社會治理體系與檢察建議研究

王玉玥

遼寧省法庫縣人民檢察院，遼寧 沈陽 110400

一、法庫檢察機(jī)關(guān)檢察建議工作的總體情況

2020年法庫檢察機(jī)關(guān)共制發(fā)各類檢察建議136件，其中，民事再審檢察建議11件，糾正違法檢察建議61件，公益訴訟檢察建議56件，社會治理檢察建議8件。業(yè)務(wù)類別涵蓋刑事、民事、行政、公益訴訟等多項(xiàng)內(nèi)容，按期回復(fù)和采納率均為100%。在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法、社會綜合治理、及時(shí)糾正和預(yù)防違法犯罪、維護(hù)國家和社會公共利益等方面發(fā)揮了積極作用。

二、法庫檢察機(jī)關(guān)檢察建議工作的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，把握規(guī)范檢察建議新要求。充分認(rèn)識加強(qiáng)檢察建議工作是確保檢察機(jī)關(guān)能夠充分發(fā)揮國家法律法規(guī)監(jiān)督管理職能的重要工作方式，按照上級檢察院的有關(guān)通知要求，法庫縣院將法律政策研究室明確為檢察建議歸檔管理部門，并成立了法庫縣院檢察建議落實(shí)工作分析督導(dǎo)小組，切實(shí)加強(qiáng)檢察建議工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。研究制定法庫縣院規(guī)范檢察建議工作的實(shí)施辦法，明確法律政策研究部門為檢察建議歸口管理部門，負(fù)責(zé)對全院檢察建議工作的審核把關(guān)和登記備案，同時(shí)對檢察建議的制發(fā)、流轉(zhuǎn)、送達(dá)、備案、督辦等環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。[1]

（二）在公益訴訟中運(yùn)用訴前檢察建議，在抗擊新冠疫情行動中體現(xiàn)檢察作為。主動適應(yīng)人民群眾對美好生活的新要求新期待，通過制發(fā)訴前檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)依法履職，促進(jìn)及時(shí)解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的公共利益問題，切實(shí)保護(hù)“綠水青山”，保障人民群眾“舌尖上的安全”，防止國有財(cái)產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)了法律監(jiān)督的雙贏多贏共贏。2020年初受到新冠疫情防控的影響，法庫縣檢察院發(fā)出的檢察建議數(shù)量較少，內(nèi)容較為單一，隨著國內(nèi)新冠疫情防控形勢繼續(xù)向好，自第二季度以來，法庫縣檢察院各業(yè)務(wù)部門加大工作推進(jìn)力度，搶抓落下的“檢察工期”，各項(xiàng)檢察核心業(yè)務(wù)增速明顯，提出檢察建議的質(zhì)和量隨之增長。例如，新冠疫情發(fā)生后，法庫縣檢察院迅速行動，積極履行公益訴訟檢察職能，就如何做好新冠疫情防控工作向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，組織干警深入轄區(qū)各車站、市場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)走訪調(diào)查廢棄口罩處置情況后，向當(dāng)?shù)匦l(wèi)健局等單位發(fā)出檢察建議，共同推進(jìn)廢棄口罩等防疫醫(yī)療廢物規(guī)范處置工作；在全縣范圍內(nèi)專題開展了醫(yī)療廢水整治工作，辦理并發(fā)出檢察建議四件，為新冠疫情防控筑牢檢察防線。

（三）立足案件，開展多個(gè)專項(xiàng)活動，提升檢察建議精準(zhǔn)度。3月以來，法庫縣檢察院民行檢察部門先后針對焚燒秸稈致大氣污染、“關(guān)愛盲人出行，維護(hù)殘障群體利益”“消除加油隱患，護(hù)航公共安全”“黑土地保護(hù)”“涉網(wǎng)餐飲平臺食品安全整治”、落實(shí)“四號檢察建議”解決窨井蓋等多項(xiàng)內(nèi)容開展公益訴訟專項(xiàng)工作和虛假訴訟專項(xiàng)整治工作。4月以來，法庫縣檢察院刑事執(zhí)行檢察部門開展了指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行檢察專項(xiàng)整治工作。多項(xiàng)活動累計(jì)發(fā)出檢察建議50余份，在社會綜合治理中運(yùn)用檢察建議，積極推進(jìn)平安建設(shè)，同時(shí)法庫縣檢察院將刑事和民事兩個(gè)部門結(jié)合案件辦理的具體情況，有針對性地采取調(diào)查核實(shí)手段，讓檢察建議言之有物，確保提出的建議可行。

