鐵路建設危害地震監測設施和觀測環境行政執法要點及建議
——以甘肅省為例

張廣萍

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730000

21世紀后我國鐵路建設進入了高峰期，因鐵路建設危害地震監測設施和觀測環境的情況也越來越多。本文以甘肅省辦理的三起典型案例為例，分析了因鐵路建設及運行危害地震監測設施和觀測環境行政執法的執法要點，指出存在的問題，并通過分析、論證，提出建議。

一、典型案例介紹

案例一：寶蘭鐵路客運專線建設影響危害通渭地震臺地電阻率觀測環境案

通渭地震臺（以下簡稱“通渭臺”）始建于1971年，是國家級地震臺，隸屬甘肅局，在甘東南地區的震情監視、判斷和地震短臨跟蹤等方面發揮了非常重要的作用。該臺站未在通渭縣政府的土地、規劃等部門備案［2］。寶蘭鐵路客運專線（以下簡稱“寶蘭客專”）東起寶雞，西至蘭州，于2012年10月19日正式開工，2017年7月9日全線建成通車。該項目工程建設蘭新鐵路甘青有限公司（以下簡稱“甘青公司”）負責，拆遷工作由通渭縣住房與城市建設局負責。

2012年4月通渭臺收到通渭縣住房與城市建設局發放的統一制定的《房屋征收補償安置協議書》，要求填報確認。甘肅局獲悉寶蘭客專建設將影響通渭臺，迅速根據通渭縣住房與城市建設局提供的規劃設計路線，對寶蘭客專沿線經過的地震臺位置做了認真的現場勘驗，發現其距離通渭臺地電阻率觀測系統東西道中心點約600米，距離南向測道中心點約800米，遠低于中華人民共和國國家標準《地震臺站觀測環境技術要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）（以下簡稱《國家標準》）第二部分第五條第二款“鐵路運輸軌道與地電阻率觀測的任意一個測向中心點距離不小于5KM。”的規定。2013年6月，甘肅局向甘青公司致函，要求其設計、施工避免危害通渭臺地電觀測環境，甘青公司稱無法避開通渭臺地電觀測環境保護區域，要求甘肅局拿出解決方案。2013年11月，甘肅局組織專家進行了研討認為：異地遷建難度大，提出了通渭臺采用在原址進行深井改造方案。經與甘青公司溝通后，同意原址深井改造方案，全部建設費用由建設單位甘青公司承擔。經征求甘肅省征地事務辦公室、省建設廳意見，由第三方對甘肅局提出的原址深井改造工程進行預算，并另請一方專業公司對通渭臺地電阻率深井改造項目工程預算書核算后，確定補償數額，2016年由甘肅局與通渭縣住房及城市建設局簽訂《寶蘭客專影響通渭地震臺地電阻率觀測系統深井改造補償協議》，并一次性支付了補償費用。

案例二：蘭新鐵路客運專線建設危害柳園地震臺測震監測設施和觀測環境案

柳園地震臺始建于2005年，是我國最早的數字地震觀測網絡臺站之一，屬國家級臺站，隸屬甘肅局。該臺地處祁連山地震帶及青藏塊體北緣，歷史上發生過強烈地震，多次被中國地震局劃為地震危險區和地震重點監視區之一，在瓜州縣、酒泉市政府的土地、規劃等部門均備案。蘭新鐵路客運專線（簡稱“蘭新鐵路”）東起甘肅省境內蘭州西站，途經青海省西寧，甘肅省張掖、酒泉、嘉峪關，終點站為烏魯木齊二宮站。2009年11月4日，正式開工建設，2014年12月26日，全線開通運營。該鐵路由新疆鐵道勘察設計院有限公司負責設計，蘭新鐵路甘青有限公司（以下簡稱“甘青公司”）負責建設，拆遷工作由瓜州縣國土局負責。

