綜合行政執法跨部門協作問題及完善運作責任追究制

王志峰

吉林省鎮賚縣糧商綜合行政執法大隊，吉林 白城 137300

國內逐步提升綜合行政執法的整體性、系統性、協同性，有助于政府強化治理能力［1］。但是，在綜合行政執法實踐中，卻遇到了各種跨部門協作方面的問題，并且出現了碎片化、分散化等方面的治理現象。所以，為了徹底消除這些問題，就需要全面推進綜合化改革方針、創新跨部門協同制度、建設跨部門信息平臺、強化協同價值觀念，并以此來積極響應社會的發展所需［2］。

一、綜合行政執法強化跨部門協作的緊迫性

在綜合行政執法領域，明確提出需要深化整合執法團隊、實行跨部門跨領域綜合執法制度、逐步下移執法重心，以全面提升行政執法水平［3］。當前深化革新行政執法機制當屬深化改革執法機構的關鍵性內容，而綜合行政執法則是進一步變革行政執法機制的一大著力點。目前，通過大力整合各種行政執法資源、靈活調整內部機構、明確界分職權、打造執法團隊，初步形成了綜合行政執法結構系統。但是，在實際推進時，卻出現了跨部門協作方面的問題，而且制約著綜合行政執法領域改革的進一步深入推進。但是，跨部門協作是綜合行政執法的內在要求，所以，迫切需要強化跨部門協作效果、提高跨部門協作效率，來順利展開綜合行政執法工作。

二、綜合行政執法當前的跨部門協作問題

（一）協作意識弱

1.在綜合執法中，主管業務的部門和行政執法部門之間的協作意識不夠強。縱觀綜合行政執法試點情況可知，在跨部門協作上更重視的是別的部門的協作，卻一度忽視了這兩個部門協作意識弱的情況［4］。其實，在綜合行政執法領域，業務主管者與執行者，在執法環節均位處主導地位，啟動協作程序也一樣。但是，在工作實踐中，卻暴露出業務主管部門并不主動聯合綜合行政執法部門一起啟動協作程序，以至于別的部門也不能跨部門協作。例如，在拆除違法廣告牌中，許多地方均以綜合執法局充當主管部門，但是各地成立城管執法部時很多廣告牌已存在。所以，在執行中需要啟動協作程序，在工商、城建等部門的配合下認定廣告牌違法性后，再開始執行程序。但是，在工作實踐中大量存在的違法拆除廣告牌的情形，又證明了綜合行政執法部門并未啟動其中的協作程序。同時，業務主管部門和執法部門的爭權諉責也體現了協作意識弱。

2.依靠領導處理協作問題意識強于依賴制度處理問題意識。縱觀各地綜合行政執法試點經驗可知，均十分強調領導的推進作用［5］。在國內的國情及行政管理機制下，推進綜合行政執法事宜無疑需要依賴領導尤其是主要領導的支持。但是，在依法治國機制下，則更需要強化制度化、規范化、程序化的管理模式，當今的綜合行政執法展開的跨部門協作也一樣。如果刻意讓行政首長負責，要求一把手對綜合行政執法親力親為，則其實就是重權力而輕法律治理的一種舊思想。如果本能地在工作中向權力、上級轉移，則就會對跨部門協作的功能、制度、程序信心不足，而不主動協作，難以正常啟動協作程序。同時，部分協作義務單位普遍保護意識過強，明顯協作無作為，而且強管理、弱服務的思維也很普遍。

（二）跨部門協作缺少完善的責任追究制

1.跨部門協作缺失責任追究法律規章制度。國內當前還沒有從國家層面專門面向綜合行政執法頒發立法規制，當前相應的立法一般就是地方性規章與法規。在存在的立法中，部分并未規定義務、責任；部分規定了具體的行為規范，但卻未規定責任；部分只是規定了別的行政主體職責，但卻未規定綜合執法體系主管部門、具體實施機構的責任。例如，在2018年實施的《貴陽市綜合行政執法辦法》，盡管有在第六條規定了綜合行政執法的一些配合義務，但是卻未明確規定協作義務領域的法律責任。

