書記在浙江考察調研時指出“推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化”，同時對推動城市治理現代化特別是智慧城市建設工作提出明確要求。智慧城市提供了一種認識城市和發展城市的新視角，推動了城市治理理念、治理手段、治理模式、治理形態的創新發展。隨著2012 年國家相關部委智慧城市試點工作的開展，我國智慧城市建設發展勢態良好，北京、上海、深圳、成都、南京等地陸續加入智慧城市建設行列。當前，我國公布的智慧城市試點共計290 個，超過500 個城市明確提出智慧城市建設方案。(1)尹麗英、張超：《中國智慧城市理論研究綜述與實踐進展》，《電子政務》2019 年第1 期，第111-121 頁。智慧城市的建設涵蓋政務、交通、醫療、教育、通信、科技等多個領域，以智慧架構推動城市治理理念和治理模式創新，推進城市治理體系和治理能力現代化，切實提高人民群眾獲得感、幸福感和安全感。

近兩年，新冠肺炎疫情在全球蔓延，呈現了突發事件多發性、多樣性、疊加性、衍生性和傳導性等特征。新冠肺炎疫情期間，智慧城市的建設為應對疫情決策提供了強力支持。例如，疫情期間，全國經濟活動雖然處于暫停狀態，但是各個城市的基本公共服務并未停止，這跟智慧城市在全國各個城市鋪開建設有一定的關系。大數據共享、疫情地圖、疫情智能咨詢服務平臺、輿情監測等先進手段在疫情防控方面大展身手，幫助政府部門獲取疫情數據、掌握實時信息。與此同時，新冠肺炎疫情暴發初期的應對也暴露了智慧城市建設中存在的一些問題。例如，智慧模塊未能有效連接導致數據無法及時共享，智慧社區短板造成社區逐一上門檢查登記信息再逐級上報的低效率尷尬等，造成智慧城市在應對疫情上出現一定程度的失效和失序，凸顯了后疫情時代智慧城市提質增效的必要性和緊迫性。

二、文獻回顧

自2009 年IBM 首次提出智慧城市以來，研究者已深刻意識到建設智慧城市是推動現代化城市治理的重大舉措。智慧城市需要將社會管理和技術相結合，注重情境條件、治理模式和公共價值，(2)Meijer A J, Gil-Garcia J R, Bolívar M P R，“ Smart city research: Contextual conditions, governance models, and public value assessment”，Social Science Computer Review, Vol. 34，No.6，pp. 647-656.建設智慧城市應當重視抗災能力、疾病控制、空氣治理、廢物處理、運輸效率、道路交通安全等構成要素。(3)Goswami P，“Matrix for a smart city”，Current Science, Vol. 109，No. 2，pp.245-246.但Ruhlandt 的研究表明，面向城市治理的智慧城市研究是缺乏系統性理解的。(4)Ruhlandt R W S，“The governance of smart cities: A systematic literature review”，Cities, Vol. 81， 2018,pp.1-23.因此，有學者提出城市社會和現代技術的變化速度很快，應密切關注變化并調整城市治理方法以利用技術創新應對日益復雜的城市挑戰。(5)Razaghi M, Finger M. ，“Smart governance for smart cities”，Proceedings of the IEEE, Vol. 106，No.4，2018, pp.680-689.智慧城市所帶來的治理效能需要在很多因素方面得以支持。例如，有學者認為智慧城市范式因偏向技術解決方案和商業利益容易受到批評，但數據治理在支持城市智慧和可持續發展中的重要作用是顯而易見的；(6)Krassimira Paskaleva，James Evans，Christopher Martin，Trond Linjordet，Dujuan Yang，Andrew Karvonen， “Data governance in the sustainable smart city”，Informatics. Multidisciplinary Digital Publishing Institute, Vol. 4，No.4，2017, pp. 41.有學者重點關注了智慧城市治理推進中的政府部門間對接和合作問題；(7)Jang H Y, Kim N G, “A Study on Smart City Governance and Collaboration Direction of Government Departments: Focus on MOL IT and MSIP”，The Journal of the Korea Contents Association, Vol. 17, No. 5,2017, pp.430-439.有學者強調智慧城市建設需要大量的規范性工作來重新考慮以公民為中心的具體實踐；(8)Cardullo P and Kitchin R，“ Being a ‘citizen’in the smart city: up and down the scaffold of smart citizen participation in Dublin, Ireland”，GeoJournal, Vol. 84，No.1，pp. 1-13.有學者探討了可以使城市變得智慧的所有可能服務。(9)Harish Kumar，Manoj KumarSingh，M.P.Gupta，Jitendra Madaan， “ Moving towards smart cities: Solutions that lead to the Smart City Transformation Framework”，Technological Forecasting and Social Change, Vol.153, 2020，pp.119-281.