2008年8月13日，新疆鐵道勘察設計院有限公司致函甘肅局，要求提供蘭新鐵路沿線1000米范圍內的地震監測臺（站）位置、規模及設備類型。甘肅局接到通知后仔細查明，如果按照現有設計路線施工，沿線柳園臺、嘉峪關臺、高臺臺、張掖臺觀測環境均會受到嚴重危害，危害測項涉及測震、地電阻率、地電場。嘉峪關地震臺的氛采樣點距該鐵路僅16米，遠小于地震國家標準中《地震臺站觀測環境技術要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）第一部分第五條“Ш 級（含Ш級）以上鐵路”距“地震計安放位置與干擾源之間的最小距離2.5公里”的標準。因此涉及影響的地震臺多，遷建成本高，且這四個地區地震形勢嚴峻，在甘肅局的強烈要求下，蘭新鐵路設計方優化涉及方案，避免了對嘉峪關、高臺、張掖三個地震臺觀測環境影響，柳園地震臺無法避免。蘭新鐵路距離柳園地震臺最近直線距離僅500米左右，仍遠低于以上國家標準。經專家多次論證，蘭新鐵路對測震臺站的影響主要是列車經過時產生的震動干擾，目前尚無有效的抗干擾措施，不能通過增設抗干擾設施和技術改造進行抑制，只能選擇臺站整體遷建。2014年4月，經多次協商，瓜州縣國土資源局請示酒泉市國土資源局、甘肅省征地事務辦公室后，同意柳園地震臺遷建方案，遷建費用由工程建設方承擔，與甘肅局簽訂異地遷建補償協議，并一次性支付遷建費用。

案例三：蘭渝鐵路建設危害隴南中心地震臺觀測環境案

隴南中心地震臺是邢臺地震后國內創建的第一批臺站，其監測區域位于南北地震帶中段，秦嶺東西復雜構造帶西端，武都山字型弧頂端轉折部位，對監測甘東南及陜、甘、川三省鄰近地區地震，有著不可替代的作用。該臺隸屬于甘肅省地震局，有電阻率、電場、地磁、測震、強震等多個測項，觀測資料多次在全國資料評比中名列前茅。該臺站在隴南市政府的土地、規劃等部門均有備案。蘭渝鐵路北起蘭州站、南至重慶北站。2005年開始，甘肅省、四川省、重慶市、鐵道部共同商議合資建設蘭渝鐵路，2008年開工建設，2018年1月16日，蘭渝鐵路全線雙線完全貫通。蘭渝鐵路設計單位為鐵道部第一勘測設計院，蘭渝鐵路有限責任公司負責建設運營。

2005年12月下旬，甘肅局通過媒體獲悉蘭渝鐵路即將開工建設。該鐵路沿線途經甘肅臨洮、文縣等9個市縣，可能對甘肅局19個地震臺（站）造成影響。甘肅局第一時間主動與設計方鐵道部第一勘測設計院聯系，通知對方蘭渝鐵路沿線涉及的19個地震臺的位置，要求在進行蘭渝鐵路線路設計時，盡量避開有關地震臺的觀測環境保護范圍。多次溝通下，鐵道部第一勘測設計院優化方案，但隴南段線路對隴南中心地震臺觀測環境的影響無法避免。蘭渝鐵路距離隴南中心地震臺僅14米，遠低于地震國家標準《地震臺站觀測環境技術要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）（以下簡稱《國家標準》）第二部分第五條第二款“鐵路運輸軌道與地電阻率觀測的任意一個測向中心點距離不小于5KM”的規定。且影響該臺電阻率、電場、地磁、測震、強震等多個測項，經專家論證，作出遷建方案。經反復協調，蘭渝鐵路有限責任公司認同蘭渝鐵路建設及運行危害隴南中心地震臺觀測環境事實，同意遷建方案，承擔遷建費用，于2008年簽訂臺站遷建補償協議。

二、行政執法工作要點解析

（一）鐵路建設影響地震觀測環境的違法證據收集

本文中三個案例，鐵路建設影響測項地電阻率、地電場、地磁、測震等測項，鐵路距離地震臺站的距離均不滿足地震國家標準中《地震臺站觀測環境技術要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）之要求。但地震國家標準不屬于正式的法律淵源，不能作為行政執法中判斷行政相對人是否違法的法律依據，只能在裁判時作為一種法律事實援引。［3］《防震減災法》《地震監測管理條例》《甘肅省防震減災條例》《甘肅省地震監測設施和地震觀測環境保護規定》作為正式的法律淵源可以作為執法裁判的法律依據，但要注意在執法過程中根據鐵路建設的進度收集地電、地磁、測震等測項的數據變化及曲線變化圖，統計對比后作為鐵路建設影響地震觀測環境的違法證據。

（二）需要在鐵路規劃階段介入

為節約社會資源，更好地為人民服務，地震行政執法應當在鐵路規劃階段及早介入。本文案例二中蘭新鐵路原路線設計施工路線可能會影響柳園臺、嘉峪關臺、高臺臺、張掖臺四個地震臺的觀測環境，且會影響測震、地電阻率、地電場三種測項，經甘肅局與設計方溝通，優化設計路線后，只影響了柳園臺。案例三中原蘭渝鐵路設計施工路線可能對甘肅省19個地震臺造成影響，經甘肅局與設計方溝通，優化設計路線后，只影響了隴南中心地震臺。執法主體和執法人員在鐵路規劃階段介入，大大節約了社會資源，降低了執法成本。

