制訂新時代海南地方煙草制品零售點合理布局規劃的可行性思考

唐克華

海南省萬寧市煙草專賣局，海南 萬寧 571500

2020年底，我國新修訂的《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》（以下簡稱《細則》）正式出臺，《細則》的第十五條至第十八條規定內容對新時代全國地方煙草制品零售點合理布局規劃在原則、程序、市場區域、模式、標準、放寬與不予放寬、執行評估等方面提出了新的要求。2021年6月1日，我國新修訂的《未成年人保護法》正式實施，其中第五十九條“學校、幼兒園周邊不得設置煙、酒、彩票銷售網點。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金。煙、酒和彩票經營者應當在顯著位置設置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標志；對難以判明是否是未成年人的，應當要求其出示身份證件。任何人不得在學校、幼兒園和其他未成年人集中活動的公共場所吸煙、飲酒”的規定，要求地方煙草部門在原中小學校周邊不予設置煙草制品零售點的基礎上，還要將幼兒園周邊納入不予設置煙草制品零售點的范圍。由此可見，我國原《煙草制品零售點合理布局規劃》已不適應新法律法規、國家煙草專賣局規范性文件的新要求。此外，自2020年起，海南經濟進入了新時代自貿港建設，進一步加快了行政許可“放管服”改革步伐，但煙草行業也要在落實“放管服”改革新要求和“健康中國”戰略部署的基礎上，去有效應對卷煙市場新情況，積極適應控煙履約新形勢，防止無序競爭，以落實控煙履約要求、合理滿足消費需求，規范煙草制品零售市場秩序，保護未成年人、消費者和經營者合法權益。因此，在新法治環境和營商環境的共同驅動下，海南地方煙草部門急需對原《煙草制品零售點合理布局規劃》進行修訂。

一、制訂規劃主要難點

（一）海南尚缺符合新條款規定的布局規劃模式

我國《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》（國煙法〔2020〕205號）于2020年12月31日公布，2021年1月4日印發，自2021年3月31日起正式實施，盡管這一期間海南地方煙草部門已組織相關人員參加全國證件管理細則出臺的網課培訓，已對其第十五條至第十八條規定內容所涉及原則、程序、市場區域、模式、標準、放寬與不予放寬、執行評估等方面有初步了解，但是如何結合海南地方實情進行運用，采取哪種合理布局模式，截至海南省煙草專賣局《指導意見》出臺之前，尚處于“摸著石頭過河”的狀態。雖然其他省份如廣西［1］、上海［2］等地相應在 2020年底以及2021年初出臺了當地的《煙草制品零售點合理布局規劃》，給海南地方煙草部門起草規劃提供了探討資料，但是能否套用且符合海南煙草新時代高質量發展的特征有待進一步商酌。

（二）原規劃繼續延用與指導意見的沖突

回顧2015年，海南地方煙草部門在深入落實全國行政許可“放管服”改革的過程中，修訂起草了《煙草制品零售點合理布局規劃》，取消了一些限制標準，降低了辦證門檻，優化簡化辦證材料，提高了零售戶辦證熱情，以致轄區持證率持續升高，出現了無序過度競爭、后續監管治標治本難度較大以及農網、城網持證比例和布局不協調等一系列問題。為了遏制各地方持證分布不平衡、持證率缺乏有效調控的狀態，海南省煙草專賣局（以下簡稱：省局）于2021年6月上旬出臺了《制訂煙草制品零售點合理布局規劃的指導意見》，指出新時代海南煙草市場的零售點布局需要基于指導數設置進行動態調控。如果各地方煙草部門繼續延用原規劃必然會與指導意見產生部分沖突。那么，如何調整或刪除原規劃規定內容，如何深入理解指導意見，結合轄區管理工作實際去謀劃制訂新布局規劃，是當前海南地方煙草部門面臨的工作難點。