國內同樣對多領域融合的智慧城市研究充滿熱情，越來越多的學者開始關注能夠“對各種需求智能響應，為人類創造更美好城市生活”的智慧城市研究。中國工程院院士鄔賀銓指出,智慧城市應“以人為本”，需要探索可持續發展的模式為城市服務。(10)鄔賀銓：《智慧城市的內涵與基礎》，《計算機光盤軟件與應用》2014 年第19 期，第10 頁。最終實現城市的智慧運行和可持續發展，應在城市治理的體制框架下推進智慧城市建設。(11)葉林、楊新輝：《智慧城市發展與城市治理轉型》，《城市管理與科技》2017 年第4 期，第22-23 頁。智慧技術手段的進步和智慧城市發展創新理念的推進，都深刻影響城市治理體系和城市治理現代化。(12)孟延春：《智慧城市推進城市治理體系和治理能力現代化》，《中國建設信息》2015 年第5 期，第50-53 頁。因此，近年來一些學者討論了智慧城市在環境保護、災害應急、交通擁堵治理、社會危機應對等領域的具體應用。(13)田嬌、張德錦：《應對公共危機智慧城市建設的再思考——基于新冠肺炎疫情防控實踐》，《上海城市管理》2020 年第3 期，第33-38 頁。(14)徐峰：《基于智慧城市的交通擁堵治理探究》，《智能城市》2019 年第8 期，第6-7 頁。(15)宋瑤：《基于動態博弈的智慧城市災害應急決策研究 》，博士學位論文，天津大學，2017 年。(16)廖國紅：《治理霧霾天氣 智慧城市可發揮重要作用》，《智慧中國》2015 年第3 期，第80-81 頁。另有一些研究討論了智慧城市建設應關注頂層設計、主體參與、社會治理、數據治理等具體方面。(17)房毓菲、單志廣：《智慧城市頂層設計方法研究及啟示》，《電子政務》2017 年第2 期，第75-85 頁。(18)崔慶宏、劉瀟、武丹丹：《智慧城市建設的參與式治理模式研究》，《智能建筑與智慧城市》2018 年第11 期，第78-80 頁。(19)張蔚文、金晗、冷嘉欣：《智慧城市建設如何助力社會治理現代化?——新冠疫情考驗下的杭州“城市大腦” 》，《浙江大學學報(人文社會科學版) 》2020 年第4 期，第117-129 頁。(20)王連峰、宋剛、張楠、安小米、劉志、賈曉豐、朱慧、王陟、茅明睿、趙京濱、張海博、王璐：《面向智慧城市治理的數據模型建構》，《城市發展研究》2021 年第3 期，第70-76、84 頁。智慧城市是實現城市治理現代化的有效路徑,能夠打造新時代共建共治共享的社會治理格局。(21)戎彥珍、黃春林、楊天開、吳超：《新型智慧城市背景下城市治理能力現代化模型構建》，《中國管理信息化》2019 年第19 期，第167-168 頁。當然，面向城市治理的智慧城市，還有一些不相適應的地方，提高智慧城市的治理水平,需要推動理念變革、結構變革、方法變革和能力變革。(22)楊宇：《 “四大變革”提升智慧城市治理水平》，《人民論壇》2020 年第3 期，第70-71 頁。

總體來看，國內外智慧城市研究形成了較為豐富的理論成果，也凸顯了智慧城市所帶來的美好未來場景，但同時也存在面向城市治理的智慧城市建設頂層設計不強、數據融合不足、治理聯動不夠等問題，全球肆虐的新冠肺炎疫情暴露出我國智慧城市建設中的種種困境。因此，本文在探究智慧城市應對新冠肺炎疫情的實效與短板的基礎上，提出后疫情時代智慧城市提質增效的全景式改革路徑，為進一步增強我國城市應急管理水平、提升城市治理的智慧化水平、建設和諧宜居的智慧城市、推動城市治理體系和治理能力現代化，提供理論參考和實踐依據。

三、實效描述：智慧城市應對疫情的答卷

經過十多年的探索努力，我國城市在智慧化進程中取得了很大成效，新冠肺炎疫情是一次重大公共衛生突發事件，也是對我國各地智慧城市建設的一次大考和檢驗。面對特殊形勢下的社會治理風險，全國各地在疫情防控全過程中利用智慧城市建設成果助力疫情防控、優化公共服務、推動復工復產，交出了一份令人滿意的智慧城市“答卷”。

（一）完善基礎設施建設，動態掌握疫情數據

基礎設施是智慧城市建設發展的核心和基石，而新型基礎設施是基礎設施建設全新的轉型方向。2018 年12 月中央經濟工作會議首次提出“新型基礎設施”的概念，新型基礎設施是智慧城市建設的根本和基礎，是引領城市未來發展的重要引擎，新基建與智慧城市建設相輔相成。(23)吳琳、周海泉、張斌：《未來城市發展邏輯下新型基礎設施建設規劃思考與實踐》，《規劃師》2021 年第1 期，第11-20 頁。2021 年，我國新型城市基礎設施建設試點擴容，增至21 個市（區），為加快推進基于數字化、網絡化、智能化的新型城市基礎設施建設，探索積累可復制、可推廣的機制模式。(24)新華社：《我國新型城市基礎設施建設擴大試點范圍》，2021 年11 月16 日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/16/content_5651303.htm。

城市利用布局廣泛的基礎設施，通過全面廣泛部署的交通運輸、生態環境、安全生產、治安防控、氣象監測等智能設備所形成的檢測感知網絡，對整個城市的疫情態勢、資源調度、交通管控等進行在線監測、全局洞察，從而動態實時掌握疫情有關數據，輔助疫情防控工作的系統決策和精準調控。例如，成都寬窄巷子利用“智慧街區”建設成果中的智慧攝像頭、智慧商圈大屏、傳感器等設備對景區人流量進行自動監測和控制，從而在疫情防控常態化的形勢下有效降低風險，提高景區管理效率。