2.跨部門協作追究責任的制度失靈或不夠完善。追究責任的機制不夠完善也是存在于跨部門協作中的關鍵問題，并且影響了有序運轉跨部門協作的整個機制。在工作實踐中，不完善主要體現在未明確責任追究主體與承擔主體；其中的責任追究體系程序不夠規范、追究措施也不夠完善。而責任追究不力或責任形式化，也從某種程度上放任了協作者無作為不良惡習。在監管方面，各地政府未全面落實屬地管理責任，且還削弱了監管傳導責任層等。同時地方監管部門也往往監管不夠深入，出現偏輕行政處罰等情況。有關反復發生的事件也證實綜合監管執法中各部門并未有機協作，而且綜合行政執法不作為的跨部門協作責任追究制也有待完善。所以，在跨部門協作方面，綜合行政執法并無一套很好的責任追究制。

（三）跨部門協作規章制度不夠完善

1.在綜合行政執法中，缺少完善的跨部門協作規章制度。一直以來，在革新綜合行政執法中，均在嘗試執法制度方面的建設，在較早的試點還出現了很多的地方性規章法規。但是，國內綜合行政執法就所需的跨部門協作規章制度上，尤其是法律制度上依舊相對匱乏。在制度供給上的不足，致使綜合行政執法嚴重缺少跨部門協作所需的制度依據，在倡導法治政府下，也即演變成了難以跨部門協作的規章制度原由。

2.綜合行政執法存在沖突的跨部門協作規章制度。國內當前針對主要行業均設有國家立法。考慮到許多行業存在交叉性，導致相應的主管部門不免會出現職責交叉，以至于發生法律沖突。盡管各部門均依法行政，但是治理效果卻不好，關鍵是政出多門、相互推諉。一旦出現事故，盡管有關的部門均充當著監管職能部門，存在嚴格的監管系統，但是還是不斷出現問題，究其原因的關鍵之所在便是未完善協作機制，僅從表面上無縫對接監管環節，但是其實部門之間卻存在致命的銜接缺陷。同時，即便有跨部門協作，也嚴重缺失規范的程序，并且一度忽視了綜合行政執法部在協作程序中所起的作用。

三、綜合行政執法解決跨部門協作問題的舉措

（一）大力培養跨部門協作方面的意識

1.大力培養法治觀念思維，強化綜合行政執法部、業務主管部門和別的部門人員積極依法協作方面的意識及綜合能力。就跨部門協作領域主體，綜合行政執法人員積極展開協作是需要盡的法律義務。在國內全面倡導深入建設法治社會、國家、政府的大環境下，增強協作者的整體協作意識，則先要增強協作者積極依法協作方面的意識。所以，需要繼續深入、大力培養法治思維，促使綜合行政執法內部人員和有關參與人員均清楚地認識到出現協作不作為的情形也屬于違法現象，而協作工作也是員工依法行政的關鍵性工作內容。

2.強化跨部門協作教育與培訓，有效培養跨部門展開協作的意識。就當前的綜合行政執法缺失專門的跨部門協作教育與培訓的現狀，要求各級黨委管理部在行政學院、黨校等培訓機構，積極組織跨部門協作領域的培訓班次，并積極研討跨部門協作領域的依法協作等問題。同時，政府法制部門也需要在年度法制教育中，增加關乎綜合行政執法有關跨部門協作的培訓教育內容。在綜合行政執法部、業務主管部、別的職能部門也需要自主有序地專門安排培訓學習內容。