（三）其他類業態的禁止準入對公平交易的影響

從卷煙市場方面來說，早在2005年，國家煙草專賣局已下發《國家煙草專賣局關于印發煙草零售業態分類標準的通知》（國煙法〔2005〕845號），對煙草零售業態進行了分類，分為食雜店、便利店、超市、商場、煙酒商店、娛樂服務類和其他類共七類業態。而其他類主要集中在以下四個范圍：1.以經營傳統食品為主的零售專業店，如土（水）特產、水果、干貨店等。2.其他零售專業店，除煙酒、食品之外，零售其他某一類商品的專業店，如文具、書報、農具等。3.其他小型服務性行業，并難以歸入娛樂服務類，如修車行、理發店等。4.持證內供，不對外營業，如政府、部隊、監獄內部供應等。從多年的辦證管理和后續監管情況來看，其他類的辦證數量在各轄區內占有一定比例，且每年都有辦證需求，但出現異常經營卷煙情況也較為突出，其卷煙銷售量占比也相對較低，是后續監管的重難點，卷煙銷售量占比也相對較低，所以一些地方煙草部門認為需要通過此次修訂合理布局規劃設置其他類型禁止準入的規定，以減輕后續監管和營銷服務管理的異常處理負擔。但從國家煙草專賣局下發的文件精神來看，卷煙市場是允許其他類業態存在的，不可能通過設置禁止準入規定來排斥，有悖于卷煙市場零售業態之間的公平交易。因此，海南地方煙草部門如何限制其他類業態的發展，但又不能違背公平交易，是此次重新修訂的工作難點。

（四）對指導意見的理解存在偏差

為深入貫徹落實“放管服”改革要求及“健康中國”戰略部署，積極適應海南省卷煙市場新發展、新特點，進一步規范煙草制品零售市場秩序，合理滿足消費需求，防止無序過度競爭，持續優化全省煙草市場營商環境，切實保護未成年人身心健康，有效指導各地方煙草部門重新修訂合理布局規劃，省局出臺了前述的指導意見。在對該文件學習研究過程中，地方一些煙草部門對指導數動態調控機制、合理范圍、多級市場單元概念等存在一定程度的理解偏差，不容易將這些適應新時代海南煙草卷煙市場發展的關鍵要素納入當地合理布局規劃的重新修訂中，這也是一個需急切關注的重要工作難點。

二、制訂規劃可行性思考

針對海南各地方煙草部門在修訂布局規劃中的主要工作難點，筆者認為，化解難點的主要有效方法還是應當基于海南省煙草局指導意見的核心精神和重點要求從以下七個方面去思考、把握。

（一）立足意見的指導思想，成立規劃制訂專班，深入研究探討

海南省煙草局指導意見指出，此次地方煙草部門重新修訂《煙草制品零售點合理布局規劃》應當深入貫徹落實“放管服”改革要求和“健康中國”戰略部署，發揮專賣專營體制優勢，優化煙草制品零售市場布局，正確處理政府和市場的關系，努力做到計劃與市場相協調，切實履行控煙履約主體責任，保護未成年人身心健康，維護國家利益和消費者利益，為海南煙草行業高質量發展營造有利的市場環境。從這個指導思想出發，基于新時代海南煙草發展實際需要，在實踐新修訂的《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》和《未成年人保護法》的基礎上，去實現布局規劃的創新和科學優化，這就需要地市級煙草部門高度重視，抽調片區內縣級煙草部門骨干力量，成立片區規劃制訂專班，集思廣益、深入研究探討指導意見，廣泛收集行業內外的意見和建議，參考省外煙草行業近期公布的《煙草制品零售點合理布局規劃》先進管理經驗，形成初步草案，為下一步組織聽證會做好充分的前期準備。

（二）基于意見設計思路，編制規劃應符合邏輯規范性文件框架

從省局指導意見的規劃要求中可以看出，地方煙草部門在總體設計思路的方向上可根據當地交通、人口、經濟發展水平、消費能力、煙草制品銷量、零售點存量、區域主要功能等要素，將轄區劃分為較為穩定、相對獨立的二級市場單元（如城區、鄉鎮、農村）或多層級市場單元（如按經濟發展水平、區域功能等進一步細分二級市場單元為三級市場單元），科學測算市場單元內合理市場容量，實行差異化布局策略，組合運用數量、間距和其他符合當地實際的布局模式科學布局零售點，確保零售戶數量保持在合理區間。這個總體設計思路很明確，地方煙草部門在修訂《煙草制品零售點合理布局規劃》時，編輯規劃框架除了總則和附則規定之外，應重點體現設計思路的邏輯性，從原則、動態調控機制原理到突出層級市場單元設定與定性、零售點指導數設置的合理波動范圍確定與設置零售點余量分配管理、差異單元布局模式的選定和標準的分類以及禁止準入、放寬的情形，最后到后續行政管理要求，這樣進行規劃框架編制，相對符合邏輯性規范性文件，便于后續法規部門審查和社會公眾理解。

