老齡化背景下社區養老機構建設的法治化研究

史利娟

山西工程科技職業大學（原山西大學商務學院），山西 太原 030006

人口老齡化，隨之而來的便是養老問題，主要涉及到兩個方面：一方面是誰來贍養老年人，另一方面是怎么來贍養老年人，究其根本就是如何對待老年人的問題。讓老年人快樂幸福地度過晚年，最根本的就是找尋到符合我國國情的養老方式。然而，我國現有的養老服務機構還存在很多弊端，需要加強法律規制。大部分養老機構只能提供物質上的給予，而不能給予老年人最需要的人文精神慰藉，甚至會引起法律糾紛。

一、傳統機構養老和社區養老機構依法融合發展的應然性分析

機構養老方式逐漸被越來越多的老年人所接受，傳統養老機構會專門為老年人提供院舍住宿條件，同時提供起居照料、衛生保健、日常鍛煉、心理慰藉等各項養老服務，常見的傳統養老服務機構有敬老院、養老公寓、老年服務中心和康復機構等。［1］但是機構養老服務的缺陷也是客觀存在的。如何既能幫助政府制定科學的養老政策，又能規范養老機構的管理，值得我們對其進行法律思考。

（一）空巢老人的出現導致機構養老需求增多

子女不在身邊的中老年人一般被稱為空巢老人。［2］隨著社會人口老齡化程度越來越深，逐漸出現了更多的空巢老人，這已成為一個嚴重的社會問題。對空巢老人來說，居家養老的方式既不能有效保證他們的人身安全，也不能滿足他們的精神生活，因此，我們需要居家養老以外的方式來進行適當補充，以滿足空巢老人群體的養老需求。近年來機構養老的需求空間越來越大，同時機構養老有商業運作的良好發展空間，也為其產生了較強的可持續性需求。

（二）社區養老服務機構普遍興起

隨著社會的不斷進步和發展，社區建設越來越完善，其獨特的優勢開始呈現出補充家庭養老不足的發展勢頭，在與家庭養老體系融合后，在全國很多地方逐步形成了政府鼓勵引導或參與管理的社區養老服務體系，社區養老服務機構也越來越多，普遍興起。［3］但是在現階段，由于國內社區建設不夠完善，社區養老服務體系和機制尚不健全，導致社區養老機構建設與服務還比較滯后。［4］

（三）傳統機構養老和社區養老機構依法融合將成為發展趨勢

融合使一事物與另一事物合成為一體，最終聚合優勢、發揮功能和承擔責任的過程。在傳統的家庭養老和機構養老面臨挑戰的情況下，我國可以結合社會轉型期顯現的老齡化問題，推出一種將機構養老和社區養老服務相融合的新式養老模式——社區養老機構。［5］機構養老和社區養老依法融合的具體做法是：依托社區，由政府和各方出資出力，共同興建社區養老機構，讓老年人實現不走出社區，就能享受到日常照料、衛生健康和精神照顧，是一種甚于居家養老的方式。［6］這種養老方式可以有效吸取機構養老和社區養老服務兩種養老形式的原有精華，去迎合和滿足人們的養老需求。［7］機構養老社區化與社區養老機構化是社區養老機構法治化發展的必由之路。［8］

二、社區養老機構建設的法律特征

（一）社區養老服務機構需要依法設立

依托“社區”依法組建社區養老服務機構，可以充分發揮社區管理的優勢，提供符合多種需求的養老服務。［9］對于有意愿參與社區養老的老年人群，讓他們享受基本生活照顧、日常醫療保健、豐富娛樂生活、心理健康疏導等多種服務的養老方式。［10］這種模式可以說把傳統機構養老和社區服務有機結合，積極發揮兩種模式優點，讓老年人不需要離開家庭，也不需要完全依靠后輩，省力省時省錢，就可以享受高層次的養老服務待遇。但是社區養老服務站需要依法取得設立、開辦資格。

（二）社區養老機構服務內容需要標準化管理

老人居住在社區，社區是提供服務的前沿陣地。社區養老服務站主要針對生活無法自理甚至不能出門的本社區老年人提供基本生活照顧服務。成立“老年人服務中心”，引進中介開展優質養老服務，逐步引入“互聯網+”的理念和方式，積極倡導建立老年人信息系統，實現檔案管理電子信息，打造“一呼就到”的現代養老服務平臺，［11］依標準提供各項服務，緩解老年人的獨居苦惱。

（三）社區養老機構服務和志愿者服務需要依法開展

社區養老機構服務的基礎主要是社區公共場所，一些志愿者可以提供免費的志愿服務，將社會工作方式引入社區，讓老年人主要依靠社區服務和居民的互助，盡量利用本社區的各種資源，享受社區養老機構提供的服務待遇。社區養老機構服務和志愿者服務行為必須在法律規定的框架之下進行，才能逐步得到社區人民的認可。［12］