（二）完善、運作責任追究制

1.對違反協作義務的情形，完善法律職責。當完善責任追究制時，應先明確立法中提出的關乎協作的義務和職責，以增強部門協作之間的配合職責剛性約束效果。許多制度淪為“空制度”中的一個關鍵原因就是在規劃制度中，并未全面考慮好關乎行為的義務和職責。其實跨部門協作除了是協作者權利外，更是一種義務和責任；除了應鼓勵、調動協作參與者的熱情外，還應基于對協作者要求的義務及責任來制裁協作不作為者。

2.完善責任追究規章制度體系。在完善的責任追究制體系內，需要明確提出職責的類別、性質，明確承擔責任的主體，準確界定責任追究原由。而對責任追究主體的劃定與具體追究的方法，則是責任追究體系的程序。考慮到責任追究制屬于一個系統，所以完善責任追究制時便應在規章制度中系統地設計好責任的類別、性質，形成責任的原由、責任方、追究方、追究方法，以強化責任追究制的科學性、可行性。

3.義務匹配責任。在義務匹配責任中，主要涉及以下方面：有義務定有責任；行為模式應適應責任后果。在有義務定有責任中，需要在規定義務時同步規定責任，不可以僅存義務卻無責任；而在行為模式適應責任后果中，則需要在規定行為人承擔的法律后果時，還應遵守比例原則。其中的行為模式應和法律后果合比例，按違法輕重適當予以處罰。

（三）完善跨部門協作規章制度

1.完善跨部門協作制度體系。在綜合行政執法中，所展開的跨部門協作屬于系統性工程。其中的協作機制均屬于該系統工程內部的組成部分，在運轉整個系統時需要依賴各項機制。一旦缺少任一機制，則均不利于跨部門協作發揮出機制功能。為了綜合行政執法得以有序高效展開跨部門協作，則在革新綜合行政執法中，宜創建完善的跨部門協作制度體系。從跨部門協作角度上看，其中的程序啟動制則指的是聯席、臨時會議等方面的決策機制，著重需要處理的問題就是正確決策的地位及效率問題；在共享信息制方面，由于信息共享專業技術問題已經不是最主要的問題，所以該機制需要重點探討怎樣突破信息共享桎梏、通暢共享的途徑；在運用協作工具機制上，則屬于一個制度體系，需要重點處理決策、財務、人事、審計、協議等領域的工具怎樣既各自起到作用又高效地配合；在移送案件線索及案件機制上，需要強化制度化建設，保障“移案必受、有案必移”；在責任追究制中，則需要著重關注權利和責任統一性，行為操作規范和法律職責的適宜性。

2.實施一元主體主導聯合多元主體共治的一種綜合行政執法新模式。在當前的行政復雜性、綜合性特征決定了在行政管理中不免會聯系到多部門的參與或有關職責。盡管綜合行政執法在當前的改革中強調的是“一個部門管理一件事情”，但是依舊難以回避多部門參加的實情。所以，在綜合行政執法中，甚為理想的模式就是實施“一元主體主導聯合多元主體配合”的新型管理模式。也就是一個牽涉多部門的行政管理現象，在實施綜合行政執法中，還是確立經由一個行政主體負責主導執法，聯合其他行政主體積極依法配合的方案。為了真正實現“一元主導、多元共治”，則各地在創建綜合行政執法規章制度中，應確立好相應的機制內容，并適當修改既有國家立法中牽涉多部門聯合管理行政事項的對應法律條款。例如，對河道采砂違法現象的治理，則可修改有關法律內容，又或在單項立法中，明確提出水業務主管部擔任河道采砂體系的一元主管部，而其他的交通等部門則充當多元配合部。

總之，在創新改革綜合行政執法時，暴露出很突出的跨部門協作方面的問題。所以，針對當前的綜合行政執法形勢，需要結合跨部門協作的需要及優勢，從國內實際實施綜合行政執法的現狀出發，全面創新發展綜合行政執法體系的體制改革方針，以強化跨部門協作效果，進一步提升綜合行政執法的質量。