（四）在執(zhí)行監(jiān)督中善用檢察建議，切實(shí)維護(hù)司法公正。法庫縣檢察院刑事執(zhí)行檢察部門在對指定居所監(jiān)視居住場所進(jìn)行巡回檢察中多次發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)存在多項(xiàng)監(jiān)管問題，分別發(fā)出檢察建議，責(zé)令其限期整改并按時(shí)回復(fù)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，及時(shí)梳理辦案中發(fā)現(xiàn)的問題、發(fā)送檢察建議，實(shí)現(xiàn)“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”，是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡的法律職責(zé)。通過檢察建議這種形式，與其他機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通協(xié)作，形成辦案合力，有效預(yù)防犯罪，以達(dá)到維護(hù)社會穩(wěn)定的最終目的。

（五）積極探索檢察建議宣告送達(dá)的方式，檢察建議的落實(shí)反饋逐步推進(jìn)。4月份，法庫縣檢察院開展秸稈焚燒專項(xiàng)監(jiān)督公益訴訟訴前檢察建議公開宣告送達(dá)會，向轄區(qū)內(nèi)存在露天焚燒秸稈問題的19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公開宣告送達(dá)檢察建議書，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法全面履職。公開宣告送達(dá)檢察建議，改變以往“文來送往”的做法，通過邀請被監(jiān)督單位負(fù)責(zé)人當(dāng)場簽收，既減少了工作的繁瑣性，又通過座談會交流搭建了聯(lián)系協(xié)作平臺，確保檢察監(jiān)督建議內(nèi)容傳達(dá)到位，有利于增強(qiáng)監(jiān)督的剛性和實(shí)效性、權(quán)威性，真正把公益侵害問題解決在訴前，努力實(shí)現(xiàn)雙贏、多贏、共贏。法庫縣檢察院對超過一段時(shí)間無回復(fù)或反饋意見不夠深入的，采取電話聯(lián)系、上門交流、當(dāng)面座談等方式，增強(qiáng)被建議單位對所提建議的認(rèn)同度，促進(jìn)主動接受并落實(shí)整改，提升檢察建議的實(shí)效性，確保工作中發(fā)出的檢察建議均能夠被采納并及時(shí)回復(fù)。

三、目前檢察機(jī)關(guān)檢察建議工作中存在的問題

（一）重案件數(shù)量輕建議質(zhì)量這一現(xiàn)象仍不同程度存在。一些文書說理性、針對性、可操作性不夠。有的再審檢察建議書針對性不強(qiáng)，對不同單位不同事項(xiàng)指出的問題多有雷同，模板化地使用“管理不規(guī)范”等空話套話，提出的建議內(nèi)容雷同，形式單一，過于原則、空泛，不利于具體操作。

（二）存在檢察建議與糾正違法通知書等其他文書混用的問題。二者都是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要方式，但是二者的法律效力卻有不同。檢察建議在某種程度上，只是作為一種建議，是指對某一問題提出的意見，不具有法律所約束的強(qiáng)制力，與檢察建議相比，糾正違法通知書具有更強(qiáng)的法律效力，發(fā)出后，一旦檢察機(jī)關(guān)所提出的意見不被接受，那么就會有上級檢察機(jī)關(guān)督促執(zhí)行，并通知相關(guān)單位。例如，檢察機(jī)關(guān)在對公安機(jī)關(guān)糾正違法時(shí)，考慮到糾正違法通知書太過強(qiáng)硬，可能對該公安機(jī)關(guān)造成較大影響時(shí)，便用檢察建議代替糾正違法通知書，雖然目的相近，但是發(fā)出的效果卻不同。

