執法規范化建設背景下《治安管理處罰法》中自由裁量權的控制

鄭偉東

中國人民警察大學，河北 廊坊 065000

公安機關既是司法機關又是行政機關?！吨腥A人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）規定，公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責，并賦予了公安機關及其人民警察一定的自由裁量權。由于治安管理處罰中存在限制公民人身自由的處罰措施，相關自由裁量權的行使和控制，備受社會關注，也一直是學界熱議的話題。《治安管理處罰法》中自由裁量權的行使事關社會公平正義，在當前深化公安執法規范化建設的背景下，有不少關于加強相關自由裁量權控制的新舉措和新動向值得探討。

一、《治安管理處罰法》中公安機關的自由裁量權

本文所稱《治安管理處罰法》中的自由裁量權，指的是公安機關及其人民警察依據《治安管理處罰法》開展治安行政管理和處罰時，在法律規定的范圍和幅度內，依據法定職權和法定條件，在各種可能采取的措施中進行選擇的權利。主要包括：

（一）情節認定的自由裁量權。根據《治安管理處罰法》規定，對某一類違反《治安管理處罰法》的行為，公安機關可視其性質、情節以及社會危害程度裁量認定其違法情節，如“情節較輕”“情節較重”或“情節嚴重”等。按《治安管理處罰法》大多數條文規定，違法情節不同意味著適用的處罰不同，“情節較輕”往往只涉及罰款的處罰，而“情節較重”“情節嚴重”可能需要接受行政拘留處罰。

（二）處罰種類的自由裁量權。根據《治安管理處罰法》規定，對于同一類違法行為，可能適用警告、罰款、拘留等不同處罰種類，公安機關可依據違法行為的性質、情節以及社會危害程度選擇適用的行政處罰種類。例如，《治安管理處罰法》第六十六條規定，賣淫、嫖娼情節較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。對于該類行為的處罰，公安機關可依法在“罰款”和“拘留”之間進行裁量。

（三）處罰幅度的自由裁量權。公安機關對治安管理處罰的幅度也有一定的自由裁量權。例如，對于某一類治安違法行為的處罰，罰款的金額幅度可能是1000元以下，拘留時間幅度可能是10日以上15日以下，公安機關可依法在規定的范圍內裁量應當罰款多少和拘留多長時間。

（四）適用程序的自由裁量權。為適應法律實施的客觀要求，《治安管理處罰法》還針對某些違法行為設定了“調解程序”“處罰程序”“執行程序”等不同處理程序［1］。例如，《治安管理處罰法》第九條規定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理。對于此類行為，公安機關可以裁量適用“處罰程序”或“調解程序”等不同處理程序。

二、《治安管理處罰法》中自由裁量權存在的必要性

（一）解決法律局限性的必然選擇?！耙婪ㄐ姓笔侨嬉婪ㄖ螄痉铰缘闹匾獌热?，是對行政機關從事行政執法活動的基本要求。公安機關開展治安管理處罰依照的主要法律之一就是《治安管理處罰法》，法律不可能朝令夕改，也不可能把社會生活涉及的各種情況事無巨細地列入法條，《治安管理處罰法》必然有其適用的局限性。當今社會飛速發展，為了適應治安管理中出現的新問題新挑戰，通過賦予公安機關合理的自由裁量權以解決法律的局限性并保障公安機關行政執法的合法性成為一種必然的選擇。

（二）完善立法工作的有效補充。隨著時間的推移和社會的發展，法律會逐漸暴露出滯后性，需要與時俱進完善立法，而立法本身是一項程序復雜、周期性長的工作［2］。賦予公安機關在治安管理處罰中合理的自由裁量權，能在一定程度上填補當前立法的空白，消除立法滯后性所帶來的不利影響，同時也能為立法工作提供重要而及時的實踐參考，促進我國治安管理處罰有關法律體系的不斷完善。