（三）恰當理解把握指導意見合理范圍指導數應用意義

在省局指導意見的布局模式之一數量控制模式“各單位應對轄區內的煙草制品零售點數量進行動態調整，零售點數量設置以指導數為上限，達到上限的，不予設置新零售點。指導數應在本轄區近年來煙草制品零售點歷史峰值以下的合理范圍內確定。具體指導數應定期對外公布”的要求下，地方煙草部門可以從兩個方面去理解把握：1.從理論上，指導數設置為M值，不考慮上下限數值時，指導數是一個市場波動值，由市場各個因素影響和制約，可能會低于歷史峰值，也有可能高于歷史峰值。當指導數低于歷史峰值時，說明近期零售點退出卷煙市場數值大于新增零售點數值，反映出卷煙市場出現一定程度的蕭條波動；反之，指導數大于歷史峰值時，說明近期零售點退出卷煙市場數值小于新增零售點數值，反映出卷煙市場出現一定程度的旺期波動。在這里可以看出，指導意見確定指導數設置進行動態調控優化卷煙市場布局是科學可行的。2.從實踐中，指導意見要求地方煙草部門采取“本轄區近年來煙草制品零售點歷史峰值以下的合理范圍內確定”的上限數值，是基于“飽和商圈做‘減法’，新興商圈做‘加法’，提高布局科學化水平”的科學客觀原則性指導，也是基于新時代海南煙草實現高質量發展要求、有效降低無序過度競爭的政策性指導。在這種定性指導下，當個別地方煙草部門所管轄區持證率高于全省持證率時，通過上限指導數設置有利于控制持證率持續升高的問題，使之處于可穩控調整優化的局面；同時，也促進了當地煙草部門積極采取措施加大力度開展后續監管清理異常經營戶工作，為需要準入卷煙市場的經營戶優化配置辦證資源。

（四）基于管理效率，合理設置市場單元層級

卷煙市場的分類標準有多種，例如可根據區域、業態以及特定功能等標準進行分類。相應地說，地方煙草部門在合理設置市場單元層級時，是可以根據區域、業態以及特定功能等進行設定，也可以選擇獨立單元設置，如以新建或擴建為特定功能進行設置，即城區、鄉鎮新建或擴建的新興商業圈、經濟開發區、交通樞紐以及特色小鎮等特殊區域；也可以以區域功能為標準選擇層級式設置單元，如把本轄區卷煙市場設為一級市場區域，下設二級市場單元為城區、鄉鎮、農村地區；或者可以以業態為標準設置，如把與煙草零售不存在互補經營關系的其他業態類型，如主要經營五金建材、建筑裝潢、美容美發等專業性較強的，劃分為獨立業態市場單元。那么，地方煙草部門如何選擇設定市場單元？筆者認為，市場單元的選擇設定應基于指導意見去選擇行政管理效率的最優化方向，考慮各市場單元的指導數、余量、現有零售點存量、業態分布情況等數據收集與公布的便捷，也要考慮各市場單元的布局模式、標準設置之間不交叉與不沖突，便于管理和操作。

（五）因地制宜把握標準設置尺度且不違反指導意見要求

海南各個地方卷煙市場存在差異性，地市級和縣市級也存在經濟發展不平衡性，地方煙草部門在布局數量、間距設置標準上必然會存在不一致的情形。例如間距標準設置方面，地市級煙草部門會結合其經濟圈發展的優勢地位，在飽和商業圈的道路間距50米設置零售點，而縣級煙草部門基于當地經濟發展實際，會在飽和商業圈的道路間距30米擬設置零售點，這種間距標準都在省局指導意見“間距標準不低于20米”的要求范圍；再如數量標準設置方面，地市級煙草部門在交通樞紐、產業園區封閉性區域的市場單元通過數量上限設置5個零售點，而縣級煙草部門可能會基于當地交通樞紐、產業園區規模較小而調整數量上限為3個零售點進行設置。因此，從經濟發展水平來說，縣級煙草部門就某一個封閉性區域市場單元進行數量上限設置一般都不會超過地市級煙草部門設置的標準，通常略低一些，也符合常規。