（四）社區養老機構服務和社區管理需要有機結合

社區是人民群眾基本生活保障的基層組織。在加強社區建設的同時，要將社區養老服務機構的管理與社區日常管理有機結合。充分發揮居民委員會、居民小組在社區養老機構管理中的主體作用，借助于社區“網格化管理、組團式服務、片組戶聯系”工作，對社區老年人的養老需求調查統計，進行信息化管理。［13］發揮社區工、青、婦等群團組織的力量，協調處理社區養老機構服務遇到的相關問題，結合已在冊登記的社區老年人情況，掌控養老服務輿情，探索維護社區老年人的權益、化解養老矛盾糾紛的途徑和方法，強力推進網絡問政，開展社區養老監測，將社區養老機構服務中出現的緊急情況，及時疏導、防控和解決，既能維護老年人的合法權益，又能保障老年人的身體健康，同時還能促進社區的和諧穩定。［14-15］

三、社區養老服務機構建設的現狀分析

（一）社區養老機構建設的立法尚有不足

隨著老年人對社區養老機構需求的增加，在地方社區建設中，打造社區養老服務示范機構、養老服務示范社區，打造一批新的養老服務品牌，實現政府推動、社會參與、示范引領的養老服務發展新格局、新思維已經得到了普遍的認同。當然，社區養老服務機構建設還需要法制作保障，目前關于社區養老機構建設的立法還有很多不足之處。比如社區養老服務機構的法律屬性、政府財政補貼制度、專業服務標準、專業人才引進培養制度等，需要我們出臺具體的立法措施，推動社區養老服務機構結合市場需求，朝著專業化和社會化方向發展。

（二）社區養老服務法律問題普遍存在

通過調研，了解到當前社區養老服務普遍存在以下問題：一是社區養老機構法律屬性不明和服務功能不夠；二是社區和城鄉醫療保健服務的銜接不夠緊密，老年疾病的應急措施還有不足；三是社區養老機構服務人員和社區工作人員權責劃分不夠清晰，能力還非常有限，護理專業知識缺乏，容易引起服務糾紛和社區矛盾等。這些法律問題制約著社區養老機構服務質量的提升。［16］

（三）社區養老機構建設的法治化程度有待加強

社區養老機構建設的法律問題居多主要源于以下原因：一是社區養老機構工作人員的服務缺乏法律意識，專業水平低。二是社區養老機構與接受服務的老年人之間缺乏服務協議，導致接受服務的老年人權益法律保障不夠。三是社區養老機構服務定位有不確定性因素，監管不夠。綜合以上因素，最終導致社區養老機構建設發展緩慢，采信度不夠。［17］

（四）養老保障相關機制亟需完善

目前我國還沒有建立起較為完善的養老保障制度。一方面，在立法層面，還沒有形成有地方特色的社區養老機構服務條例，關于社區養老服務機構的建設和管理尚缺乏具體的法律條款指引；立法的不完善無法從根本上保障社區養老服務機構各種功能的有效實施；同時，立法的不完善也會引發對社區養老服務監管不力的問題。另一方面，在社區養老機構的建設中，由于社區“醫養結合”的養老服務制度開展時間不長，相關的法律法規制度還不完善，各部門之間權責不清、聯動不夠。因此，對養老服務除了政府部門的監督管理之外，還需要加強社區管理。如果將政府部門監管與社區管理機制通過立法有機結合，將會充分發揮社區作用，更好地提高社區養老機構的服務水平和服務質量。

四、加強社區養老機構建設的法治化建議

（一）明確社區養老服務機構的設立條件及資質

從屬性上來看，社區養老服務機構和養老院、福利院都應屬于社會福利性的養老機構。即不以贏利為目的，將老年人集中在一起，提供專業的養老服務。在我國，目前有部分省份出臺了養老機構的管理條例，就其名稱、場所、資金、服務標準及床位規模等作了具體規定。社區養老服務機構突出的特征是選址于社區，以所在社區內的老年人為主要服務對象，一般不提供長期住宿和托養服務。目前社區養老服務機構缺乏相應的管理條例，尤其要有設立條件、屬性資質要求，以便科學管理，增強社區群眾對社區養老服務機構的采信度。

（二）出臺具體的社區養老機構服務標準管理規定

保證社區養老機構依法正常運行，要建立健全社區養老機構服務標準制度，減少養老服務糾紛。通過法律形式明確社區養老服務內容、權責以及老年人的權益等。社區養老機構應與接納服務及入住的老年人簽訂服務協議，按照服務協議為老年人提供起居照料、文娛活動、康復護理、精神慰藉等服務。提供的服務要符合養老機構的國家標準、行業標準或者地方標準，不得擅自降低服務標準。當事人的權利義務、護理等級評估標準、服務收費標準、意外傷害責任認定、違約和爭議解決辦法也應該在服務協議中具體明確。

（三）城鄉社區養老服務機構依法統籌建設

隨著城鄉一體化建設，人口老齡化的加劇，現階段我國農村原有居家養老模式也被逐步打破。城鄉存在一樣的養老瓶頸。所以城鄉需要依法逐步統一建設社區養老服務機構。誠然，城鄉在建設社區養老機構時會有差別，要根據地方經濟發展水平，依法制定相應的養老機構建設規劃目標，促進城鄉社區養老服務機構的建設，使全民享受同等的養老服務待遇。［18］