（三）提升治安管理水平的現實需要。從行政執法層面看，賦予公安機關適當的自由裁量權，能使其充分發揮能動性，審時度勢及時應對社會治安問題，并可能使個案正義得到最大程度的實現。從民眾心理層面看，在自由裁量權得到合理行使的前提下，民眾對治安行政執法存在一種快速處理的心理期待，不愿為太繁瑣的程序耗費時間。合理行使自由裁量權，能夠減少部分執法流程的空轉虛耗，快速解決治安管理的一般矛盾，將部分治理風險消除于萌芽狀態。

三、《治安管理處罰法》中自由裁量權行使失當的風險及成因

（一）自由裁量權行使失當的風險。《治安管理處罰法》中的自由裁量權兼具自由性和強制性，如果不對其加以控制，則可能導致自由裁量權行使失當，出現同責不同罰、同罰不同責、過罰不相當和地區執法差異過大等行政執法風險［3］?！吨伟补芾硖幜P法》中自由裁量權行使失當將破壞人民群眾對公平正義的期待，引發人民群眾對公安機關執法公信力的不信任，并可能助長權力濫用、滋生腐敗，對公安執法規范化建設產生嚴重影響。

（二）自由裁量權行使失當的原因。一是執法價值取向出現偏差。治安管理處罰執法中可能存在“以罰代管”或者“為完成指標而處罰”的情況，此時自由裁量權的行使往往被限制了“自由”，違背了立法本意。二是執法人員個人素養存在不足。在思想認識上，如果公安執法人員不能樹立正確的權力觀，執法行為受到人情關系等的影響，自由裁量權的行使就可能出現失當。在執法能力上，如果公安執法人員法律知識欠缺，執法經驗不足，也可能導致自由裁量權行使出現偏差。三是執法審核監督執行不到位。如果公安機關內部的法制審核和執法監督側重于自由裁量權行使的合法性審查，而不重視合理性審查，自由裁量權的行使可能得不到有效的制約。四是《治安管理處罰法》中部分自由裁量權適用性不強或彈性過大。在無裁量基準的指導下，執法實踐中較難精準把握和運用自由裁量權，導致權力行使失當。

四、近年來公安機關加強《治安管理處罰法》中自由裁量權行政控制的實踐

基于《治安管理處罰法》中自由裁量權可能被不當行使的風險，需對其加強控制，保證其始終在法治的軌道上運行。加強行政自由裁量權的控制，主要實現路徑是加強行政控制和法律控制。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度”，將規范行政執法自由裁量權列為全面推進依法治國的重要內容。中央全面深化改革領導小組審議通過并實施的《關于深化公安執法規范化建設的意見》，也對公安機關執法規范化建設提出了更高的要求。從加強行政控制的層面看，近年來，公安機關不斷深入推進執法規范化建設，實施了一系列改革措施，進一步加強了治安管理處罰自由裁量權的行政控制，并為完善立法提供了有益的實踐參考。

（一）強調以人民為中心的執法理念［4］。一方面，公安部三令五申強調禁止向公安執法部門下達治安管理處罰指標和罰沒款任務，2021年4月還進一步出臺了《公安機關禁止逐利執法七項規定》，持續推動嚴格規范公正文明執法，預防并減少“逐利執法”“過度執法”等可能導致自由裁量權行使偏差的情況發生。另一方面，教育引導公安民警樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、尊重和保障人權的觀念，強化證據意識、程序意識、規則意識和自覺接受監督意識，提高執法人員的法律素養，端正執法者自身的價值取向。

（二）探索建立健全治安管理處罰裁量權基準制度。公安部于2018年頒布實施了《公安機關對部分違反治安管理行為實施處罰的裁量指導意見》，多個省市公安機關也根據本地區本部門實際，相應制定出臺了適用于本地區的治安管理處罰裁量基準。對于裁量基準的實施，公安部還要求各地公安機關通過信息化手段加以保障，并通過網上巡查通報、編發案例指導、案件法制審核、行政復議應訴等多種途徑，加強監督指導。裁量權基準制度的建立健全和貫徹實施，填補了《治安管理處罰法》中對部分自由裁量權限定不夠嚴格的漏洞，為規范公安民警執法行為，減少執法隨意性提供更明確的操作指引，是實現自由裁量權行政控制的重要手段。