至于禁止準入的設置標準，應當以省局指導意見的要求為主要范圍，考慮到一些地方煙草部門將卷煙零售點業態納入制訂規劃的條款內容，在轄區內一些經營戶又確實存在業態混雜或不具備業態識別的情形，可以通過設置“經營場所不能按照《國家煙草專賣局關于印發煙草零售業態分類標準的通知》（國煙法〔2005〕845號）進行煙草零售業態分類的”作為禁止準入的設置標準之一，且有文件可依。

（六）避免增設行政許可條件，導致與上位法產生沖突或抵觸

一些地方煙草部門在制訂合理布局規劃時，會結合卷煙營銷部門服務管理工作的需要，把轄區現代卷煙零售終端設點布局納入規劃的布局條件，或者把明碼標價管理、卷煙經營柜臺作為煙草專賣零售許可證的發證條件之一而納入合理布局規劃的規定里，認為通過這么規定有利于加強卷煙零售市場的規范管理，但從法律法規制訂的嚴謹性和規范性來說，《煙草專賣法》《煙草專賣法實施條例》《煙草專賣許可證管理辦法》及《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》并沒有明確授權規定可以結合管理工作實際進行增設條件，那么地方煙草部門肆意增設辦證條件，必然與上位法的明確規定產生沖突或抵觸，若遇社會群眾在辦證過程中就沖突條款提起行政訴訟時，將面臨行政敗訴的法律風險，制訂規則的管理者也應受到相應的責任追究，得不償失。所以從這一點上說，地方煙草部門應要特別注意國務院《規章制定程序條例》“國務院部門，省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，應當經常對規章進行清理，發現與新公布的法律、行政法規或者其他上位法的規定不一致的，或者與法律、行政法規或者其他上位法相抵觸的，應當及時修改或者廢止”的規定［3］，而極力杜絕自創增設辦證條件納入規劃的情況出現。

（七）出臺規劃實施細則，完善規劃配套制度

從國家法律法規規章制訂的角度來看，法律法規規章制訂的條款是針對普遍共性的問題而設置，便于規范社會大眾的行為和意識，自覺遵守和履行義務；若從管理者執行過程來分析，由于法律法規規章不可能針對某一個如“七何要素”具體情形或具體事件作出具體規定，這就需要管理者根據法律法規規章的條款進行解釋說明和實施細化，如煙草行業常見的最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理非法生產、銷售煙草專賣品等刑事案件具體應用司法解釋的解釋》和《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》。正是如此，海南地方煙草部門出臺的《煙草制品零售點合理布局規劃》屬于法律授權制訂規范性文件的范疇，為了工作需要以及便于管理和開展行政服務，可以相應制訂規劃實施細則或者解釋說明性文件，對一些籠統性條款進行細化分類解釋說明和管理執行，這更加有利于讓社會公眾理解和支持合理布局規劃。

三、結語

海南省煙草局下發《制訂煙草制品零售點合理布局規劃的指導意見》是基于新時代海南煙草高質量發展而作出的全省一盤棋的政策指導，是指導地方煙草部門深入貫徹落實“放管服”改革要求及“健康中國”戰略部署的重要文件。地方煙草部門若不能準確理解和把握指導意見的具體要求和文件精神，會使重新修訂《煙草制品零售點合理布局規劃》偏離新時代海南煙草高質量發展的方向，對轄區卷煙市場的專賣管理將產生不良的影響。正因如此，新時代海南煙草市場的穩定、健康發展，需要各地方煙草部門的共同努力，但也要正視地方經濟之間的差異，在認真思考、把握、研究指導意見的核心內容基礎上，去制訂完善轄區《煙草制品零售點合理布局規劃》，對當前煙草制品零售點的分布進行優化調整，為進一步推進新時代海南煙草高質量發展營造堅實的專賣制度環境。