智慧抗疫工作需要收集獲取城市中的多種數據。人類生活軌跡中會產生許多零散、龐雜、非結構化的數據，這些海量數據在疫情期間的價值更加凸顯。例如，人員行動軌跡數據可以幫助判斷人員的動向，有效控制疫情的傳播；確診病例、新增病例等數據可以預測疫情的發展形勢，為疫情防范做好充分準備；各部門整合的數據便于優化資源配置，協調多方資源助力抗擊疫情。疫情期間的個人信息數據采集，采用統一規范標準，實現統一平臺申報，數據統一上傳處理，從而有效減少了疫情信息采集的不完全、標準不統一、信息重復等問題，從而實現降低疫情防控成本、減少面對面接觸感染風險、提升疫情防控工作整體效率的目標。

（二）建設城市智慧中樞，統籌協調抗疫工作

城市大腦是基于云計算、大數據、物聯網和人工智能等新一代信息技術構建的，支撐經濟發展、社會治理以及政府數字化轉型的開放式智能運營平臺，(25)陸軍：《城市大腦：城市管理創新的智慧工具》，《人民論壇·學術前沿》2021 年第9 期，第16-25 頁。是智慧城市建設工程的中樞部分。大多數城市在智慧建設中都有城市大腦這一智慧中樞，協調連接各個部門以及應用平臺，系統性解決城市遇到的問題。城市大腦為各項抗疫措施的開展提供基礎和保障，為其他智慧應用平臺的搭建提供應用支撐，節省時間和成本，從而提高抗疫效率。(26)胡堅波：《關于城市大腦未來形態的思考》，《人民論壇·學術前沿》2021 年第9 期，第50-57 頁。杭州、深圳、上海、成都等智慧城市均建設有城市大腦，在抗疫期間充分發揮疫情監控、感知預測、應急決策等重要作用，確保疫情期間城市的平穩運行。

杭州是我國最早開始探索城市大腦的城市。2019 年9 月30 日，杭州上線城市大腦——數字駕駛艙，此后數字駕駛艙覆蓋杭州的市、區、縣等各級單位，城市大腦的數據通過其下各級數字駕駛艙進行數據匯總。2020 年新冠肺炎疫情暴發后，杭州城市大腦進一步應用于數字抗疫領域，建立了新冠肺炎疫情防控數字駕駛艙，為疫情期間群眾的正常生活提供保障。(27)陳云：《杭州“城市大腦”的治理模式創新與實踐啟示》，《國家治理》2021 年第17 期，第16-21 頁。深圳市龍崗區建設的城市大腦于2018 年投入使用，是深圳市率先建成集數據存儲共享、分析決策、運行指揮、體驗展示于一體的城市大腦，疫情期間龍崗區利用城市大腦開展各項防疫工作，提升精準防疫水平。(28)林煥富、覃江榮、陳幫泰：《打造基層治理重器，讓城市更聰明更智慧——深圳龍崗城市大腦實踐》，《中國建設信息化》2021 年第6 期，第28-33 頁。

（三）豐富智慧應用場景，便利人民群眾生活

在新冠肺炎疫情的影響下，民眾生活、企業生產以及城市治理的傳統模式都受到了巨大的沖擊和挑戰，呈現出新的發展特點和趨勢，同時也產生了大量新的需求場景。習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上提出，要變壓力為動力、善于化危為機，有序恢復生產生活秩序，強化“六穩”舉措，加大政策調節力度，把我國發展的巨大潛力和強大動能充分釋放出來。面對疫情期間各領域產生的新需求，我國各地積極探索智慧城市新的應用場景，將信息技術與不同領域進行有機創新融合，把握危中之機，重振疫后經濟，釋放發展潛力和活力。

在政務領域，為推進“互聯網+”行動和數字政府建設，城市一體化政務服務平臺建設日趨完善，高效實現多源數據的集成融匯、開放共享，提供一站式便捷的公共服務，簡化辦事流程，減少疫情期間辦理業務的面對面接觸感染風險。在醫療領域，5G、人工智能、云計算、區塊鏈等新一代技術與醫療衛生產業進行深度融合，傳統就醫流程智慧化程度和醫療基礎設施信息化程度不斷提升。例如，2020 年四川省衛生健康委組織華西醫院與成都市公共衛生臨床醫療中心，利用5G+雙千兆網絡技術，進行了全國首例新型冠狀病毒感染肺炎急重癥患者的遠程醫療。在民生服務領域，疫情防控的居家隔離措施催生了民眾大量的個性化服務需求，傳統線下服務業探索“線上+線下”服務模式，生鮮電商和快遞物流行業的無接觸配送服務需求火爆，保障特殊時期民眾的基本生活需求。

（四）樹立協同治理理念，凝聚社會公眾力量

新冠肺炎疫情危害性大、傳播速度快、不確定性強，加之部分城市規模巨大、人口眾多，對人員管理難度較大，決定了抗疫僅依靠單一主體是不可行的，必須眾志成城，樹立協同治理理念，凝聚社會各界力量，讓多元主體參與抗擊疫情工作，實現群防群治、聯防聯控。