（三）逐步推行執法辦案公開制度。通過治安管理處罰結果的公開，可進一步保障群眾的知情權、監督權、參與權，強化對執法活動的外部監督，倒逼自由裁量權行使規范化。公安部于2018年8月23日公布實施了修訂后的《公安機關執法公開規定》，其中第十二條規定，“公安機關應當逐步向社會公開行政處罰決定、行政復議結果的生效法律文書”［5］。各地公安機關也對擴大公開范圍、創新公開方式進行了積極的探索，例如，湖南、陜西等省公安機關，通過互聯網端的陽光警務執法辦案公開系統，實現了行政處罰決定對全社會公開（依法不公開的除外）。

五、修訂《治安管理處罰法》加強自由裁量權法律控制的對策建議

前文提及，近年來公安機關通過推行各項措施加強了治安管理處罰中自由裁量權的行政控制，但從立法控制看，當前《治安管理處罰法》中對自由裁量權的“授權”和“控權”已顯現出一定的滯后性，需要進一步修訂，固化行政控制的有益經驗使其法制化。2021年7月15日，修訂后的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）正式實施。作為我國規范政府行政行為的基本法律之一，修訂后的《行政處罰法》把黨的十八大以來推進全面依法治國、深化行政執法領域改革的重要成果落實到法律中，體現了進一步規范行政執法行為的立法導向，也為《治安管理處罰法》等特別法的修訂提供了方向指引。據相關新聞報道，當前《治安管理處罰法》修改工作正按立法工作計劃或者立法規劃推進。筆者認為，修訂《治安管理處罰法》，可從以下幾方面完善對自由裁量權的“授權”和“控權”。

（一）完善《治安管理處罰法》中自由裁量權的設置。借鑒近年來公安機關加強內部控制的實踐成果，將通過執法實踐證明的，適用性廣、指引性強的部分裁量基準吸納入《治安管理處罰法》，從法律層面，對以往執法實踐中關注度較高爭議較大的部分自由裁量權的裁量基準，如擾亂公共秩序、賭博等違法行為的情節認定等，進行細化和明確，進一步縮減《治安管理處罰法》中適用自由裁量權彈性較強的有關條款規定［6］。通過精準立法，為公安機關更加準確合理地行使自由裁量權提供法制化指引。

（二）增加《治安管理處罰法》中的處罰種類。修訂后的《行政處罰法》，對行政處罰類型的設置，除了現行法規定的“警告”之外，還并列新增了“通報批評”，這為《治安管理處罰法》的修訂提供了重要參考。同樣作為榮譽罰，相比“警告”，“通報批評”對違法行為人聲譽權的影響更大，更具威懾力，可作為“警告”的補充和完善。從規范自由裁量權行使的角度出發，筆者建議將“通報批評”增補納入治安管理處罰種類，以解決對同一類違法行為適用的處罰種類之間輕重程度差別較大，公安機關難以準確裁量的問題。例如，《治安管理處罰法》第四十五條規定，有虐待家庭成員，被虐待人要求處理的行為的，處5日以下拘留或者警告。在大多數人看來，“拘留”和“警告”這兩類處罰的輕重程度有較大差別，公安機關在裁量適用處罰種類時，可能會引起較大爭議，并處于左右為難的境地［7］。若增加適用懲戒宣教力度更強的“通報批評”處罰，則可縮小適用處罰種類輕重程度的差距，為公安機關提供可行性更強的裁量選擇。

（三）強化對自由裁量權的監督。一是參照《行政處罰法》關于“法制審核”的有關規定和當前公安機關開展行政處罰進行法制審核的實踐經驗，在《治安管理處罰法》中增加法制審核的有關內容條款，強化公安機關內部執法監督；二是參照《行政處罰法》，在《治安管理處罰法》中對公安機關治安管理執法定期接受縣級以上人民政府組織開展的行政執法評議、考核作出相應規定，強化外部執法監督；三是在《治安管理處罰法》修訂中進一步完善執法公開的有關規定，規范和保障各地公安機關開展治安處罰決定對外公開的有關工作，保障群眾的知情權、監督權、參與權，從多方面強化對行政處罰法中自由裁量權的規范和制約。