云南沿邊地區鄉村治理精細化的調查思考

李 誠 楊 菁 馮 劍 王平生

云南沿邊鄉村地區地緣環境復雜、少數民族聚居、民族宗教問題交錯、經濟社會高質量發展基礎薄弱，鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉村全面振興和實現有效治理面臨的困難和挑戰較多。中共云南省委黨?！耙孕滤枷胍I和推進云南邊疆治理現代化”課題組一行，深入臨滄市雙江縣和普洱市景谷縣、寧洱縣等地實地調研，同時與中共云南省委民宗委、政法委等相關省級部門進行座談交流，并對邊境8州（市）鄉村治理情況進行函調。通過調研，我們認為，加快推進云南省沿邊地區鄉村治理精細化不僅意義重大，而且具備一定的經濟基礎、社會基礎、群眾基礎和較為完善的政策制度環境，同時面臨一些問題和挑戰。

一、沿邊地區鄉村治理精細化具備良好的基礎條件

第一，強黨建引領，促邊疆更“穩”。沿邊地區基層黨組織以“強基層黨建、固千里邊疆”為載體，充分發揮堅強的戰斗堡壘作用，把黨中央、國務院和中共云南省委、云南省人民政府關于鄉村治理的部署要求落實到千村萬寨，黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力不斷增強，創造性地推進邊疆基層黨建工作，發揮黨建引領鄉村治理作用，黨在邊疆的執政基礎更加鞏固。文山州以黨支部規范化建設為抓手，以提升農村基層黨組織能力為重點，制定貫徹《中國共產黨支部工作條例（試行）》23條措施，采取“5631”工作法，強化“星級化”管理。普洱市持續開展“愛黨愛國愛家鄉”“自強誠信感恩”教育，探索推行“微型黨課”“雙語黨課”“雙語廣播”，結合民族語言、民族歌舞等特色教育方式，把黨的思想理論武裝延伸到每一個農村黨支部。

第二，強“五治”建設，促邊疆更“活”。各地結合自身特點，創新推進政治、自治、法治、德治、智治“五治”融合的鄉村善治模式，并將其作為化解基層矛盾、提升鄉村治理水平的著力點，全面提升鄉村治理效能。騰沖市以“支部到組、自管到戶、商量到人”為主題，健全“鄉（鎮）黨委—村（社區）黨總支—村民小組（自然村）黨支部”三級農村組織體系，強化黨組織在農村末梢治理中的領導作用，積極推廣“1+1+N”的農村末梢治理模式，形成總支聯支部、支部聯自管組、自管組聯群眾組織、群眾組織聯黨員和村民的“四聯”機制。德宏州在全州5個縣（市）120個行政村（社區）打造了142個“道德小屋”，將社會主義核心價值觀、移風易俗等文明鄉風融入群眾的日常生活，細化到村規民約中，通過“紅黑榜”和積分制，以做好事存積分兌獎勵的方式，讓有道德的人有所得。

第三，強產業發展，促邊疆更“富”。立足區位、資源、開放的比較優勢，堅定不移走開放型、創新型和高端化、信息化、綠色化的產業發展新路，重點培育和發展高原特色現代農業、旅游文化、現代物流、沿邊金融等特色產業。聚焦特色經濟作物、淡水漁業、高效林業，加快培育“一縣一業”，建設一批標準化、規?；?、穩定高效的原料基地，促進產業融合發展，形成優質、高效、生態、安全的邊境特色農業品牌，以產業發展促農民增收，夯實鄉村治理的物質基礎。普洱市積極實施“文化珍珠鏈”工程，依托民族文化、普洱茶文化、生態文化、邊地文化等特色資源，推動文化與特色產業、旅游服務業等融合發展。怒江州著力打造峽谷特色生態農產品品牌，全州有20個企業、58個產品獲得有機認證，“貢山黑松露”“貢山竹葉菜”“獨龍雞”“貢山草果”等獲得特色農產品有機產品認證；成功注冊獨龍牛、獨龍雞、福貢云黃連、蘭坪烏骨綿羊4個地理標志證明商標，“老姆登茶”成為該州首個地理標志登記農產品，實現地理標志登記農產品零的突破。

第四，強民族團結，促邊疆更“和”。沿邊各族群眾始終牢記習近平總書記的殷殷囑托，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，深入踐行“在云南不謀民族工作就不足以謀全局”的思想，突出邊境特色、宜居環境、民族文化等特色優勢，把民族團結進步示范區創建與排查化解矛盾糾紛相結合、與改善發展環境相結合、與鞏固拓展脫貧攻堅成果相結合，持續解決民族地區基礎設施瓶頸制約，大力推進現代化邊境小康村建設，推動民族地區把資源優勢、區位優勢轉化為經濟優勢、發展優勢，呈現出各民族和衷共濟、和睦相處、和諧發展的生動局面，為鄉村治理精細化打下了堅實的社會基礎。臨滄市雙江縣沙河鄉那京村以“金農家”抱團發展，農家樂經營戶共同維護菜品價格統一、供菜統一、衛生監管統一，其他農戶負責種菜、養魚、養雞，確保食品品質，生動踐行新時代“三個離不開”的新型民族關系；雙江縣景亢村探索形成“銀行貸款共同用、特色民居共同建、大事小情共同幫、公益事業共同干、產業發展共同謀、文明村寨共同創”“六個共同”的鄉村治理模式，推動新房、新村、新景與新產業、新生活、新發展相結合，促使各村寨之間、各民族之間、鄰里之間形成一種責任共擔、利益共享的緊密的利益聯結機制。普洱市西盟縣深挖紅色資源，傳承紅色基因，弘揚民族團結“盟誓塔”精神和忠誠、團結、進步、和諧的“拉勐精神”，講好民族團結故事，教育引導全縣各族群眾爭做愛國愛黨、維護邊疆穩定和民族團結的模范。