疫情期間，我國人民展現出強大的智慧和力量，通過各種渠道踴躍參與城市治理和疫情防控工作，各類高新技術企業也積極將科技成果應用到疫情防控新場景中，在疫情期間發揮了至關重要、不可或缺的作用。在疫情暴發初期，多地在抗疫工具的開發上堅持協同觀念，發揮政府統籌引領作用，廣泛吸納民眾、企業及其他社會組織等主體參與其中。以杭州市健康碼的開發為例，余杭區由數據資源管理局作為技術牽頭單位，向社會企業征集數字化方案，中標企業和數據資源管理局共同合作形成健康碼雛形，并在后續不斷完善，分別由省級、市級數據資源管理局接手，阿里巴巴公司負責技術改進，實現健康碼從余杭區向全國的推廣運用。

群防群治、聯防聯控的重要性在疫情進一步發展階段體現更加明顯。在疫情開始大范圍擴散蔓延后，恰逢中國傳統節日春節，人口流動性較強，因此對于居民的管理成為一個重點和難點。做好對居民的管理必須深入基層社區，將工作重心下沉，充分發動可利用力量，廣泛利用社會組織、社區群眾等治理主體，發揮“網格化+互聯網”的優勢，做好疫情基層防控。以杭州市下城區武林街道為例，新冠肺炎疫情暴發以來，“武林大媽”成為群防群治的核心力量，深入基層積極開展防控宣傳、人員排查等工作，區政府通過城市大腦系統對所轄區域進行實時監測，若發現異常情況，能及時通過駕駛艙指揮系統調度就近的“武林大媽”進行處理，利用智慧化平臺吸納民眾主動參與疫情防控工作的實施和宣傳，構筑起了群防群治、聯防聯控的強大防線，充分發揮人民群眾力量打贏疫情防控戰爭。

四、短板待補：疫情之下的智慧城市困境

隨著社會經濟迅速發展、域內人口不斷增長以及智慧化進程加快，城市承載著越來越多的社會職能，也面臨著許多潛在的風險挑戰。新冠肺炎疫情猶如一面鏡子，照出了我國智慧城市在面對突發事件時應急管理和城市治理的失靈，深究這背后的原因，一定程度上暴露出了我國智慧城市在頂層設計、建設管理模式、數據管理等方面的短板。

（一）頂層設計千篇一律，欠缺科學性和特色性

頂層設計是運用系統論的方法，從全局角度對大型復雜系統的各方面、各層次、各要素統籌規劃,以集中有效資源,實現城市的結構優化、功能協調及資源整合等目標。(29)何軍：《智慧城市頂層設計與推進舉措研究——以智慧南京頂層設計主要思路及發展策略為例》，《城市發展研究》2013 第7 期，第72-76 頁。任何一項龐大的系統性工程都需要做好頂層設計，智慧城市頂層設計是頂層設計理論與方法在智慧城市建設項目中的應用。因此，作為一項覆蓋整個城市范圍、涉及城市各個領域的復雜龐大的系統工程，智慧城市需要以科學系統的頂層設計來指明方向和引導建設。雖然我國各地都在積極開展智慧城市建設實踐，但由于可供參考的成熟經驗較少，不少智慧城市存在盲目建設問題，未針對本城市實際情況進行科學系統的統籌規劃。

第一，頂層設計往往缺乏專業性、科學性和前瞻性。參與智慧城市頂層設計的部分人員專業性不夠、跨行指導、權力分配模糊，相關領導“拍腦袋做決定”，沒有明確適于本城市人文環境和發展條件的建設目標、方向與實現路徑。城市之間盲目攀比、急于求成，重復建設和資源浪費問題嚴重，最終使得智慧城市建設淪為“政績工程”“面子工程”。

第二，我國各城市的智慧城市建設存在同質化現象。一些地方政府在對智慧城市建設進行頂層設計時，由于缺乏成熟經驗、缺少專業人員等，常出現沿襲、照搬其他城市建設經驗和路徑的情形，建設成果缺乏城市特色和個性。頂層設計中缺乏創新精神，忽視本地特色，未考慮與其他關聯城市的相互制約關系，往往容易造成智慧城市建設千篇一律，背離本城文化特色，區域關聯城市功能重復，不能形成優勢互補，智慧城市的巨額投資未能創造良好效益。

第三，頂層設計中容易忽視提升城市抵御風險挑戰的能力。從我國各地智慧城市建設的實踐來看，大多數城市在進行智慧城市頂層設計時將獲取經濟利益作為建設目標，卻忽視了提高城市防范和應對風險挑戰的能力，缺乏危機意識和憂患意識。部分城市只著重發展智慧產業、智慧旅游等能迅速帶來經濟效益的領域，卻不重視交通、醫療、能源等領域的智慧化建設，風險預警、安全防護及應急管理等方面的系統和機制建設不到位。新冠肺炎疫情暴發后，部分智慧城市失靈，建設成果不能轉化為智慧抗疫手段，未能發揮預期作用。