（四）社區養老服務機構建設應邁向市場化

目前我國社區養老服務機構的產業化水平較低，引入市場機制，可以改善社區養老機構服務的質量和效率。同時政府可以給予養老服務產業稅收優惠政策和財政補貼，鼓勵和支持社會力量投入社區養老產業發展，培育并健全系列養老服務項目。將市場機制引入社區養老機構的建設中，對社區養老機構的建設用地、服務工作人員的招聘吸納、與周邊醫療機構的協同工作機制等依法進行市場化管理。

（五）加強社區養老服務機構的評估和監管

社區養老服務機構具有社會保障的特性，應受到政府有關部門和社會的監管。社區養老政策的良好實施需要得到社區養老機構運行結果的評價反饋保障。所以，應當根據社區養老機構建設發展的客觀需要，制定相應的考核監管規定和運行評估標準，比如針對不同需求制定服務和評估標準、針對不同能力的機構制定服務人員及服務項目的考核標準等。在評估監管方面，可引入第三方評估機構，進行全面、專業的評估。對社區養老機構服務的達標情況應及時予以公布，接受社區群眾舉報監督。完善的評估考核機制，有利于社區養老機構的可持續發展。

（六）依法建設智慧型社區養老服務機構

建設社區養老服務機構，需要在社區內合理選址、科學規劃，對基礎類養老設施普遍投建的同時，借助“互聯網+”及人工智能手段，建立多元化的、多功能的智慧型社區養老機構，［19］吸引更多老年人走出居家，自愿選擇社區養老機構的各項服務。［20］

（七）社區養老服務機構建設引入社會工作方式

社區養老機構建設中，可以將社會工作者獨有的專業視角和“助人自助”的專業理念引入服務項目中。在為老年人提供服務和組織活動的過程中，重視老年人的精神世界，強調老年人的參與，這也是目前社區養老機構提供服務過程中需要增加的人文關懷精神。將社會工作方法引入社區養老機構的服務時，可以有針對性地開展各項服務。社會工作者和志愿者依法開展工作，隨時了解情況，及時反饋給社區養老服務機構，調整改善養老服務質量。［21］

（八）建立健全社區養老機構服務體系和評價機制

在社區建立養老機構時，要逐步建立健全社區養老服務體系和評價機制，不斷增加各地區的養老服務產品，讓老年人享受到更好的養老服務。具體來說，要統籌建設社區養老機構服務體系，不斷落實國家的各項養老政策，豐富養老產品種類，將醫護養老和智慧養老方式引入社區養老機構服務體系，促進社區養老服務質量；同時創立社區養老機構服務評價機制，讓接受養老服務的老年人作為主要的評價人，給與社區養老服務質量評價，漸漸優化社會養老的服務水平，為老年人提供專業化的、高水平的、符合其養老需求的養老服務。［22］

（九）建立完善的養老保障制度

社區養老機構的建立和工作的開展應該有法可依依法保障，這樣才能大力發揮以社區為依托的養老服務功能。因此，首先要加強立法，建立完善的養老保障制度。對老年人權益進行詳細的規定，頒布具體明晰、可操作性強的法律條款來保障老年人的利益。不僅要規定法律框架，還應該有詳細具體的、與養老現實相接軌的社區養老機構服務法律，在有法律依據的前提下，保障老年人的各項權益。其次要完善養老保險制度，優化相關養老服務政策，將社區養老機構服務與養老保險制度銜接一致，通過養老保險制度解決老年人養老的資金問題，使養老保險制度與社區養老機構服務協同發展。最后要完善對社區養老機構服務的監管制度，讓每一位老年人都能充分行使自身的監督權，讓社區養老服務機構為老年人提供多種信息反饋渠道，既能夠讓老年人充分行使權利，安享服務，又借此機會讓社區養老服務機構及時了解老年人的養老護理需求，進一步完善社區的養老服務。

（十）建立“養老+醫療”聯動機制

在社區養老機構的建設中，需要融入“醫護養老”理念，用具體的法律制度在養老、醫療和社保等部門之間建立聯動機制和統一管理機制，統籌協調各部門的人力、財力、物力資源，用制度來規范社區養老服務中的醫養結合問題，將會促進社區養老機構服務工作的開展。

五、結語

隨著社會的進步、人民生活水平的提高，老年人養老需求日益多元化，促使我們加強社區養老機構的法治化建設，在其市場準入之初，就走上法治規范化道路。在國家和各級政府的高度重視下，科學合理的政策措施和法律法規的出臺和頒布，以社區為平臺，建設養老機構，將會成為我國新型養老模式。立足社區，運用法治化思維方式建立新型養老服務機構，將使我們面對老齡化問題時逐漸應對自如。讓每一位老年公民不僅老有所養，而且期盼的幸福生活終將走進現實社會。