（三）以柔性行政執法方式結案

鐵路建設危害地震監測設施和觀測環境的行政執法案件，在甘肅局行政執法的處理實踐中，大多是經過與相關政府部門、鐵路設計部門、鐵路建設部門、鐵路運營部門溝通協調后，按照《防震減災法》第二十三條、二十四條之規定，保證鐵路建設對地震建設設施和觀測環境保護造成的危害程度最小，優化設計方案后，對于確實無法避免對地震監測設施和觀測環境造成危害的，地震臺站根據實際情況選擇增設監測設施和整體遷建，建設費用由鐵路建設方承擔，雙方最終以行政補償合同的柔性行政執法方式結案。

三、存在的問題

（一）執法歷程過長

本文中三個案例都存在著執法歷程過長的問題，事實上鐵路建設危害地震監測設施和觀測環境的行政執法案件處理起來也非常不容易。按照《鐵路法》第三十六條第二款，有關地方人民政府應當支持鐵路建設，協助鐵路運輸企業做好鐵路建設征收土地工作和拆遷安置工作。鐵路建設一般涉及沿線政府的多個部門，如交通部門、住建部門、自然資源部門、民政部門（根據2018年機構改革情況調整相關部門名稱）等。地震行政執法主體及執法人員在處理此類案件時，要與以上可能涉及的部門進行溝通，且鐵路建設從設計、施工到建成運營本身就是一個漫長的過程。這個過程可能造成停測或嚴重影響觀測數據質量。

（二）政府層面不夠重視

鐵路建設對沿線經濟、社會發展帶來的正向效益是比較直觀的、可快速實現的，所以在處理此類案件時，地震行政執法主體和執法人員與政府相關部門溝通協調時，得不到重視的現象時有發生。

（三）執法主動性欠缺

本文三個案例中，只有案例三中地震行政執法主體提前了解到鐵路建設動向，并主動根據鐵路設計圖對沿線地震臺站進行排查，對地震監測設施和觀測環境被危害情況進行統計，做到了主動執法。案例一、案例二均是由行政相對人找到行政執法主體溝通，才開始執法協調。執法主動性普遍不足，地震部門的自身保護意識還不夠，防震減災及防震減災法制宣傳還遠遠不到位。

四、建議

（一）完善地震臺站備案制度

《地震監測管理條例》第三十條及《甘肅省防震減災條例》第十六條均要求縣級以上地震工作主管部門應當將地震監測設施分布地點及地震觀測環境保護范圍報告當地人民政府并通報同級自然資源、住建、公安（根據2018年機構改革情況調整相關部門名稱）等部門備案。地震部門的備案行為是宣示地震監測臺站所有權、管理權的行為，是地震行政執法的基礎。防震減災事業發展至今日，地震臺站的數量、密度都大大增加，地震監測設施和觀測環境保護任務也越來越重。建議地震部門在發展防震減災科技的同時，也優化管理職能，及時完善、更新地震臺站備案。

（二）實施地震臺站巡檢制度

從以上執法案例中我們可以看出，在開展鐵路建設影響地震監測設施和觀測環境保護行政執法工作時，時機非常重要。在鐵路規劃設計階段介入，主動與鐵路設計方溝通，不僅可以節約社會資源，對地震監測設施和觀測環境造成的危害程度相對來說也是最小的。所以筆者建議，地震臺站可以實施巡檢制度，即由地震行政執法人員專崗專責，與地震臺站當地政府及交通部門、住建部門、自然資源部門形成互通聯動機制，及時掌握當地規劃建設動向，在第一時間了解并解決地震監測設施和觀測環境被危害問題。

（三）捋順執法機制，層層壓實責任

執法機制決定著執法效率和執法質量。執法不主動、效率不高、質量不佳與執法機制不健全有關系。健全的執法機制包括合法合理的執法流程、內部責任分工和外部監督機制［1］。建議地震部門明確省、市、縣地震部門在地震監測設施和觀測環境上的管理責任，捋順、細化工作流程，加強對地方指導和監督檢查，加大地震監測設施和觀測環境保護在各地考核評分中的權重，確保責任到崗責任到人［4］。