（二）建設管理模式僵化，運行缺乏靈活性

我國長期以來形成的以政府為核心的層級管理模式，使得政府在智慧城市建設的資源整合、資金投入、環境營造和組織保障等方面具有先天優勢，處于主體地位。在現階段以及未來一段時間內，政府都將作為推進智慧城市建設項目的領導者、決策者、協調者和監督者。智慧城市的建設與管理具有建設周期長、投入資金大、涉及領域廣等特點，需要也應當發揮政府的主導引領作用。然而在實踐中，以政府為核心的一元主體建設管理模式還存在一定弊端。部分政府官員存在“萬事須掌控于手中”的心態，未意識到民眾、企業及其他社會組織等多元主體參與的重要性。政府干預過多，甚至在其他主體與智慧城市建設項目中間設置重重障礙，常出現智慧城市建設中政府的“缺位”“錯位”“越位”行為。此外，智慧城市治理及其在應對重大突發事件時需要各層級各部門的迅速響應和高度協調配合，但傳統政府的層級管理模式存在條塊分割現狀，無法匹配扁平式協調結構要求，層級、部門間溝通協作少，不適應于新時期城市智慧治理的需求。

新冠肺炎疫情是具有危害性強、傳播速度快、影響范圍廣等特點的突發公共衛生事件，更加需要明確政府及有關部門的職責，發揮政府在應對突發公共衛生事件中的風險溝通、應急主導、資源協調和創新促進的作用。政府系統本身是為了應對常態管理而設置的系統，公共衛生事件管理系統往往保持其日常管理慣性，在傳統框架下可能缺乏相應的敏銳度和獨立性。(30)祝哲、彭宗超：《突發公共衛生事件中的政府角色厘定:挑戰和對策》，《東南學術》2020 年第2 期，第11-17 頁。在新冠肺炎疫情期間，我國許多地方政府暴露出管理體制僵化的問題，面對疫情的擴散蔓延態勢未能及時采取有效的應對措施，依然按照傳統的常態行政程序，逐級層層上報疫情情況，流程繁瑣，多以被動的方式啟動應急響應，缺乏面對突發事件的敏感性和獨立性，未能及時阻止疫情擴散態勢,應增強面向智慧城市建設的功能形態靈活性。

（三）社會各界參與度低，未形成智慧城市多元共建局面

智慧城市作為一項龐大復雜的系統工程，除了發揮政府的主導作用外，還需要社會多方主體的參與，發揮市場對于資源配置的決定性作用，集中社會資源、凝聚社會力量、形成社會合力助推智慧城市建設。習近平總書記在湖北省武漢市考察疫情防控工作時指出，“要做好深入細致的群眾工作，把群眾發動起來，構筑起群防群控的人民防線”(31)王道勇：《群防群治：重大突發公共事件的社會合作應對》，2020 年3 月27 日，http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2020-03/27/nw.D110000gmrb_20200327_1-06.htm。。面對新冠肺炎疫情這樣具有高度復雜性的突發公共衛生事件，需要運用智慧化手段使社會各界參與進疫情防控中來，樹立協同治理理念，實現群防群治、聯防聯控的目標。

在疫情防控工作中，由于政府不愿放權、多元主體未形成統一的治理目標、主體間利益存在沖突等原因，部分地方未形成智慧城市協同建設和治理局面。一方面，由于準入門檻高、投資風險大、理念不一致以及利益不協調等原因，部分企業和社會組織對參與智慧城市的建設、運營和管理仍持觀望態度，智慧城市的市場化運營管理模式未形成，部分地方政府在疫情防控中負擔過大，未得到企業和社會組織的人、財、物的有力支持。另一方面，普遍存在的數字鴻溝、參與渠道不暢通、智慧化應用不夠人性化等問題，也影響著民眾參與智慧城市建設和疫情防控工作的積極性，甚至出現政府和工作人員在疫情防控工作中遇到民眾的不理解、抵觸以及不合作的情況。

（四）數據管理不完善，信息孤島現象普遍存在

智慧城市的核心是數據資源，其建設與發展需要運用先進的信息技術來發現、獲取、融合、共享與利用城市中的各類型數據資源，通過數據資源對城市運行進行監測感知和統籌協調，實現城市智慧治理的目標。因此，必須把數據管理作為智慧城市建設的重中之重。

在新冠肺炎疫情中，數據成為抗疫工作的一大重要力量，利用各種數據來準確研判疫情態勢、合理分配抗疫資源、穩定社會運轉秩序。例如，在疫情期間，上海“一網統管”開發出疫情專頁，于2020 年2 月7 日在上海長寧區江蘇路街道運行，此后該疫情專頁在上海全面推廣。“一網統管”防疫專頁匯集了確診患者、疑似患者、快遞物流等多個維度的數據，簡化了基層工作人員的工作，將原本在多個表格上的數據匯總到一個大屏上，通過一個屏幕就可以了解到街道或社區疫情相關的各種情況，更方便做出決策、對疫情進行管控，實現了“一屏觀天下，一網管全城”的目標。(32)上海數據交易中心：《戰疫時刻 上海城市網格化管理平臺“一網統管”防疫頁面助力疫情管控》，2020 年3 月3 日，https://www.sohu.com/a/377365633_622773。