（三）存在檢察建議工作發(fā)展不平衡的問題。從筆者所在的基層院2020年發(fā)出的檢察建議來看，主要以公益訴訟訴前檢察建議、糾正違法檢察建議為主，社會治理類檢察建議、再審檢察建議相對較少。民事再審檢察建議11件，刑事和行政再審檢察建議為空白。這說明檢察建議工作發(fā)展不平衡，與新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”統(tǒng)籌推進(jìn)的新要求有很大差距。[2]

（四）檢察建議剛性不足落實(shí)難。一些檢察建議存在“一發(fā)了之”的現(xiàn)象，有的辦案人未實(shí)際了解被建議單位在落實(shí)檢察建議時(shí)存在的困難，導(dǎo)致了檢察建議的剛性不足，通常只具有建議性，缺乏強(qiáng)有力的措施，弱化了監(jiān)督效果和社會效果。即使全部得以采納或回復(fù)，仍有一部分是出于業(yè)務(wù)考核、數(shù)據(jù)達(dá)標(biāo)和單位之間互相的尊重或約定俗成的慣例，而沒有法律上的強(qiáng)制力，缺乏剛性，被稱為“軟司法”。

四、今后檢察機(jī)關(guān)檢察建議工作的完善建議

（一）進(jìn)一步提高檢察建議的質(zhì)量和水平。以法庫縣檢察院今年成立檢察建議落實(shí)工作開展情況分析小組會議和院督導(dǎo)協(xié)調(diào)工作小組為契機(jī)，進(jìn)一步切實(shí)增強(qiáng)法庫縣檢察院領(lǐng)導(dǎo)和各有關(guān)職能部門對檢察機(jī)構(gòu)意見建議落實(shí)工作以及司法調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料管理報(bào)備檔案管理工作的領(lǐng)導(dǎo)主體性與責(zé)任感和落實(shí)工作中的主動性，切實(shí)真正做到不斷提高檢察建議落實(shí)工作的質(zhì)效。同時(shí)還要繼續(xù)加強(qiáng)法庫縣檢察院司法行政調(diào)查重點(diǎn)問題辦案研究，圍繞今年法庫縣檢察院開展司法調(diào)查重點(diǎn)問題辦案，及時(shí)發(fā)現(xiàn)調(diào)查存在難點(diǎn)問題一并立案提出檢察機(jī)構(gòu)意見建議，把好檢察意見建議的質(zhì)量落實(shí)工作質(zhì)量保證關(guān)，使檢察意見建議工作質(zhì)量落實(shí)切中要害，切實(shí)真正做到不斷提高檢察意見建議的落實(shí)司法調(diào)查針對性、可行性、操作性和提高司法調(diào)查實(shí)效性。