在大數據時代背景下，我國各智慧城市卻仍然存在著許多數據管理方面的問題，使得智慧城市應對新冠肺炎疫情的實效未能達到預期。第一，數據獲取方面，現階段我國城市建設中存在著傳統信息基礎設施老化、信息化和智慧化程度低、升級改造困難等問題，也存在著新型信息基礎設施研發與應用成本高、應用范圍不廣等情況，部分城市還不能很好地實現精準動態獲取民眾時空軌跡、應急資源調度、城市運行狀況等疫情防控重要數據，多地在民眾信息上報、抗疫宣傳、資源調度、交通管控等疫情防控工作中仍采用人工面對面方式進行數據收集，數據獲取不全、精度低、質量差。第二，數據融合與共享方面，由于機制不健全、標準不統一、權責不明確、利益不協調，不同行業、層級、部門間的數據不能互聯互通有效融合。多地缺少統一的疫情數據平臺，在疫情期間的應急物資、交通運行、民眾行程軌跡等類型數據不能實現集成整合，存在信息孤島現象，無法支撐疫情防控部門挖掘、分析并利用數據開展疫情防控工作。第三，數據保護方面，疫情防控工作的開展需要收集大量民眾個人數據，各地也積極利用大數據對感染病人、疑似感染者及密切接觸者進行篩查、監測和動態追蹤，同時卻容易出現隱私信息泄露、非法曝光和利用等數據保護方面的問題，對部分居民的正常生活和政府的公信力產生了不利影響。(33)李佳、陶濤、王邦宇：《疫情防控中大數據應用的邏輯及其規制路徑——以新冠肺炎疫情為例》，《決策與信息》2020 年第7 期，第67-76 頁。因此，針對疫情防控工作中暴露出的數據管理問題，后疫情時代智慧城市的提質增效必須強化數據管理工作，實現合法、高效、安全利用數據，更好地深入挖掘并實現數據中蘊含的價值。

（五）忽視民眾需求，以人為本理念缺失

堅持“以人為本”的執政理念,是習近平新時代中國特色社會主義思想的基本內容，也是治國理政的一個顯著特點，智慧城市建設需要貫徹實踐以人為本理念。民眾既是智慧城市建設的受益者，也是建設發展中不可或缺的重要力量，智慧城市建設的最終目的是造福民眾，提升民眾生活品質，促進人民群眾在城市中更好地生活和發展。新冠肺炎疫情暴發后，習近平總書記指出要把人民生命安全和身體健康放在第一位。然而，突如其來的新冠肺炎疫情暴露出了我國智慧城市建設中以人為本理念缺失、建設忽略民眾需求等問題，使得智慧城市在抗疫中未能發揮出應有優勢和作用。

一是缺少民眾的廣泛參與。智慧城市的建設規劃、城市治理等方面需要集思廣益、群策群力，然而在疫情防控工作中沒有充分發揮人民群眾的力量，大數據平臺等智慧化應用建設不夠完善，未充分發揮出智慧城市在收集獲取民眾意見、調動民眾參與聯防聯治的作用。二是在建設中忽視民眾需求。我國在智慧城市建設中常過度重視技術研發和產品應用創新，而忽視了民眾的實際需求，建設成果與民眾需求脫節，先進信息技術和智慧應用在疫情防控中未能發揮預期作用，甚至給民眾帶來使用負擔，不能很好地滿足疫情期間居家隔離、復工復產等需求。三是不重視民眾信息素養的培育。在我國智慧城市建設注重基礎設施建設和科學技術研發的同時，卻忽略了民眾信息素養的提升，民眾信息素養的提升跟不上城市智慧化速度，部分民眾面對先進的信息技術和智慧應用卻一籌莫展。例如，許多老年人在疫情防控期間不會使用智能手機領取健康碼，正常出行遇到種種阻礙，先進的智慧應用反而成為了他們的負擔。因此，智慧城市的建設也需要培養具備高信息素養的公民，使民眾更好地融入城市的智慧化環境中。

五、全景式改革：智慧城市提質增效的路徑設計

在后疫情時代，城市依然面臨著許多潛在風險挑戰，必將對智慧城市的建設發展提出更高的要求，分析差距、總結經驗，把握危中之機并轉危為機，補足建設短板，提高城市應對風險挑戰的響應速度和應對能力，以智慧城市提質增效推動城市治理體系和治理能力現代化。

（一）科學規劃：找準智慧城市發展戰略定位

智慧城市的建設需要做好頂層設計，發揮政府主導作用，根據城市的定位、規模、人文環境、歷史、資源等實際情況和現實需求，在突出當地特色、發揮當地優勢的基礎上進行頂層設計，積極探索和創新智慧城市建設路徑，明確建設目標，詳細制定長遠的智慧城市建設發展規劃，以實現智慧城市的結構優化、功能協調、資源整合等目標。

第一，要樹立全局觀和長遠思維，提高頂層設計的科學性、前瞻性，充分考慮社會環境、約束條件、發展需求和現實風險，以提升城市整體效益和長遠效益作為建設目標。第二，要立足并突出本地特色，創新智慧城市建設模式，結合國家智慧城市建設戰略布局，使智慧城市建設充分體現當地歷史文化特征，走智慧城市特色建設道路。第三，把以人為本理念融入智慧城市頂層設計中，廣泛調動民眾、企業和社會各類組織參與頂層設計的規劃討論，積極吸納專業化人才以壯大頂層設計團隊，把提升民眾幸福感和擴大公共利益作為規劃設計重要原則，以智慧城市建設讓人民生活更美好。

（二）強基固本：完善智慧城市信息基礎設施

信息基礎設施是智慧城市建設的根基，智慧城市的信息基礎設施主要包括傳統信息基礎設施和新型信息基礎設施，其中新型信息基礎設施包括以5G、物聯網、工業和衛星互聯網為代表的通信網絡基礎設施，以人工智能、云計算、區塊鏈等為代表的新技術基礎設施，以數據中心、智能計算中心為代表的算力基礎設施。(34)陳宇：《以“新基建”為著力點 推動經濟社會高質量發展》，《中國建設報》2020 年5 月29 日，第6 版。

新冠肺炎疫情以來，中央多次出臺的有關文件強調要加快新型基礎設施建設，推動基礎設施高質量發展，因此后疫情時代新型基礎設施的建設，將是今后一段時間內我國智慧城市建設的重點方面。基礎設施建設要發揮政府主導作用，凝聚企業力量，因地制宜進行統籌規劃。首先，加快推進以5G、云計算、物聯網等為代表的信息基礎設施建設，完善智能感知體系和基礎設施，全面部署市政、交通運輸、生態環境、安全生產等智能感知設備。其次，深度運用互聯網、大數據、云計算、人工智能等技術改造升級傳統基礎設施。最后，同時著重發展公益性的創新基礎設施，如創新園區、科創空間。以新型智慧基礎設施建設服務于智慧城市建設戰略，全面形成技術先進、模式創新、支撐有力的新型基礎設施體系，促進后疫情時代城市經濟復蘇，推動社會經濟轉型，為城市經濟高質量發展提供新引擎和新動能。

（三）激發活力：創新智慧城市建設治理模式

面對新冠肺炎疫情暴露出的城市治理和應急管理方面的問題，在國家推進治理體系和治理能力現代化戰略的背景下，政府需要引導公民、企業及其他社會組織更多地參與到智慧城市的建設中來。樹立協同治理理念，創新城市建設治理模式，激發社會各主體的活力，形成一種以政府為主導、多元主體互動的智慧城市建設治理模式。

一方面，政府要主動創新城市治理模式。后疫情時代智慧城市的提質增效需要政府重構治理模式，強化制度設計，發揮政府主導作用，推進城市治理體系和治理能力現代化。一是要革新政府管理理念，樹立創新、以人為本、共建共享、協同治理的理念，以理念革新引領建設管理模式創新。二是建立部門、層級間的協調合作機制，厘清各部門權責，整合各部門職能、數據和服務，破除傳統管理體制的部門、層級壁壘。三是加強現代信息技術與公共服務、城市治理的結合，深化5G、大數據、人工智能等前沿技術在交通、公安、教育等領域的應用，利用先進技術推動城市治理智慧化升級。四是通過廣納相關領域專業人員充實政府智慧城市項目團隊，優化智慧城市建設中對政府工作人員的評價考核機制，全方位提升政府智慧城市項目團隊的專業性。

另一方面，要激發社會多元主體參與智慧城市建設的活力，營造智慧城市社會共建氛圍。一是要打通、拓寬社會不同主體參與智慧城市建設和治理的渠道，利用智慧信息平臺收集民意、聽取意見，綜合考慮不同主體的利益訴求，激發民眾參與智慧城市建設的主體意識和積極性，實現“智慧城市人民建”。二是要構建智慧城市人才培養體系，將促進教育事業發展與培養專業化人才作為智慧城市建設核心戰略，加大對教育科研事業、人才引進項目的資金投入和政策支持力度，積極培養及引進一大批專業技術人才和懂技術、懂業務、懂管理的復合型管理人才，為智慧城市建設提供雄厚的人才基礎和智力保障。三是要尊重并充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，釋放各類資源要素活力，以市場需求為導向建設智慧城市，營造良好營商環境，在制度、政策、資金等方面為企業、高等院校、科研機構及其他社會組織參與智慧城市建設提供支持，激發科技創新活力，形成智慧城市社會共建局面。

（四）互聯互通：強化智慧城市數據管理

信息技術的更新迭代和數字社會的迅速發展使得城市中的數據量高速增長，如何深入挖掘并利用這些數據所蘊含的價值是智慧城市建設的重要研究領域。城市得以智慧的重要條件之一是數據能夠聯接物理空間和社會空間，促進物與物相聯、物與人相聯、人與人相聯, 促進數據到信息、知識和行動的有序化、智能化和智慧化轉型,為城市高效運行和有效決策提供預警或預見。(35)明欣、安小米、宋剛：《智慧城市背景下的數據治理框架研究》，《電子政務》2018 年第8 期，第27-37 頁。在大數據時代背景下，數據越來越成為智慧城市建設發展的重要戰略資源。從我國利用大數據開展疫情防控工作的經驗來看，我國智慧城市在數據獲取、共享、利用與保護方面均存在一些問題，要改善并解決這些問題，推動后疫情時代智慧城市的高質量建設發展，需要通過建設數據中心、強化安全保障、推進開放利用來全方位強化數據管理，為后疫情時代智慧城市建設發展注入活力。