（二）進(jìn)一步切實(shí)加大檢察機(jī)關(guān)建議的法制宣傳管理力度，增加經(jīng)濟(jì)社會宣傳效果和公眾認(rèn)可度。一是充分利用社會新媒體宣傳平臺，加大檢察機(jī)關(guān)建議的法制宣傳管理力度，注重發(fā)現(xiàn)典型、培育典型、宣傳典型，引導(dǎo)建立“檢察機(jī)關(guān)的檢察建議就是法院判決書的前身”的輿論氛圍，不斷提升檢察建議工作的群眾知曉度和社會認(rèn)可度。探索主動建立同級檢察機(jī)關(guān)向同級人大及其常委會會議報(bào)告檢察宣示建議送達(dá)工作進(jìn)展情況，主動公開接受社會監(jiān)督，為進(jìn)一步增強(qiáng)檢察宣告建議送達(dá)監(jiān)督權(quán)的剛性作用提供有效制度措施保障。積極主動探索檢察宣告建議送達(dá)的多種形式，自覺接受社會各界監(jiān)督。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)“四大檢察”檢察建議均衡發(fā)展。加強(qiáng)司法立案監(jiān)督調(diào)查重點(diǎn)課題專案研究，圍繞檢察法律司法監(jiān)督重點(diǎn)問題辦案，及時(shí)發(fā)現(xiàn)辦案存在難點(diǎn)問題，及時(shí)立案提出檢察法律司法監(jiān)督建議，把好檢察法律建議的審查司法監(jiān)督質(zhì)量關(guān)，使檢察法律建議司法質(zhì)量控制切中要害，切實(shí)有效地提高檢察司法建議的審查司法監(jiān)督針對性、可行性、操作性和檢察司法監(jiān)督實(shí)效性。要將檢察建議作為重點(diǎn)工作謀劃部署，牢固樹立全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的理念，強(qiáng)化再審檢察建議和糾正違法類檢察建議提升檢察訴訟監(jiān)督效率效果的作用，發(fā)揮社會治理類檢察建議彌補(bǔ)民事、行政檢察監(jiān)督“短板”的效用，運(yùn)用訴前檢察建議節(jié)約司法資源、提升公益訴訟案件層次水平。尤其是需要繼續(xù)加大檢察提案建議在現(xiàn)場掃黑執(zhí)法除惡、公益民事訴訟、訴訟審理監(jiān)督等檢察工作過程中的規(guī)范運(yùn)用，爭取在刑事未成年人檢察、職務(wù)犯罪檢察、經(jīng)濟(jì)犯罪檢察等多個(gè)業(yè)務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域的檢察提案建議運(yùn)用數(shù)量每年有較大幅度增加。

（四）進(jìn)一步切實(shí)加強(qiáng)檢察回訪建議文件發(fā)出后的落實(shí)跟蹤檢察回訪管理工作。不斷加強(qiáng)與被檢察建議受理單位之間溝通協(xié)調(diào)聯(lián)系，消除工作疑慮、達(dá)成工作共識，健全跟蹤回訪管理制度，明確跟蹤回訪有效期限，并通過實(shí)地考察查看、座談等多種方式落實(shí)跟蹤檢察回訪，確保檢察建議取得實(shí)在的落實(shí)整改效果。對執(zhí)行不到位、制度不落實(shí)的要進(jìn)一步采取措施進(jìn)行督促，避免檢察建議落實(shí)工作停留于表面，積極推動檢察建議取得實(shí)實(shí)在在的效果。尤其要加大對最高人民檢察院一號、二號、三號、四號檢察建議的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤督促，確保有關(guān)部門將相關(guān)管理制度落到實(shí)處，助力提升檢察建議剛性監(jiān)督效果。

（五）進(jìn)一步控制增加有關(guān)社會經(jīng)濟(jì)治理服務(wù)類檢察議題建議的議案數(shù)量。增加社會經(jīng)濟(jì)治理服務(wù)類檢察議案建議數(shù)量是人民檢察機(jī)關(guān)尤其作為國家司法檢察機(jī)關(guān)積極推動完善國家社會治理能力體系和社會治理工作能力現(xiàn)代化的重要手段。要將檢察院在辦案中、調(diào)研中普遍存在及時(shí)發(fā)現(xiàn)的檢察工作管理體制方法論和監(jiān)督體制存在的重大漏洞、制度安全保障管理措施監(jiān)督存在的重大缺陷、履職不當(dāng)以及其中存在的可能嚴(yán)重?fù)p害有關(guān)單位個(gè)人或者其他社會組織自身安全合法權(quán)益或者安全隱患的法律意見建議提示等熱點(diǎn)問題及時(shí)提出司法檢察工作意見建議，目的主要在于積極支持推動我國推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會秩序規(guī)范治理。如果想要做到極致就必須更加用心、更加努力。社會治理類檢察建議是新時(shí)代檢察工作融入國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化，推動相關(guān)部門補(bǔ)足短板、填補(bǔ)漏洞的一項(xiàng)重要舉措，體現(xiàn)了檢察為民、守護(hù)平安的良好心愿，值得進(jìn)一步深入研究。