第一，通過建設城市大腦打造城市數據資源中心，整合對接城市系統內跨部門、跨行業、跨領域、跨層級的多元異構數據，打通數據孤島，實現城市數據集成融匯和智慧分析。后疫情時代還需依托統一的信息平臺建設城市級風險預警和應急管理系統，整合交通、公安、醫療、能源等部門系統和數據，提升城市面對突發事件的靈敏感知、智慧分析和處置應對的能力。第二，通過加強制度建設、明確各方權責、建立規范標準、應用先進技術等方式全面強化數據安全保障體系。第三，在保障安全和保護隱私的前提下構建數據開放利用機制，建立安全可靠的數據開放平臺，穩步推進智慧城市相關數據資源開放，在合法范圍內支持企業利用數據庫開發應用和提供服務，并為各類機構、團體和個人提供數據獲取利用服務，拓展、深化數據在各領域的應用，釋放數據價值潛力。

（五）優化布局：促進智慧城市均衡健康發展

新冠肺炎疫情期間要求各地以基層社區為單位開展精細化、網格化的疫情防控和智慧治理工作，這對于城市基層社區、農村地區的智慧化建設提出了更高的要求。針對疫情防控期間暴露出的建設不平衡問題，后疫情時代的智慧城市提質增效需要強調整體、協調理念，從全局出發，優化智慧城市建設布局，縮小城鄉、區域差距，彌補數字鴻溝，服務于新型城鎮化建設，促進智慧城市的均衡健康發展。

第一，從智慧城市建設全局出發，構建以城帶鄉、以強帶弱的智慧城市一體化建設體系，依托城市大腦構建面向基層社區的信息化平臺，推動城市智慧系統和服務向基層社區下沉、延伸，提升基層智慧治理水平。第二，完善基層社區、農村地區的新型基礎設施建設，促進基層社區的數據采集、共享和利用，鼓勵基層社區將各類信息技術應用于治理工作和民生服務中，探索智慧城市建設成果在居家、養老、醫療、安防等領域的創新應用，填補智慧城市建設盲區，縮小數字鴻溝和城鄉、區域差距。第三，培養、提升基層社區居民的信息素養。借助此次疫情防控工作，加大對智慧城市建設項目和智慧應用的宣傳推廣，引導民眾逐步接受、合理利用智慧城市建設成果，促進智慧城市建設成果在基層的廣泛應用，提升基層民眾主動參與智慧城市建設和基層智慧治理的積極性。

（六）聚焦民生：豐富智慧城市應用場景

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調加強以人民為中心的發展思想的重要性和必要性，并在上海考察時指出“城市是人民的城市，人民城市為人民”。要打造、建設一個和諧、宜居、安全的智慧城市，必須以人民為中心，把民眾利益放在第一位，積極探索智慧城市在民生領域的應用場景創新，統籌推進智慧城市建設和信息惠民工程，提升民眾在城市中的幸福感。

一方面，針對新冠肺炎疫情期間所產生的民眾需求和市場空白，要推進信息技術在醫療、教育、養老、辦公、旅游等領域的深層次應用，推動傳統公共服務信息化升級，進一步發展并延伸疫情期間興起的“無接觸”“不聚集”的智慧服務方式，優化公共資源配置，提升公共服務水平，在后疫情時代防控工作常態化的形勢下保障民眾的生活品質、提升民眾幸福感。另一方面，在基層利用信息技術全面打造智慧社區，建設社區信息服務平臺，匯聚融合居民信息、物業公告等多類型數據，整合物業、養老、購物、停車、出行等多樣化的社區服務，將智慧城市建設成果下沉并融入基層社區，聚焦民生領域，推進智慧服務基層應用，提升基層智慧化、精細化治理水平，使民眾平等共享智慧城市建設成果。

（七）防范風險：完善智慧城市安全保障機制

隨著城市規模的不斷擴大和智慧化進程的加快，我國的智慧城市變得日益龐大復雜，承載著越來越多的功能，隨之而生的就是智慧城市的建設和運行面臨著越來越多的風險挑戰，各種各樣的突發事件頻頻發生，對智慧城市的治理工作和應急能力提出了更高的要求。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議的講話中指出抗擊新冠肺炎疫情是對國家治理體系和治理能力的一次大考。面對疫情后防控工作常態化的要求以及各種各樣潛在的風險挑戰，需要更好地利用智慧城市建設成果，完善智慧城市安全保障機制，滿足面對突發事件時的城市智慧治理需求，全方位提升城市應對突發事件的快速響應和處置能力。

一是要做好智慧城市建設的環境營造。明確適合城市智慧化建設的路徑，充分考慮政府、企業、民眾等多方主體需求，以提升城市整體效益為目標，使智慧城市建設得到多方信任和支持。二要通過技術創新提升自主性和安全性。在政策、資金等方面鼓勵科技創新，加大智慧城市核心技術的研發力度，加快核心技術市場化進程，建立產、學、研相結合的創新機制，不斷提升智慧城市信息系統的風險防范和抵御能力，構建牢固、可靠的信息技術安全體系。三要完善智慧城市有關制度體系。通過加強智慧城市有關法律法規、道德規范、風險評估等體系建設，為智慧城市安全建設與運行提供堅實保障。四要利用城市大腦打造城市服務中心、城市治理中心和城市應急中心，對整個城市的運行進行監測預警。在突發事件發生時匯集有關數據，動態實時掌握突發事件態勢，輔助進行應急決策，開展遠程指揮調度；在面對風險挑戰時，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，驅動應急風險管理決策。