第五，強生態文明，促邊疆更“綠”。沿邊地區深入踐行習近平生態文明思想，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，堅持走生態優先、綠色發展的高質量發展之路，形成綠色發展方式和生活方式，推進“產業生態化、生態產業化”，加大生態系統保護力度，打好污染防治攻堅戰，不斷筑牢西南生態安全屏障。保山市突出“生態立市”戰略，完成各類自然保護地現狀評估，加快經濟社會發展向綠色轉型，全面打響“藍天、碧水、凈土”三大戰役，逐步形成環境保護與經濟社會協同發展、互促共贏的良好格局。騰沖市、昌寧縣成功創建為國家級園林城市（縣城），騰沖市被命名為“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地，保山市、昌寧縣創建為國家生態文明建設示范市和示范縣。臨滄市雙江縣沙河鄉那京村以“生態興、百姓富”為目標，引導村民自發就地取材、投工投勞建設綠色景觀，撬動鄉村旅游發展，著力打造“金孔雀”品牌，主動拆圍建綠，形成“金鏈子”，推動“庭院經濟”發展。拆除圍墻也拆除了“心墻”，拉近了鄰里關系，也增添了民族團結的鮮明底色，在追求和維護“綠色發展”共同利益的同時，實現了農戶和村集體共同增收致富。

第六，強邊固防，促邊疆更“安”。沿邊各地牢固樹立“為國守門、為國固防”的國土意識、國門意識和國防意識，堅守為國守邊的職責和使命，堅決捍衛國家主權、安全和發展利益。面對境外疫情嚴峻復雜形勢，嚴格按照“抓好‘三防’建設、守住‘四道防線’、落實‘五個管住’、確保‘三個不發生’”的工作思路，以落實黨政軍警民合力強邊固防為牽引，以強化情報信息研判為切入點，以抓實網格化管理為載體，以嚴打跨境違法犯罪為抓手，不斷強化措施、壓實責任，加快技防系統建設進度，織密織牢邊境管控防護網，構筑起強邊固防的“銅墻鐵壁”。普洱市堅持把黨支部建在戰斗最前沿，在邊境疫情防控工作中，以防控卡點、邊境段、隔離點等為單位，成立109個臨時黨支部，讓黨旗在“疫”線高高飄揚。邊境4縣287支駐村工作隊就地轉為疫情防控突擊隊，與鄉村干部交叉編組、分片包干，廣大黨員干部在抗疫一線真金淬火、鋒出磨礪、勁草歷風。文山州牢固樹立“家門就是國門、國門就是家門”的意識，全面推行“五戶聯防、十戶聯防”鄰里守望模式，制定出臺參與跨境違法犯罪的一律取消邊民補貼、一律納入黑名單管控等“十個一律”邊境管控措施，將麻栗坡、馬關、富寧3個邊境縣的9.6萬戶39.4萬邊民全部納入網格化管理，細化為26131個網格責任共同體，做到“放牛也是巡邏、種地也是站崗”。積極開發“一部手機守邊關”，解決邊境村寨以及強邊固防重點、難點、痛點問題，全面提升邊境鄉村治理與強邊固防管事率。

二、沿邊地區鄉村治理精細化亟待解決的問題

第一，治理基礎保障相對薄弱。一是沿邊整體發展水平滯后。尤其是邊境地區自我發展的基礎和能力不足，財政自給率低，財政收入低。2021年，25個邊境縣（市）人均地區生產總值39478元，與全省平均相差12464元，抵邊行政村的人均可支配收入僅為7681元，與全省平均相差44261元。西盟縣財政收入僅為0.63億元，為邊境25縣（市）中最低。二是沿邊地區之間發展不平衡。經濟總量最高的景洪市與經濟總量最低的貢山縣GDP相差297.83億元，人均GDP最高的河口縣是最低的綠春縣的4.57倍。三是沿邊地區城鄉發展差距大。城鄉收入比最大的瀘水縣達到3.57倍，最小的景洪市為2.08倍。

第二，治理方略綜合統籌不夠。沿邊地區鄉村治理方略應對性策略多，缺乏統籌推動的長遠性、系統性謀劃?；鶎痈刹看蠖嘣谧陨隙碌母鞣N指令、任務、考核中疲于奔命，將主要精力和資源用來應對上級轉交、攤派的各種事務之中，對促進沿邊地區鄉村治理現代化的系統性、長遠性政策制度構建認識不足。

第三，治理主體多元參與缺位。沿邊地區受計劃經濟以及“官本位”思想的影響較深，政府正處于職能轉變的關鍵時期，依然習慣于采用自上而下的命令式手段。與此同時，社會組織數量少、經費少、規模小，難以發揮社會組織的協同治理作用。政府、社會團體、公民個人由于自身缺陷，難以發揮公共產品和服務的供給優勢。

第四，治理過程法治思維不足。一是法治建設存在與邊疆治理現代化不相適應的問題。有的地方立法不能緊扣邊疆民族地區實際和需要，針對性、操作性不強，無法可依的問題依然突出；有的地方保護主義依然存在，選擇性執法、簡單粗暴執法等現象時有發生，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映突出；一些黨員干部法治能力不足，不善于運用法治思維和法治方式推動改革發展、化解矛盾糾紛、維護社會穩定；一些干部群眾法律意識淡薄，部分信教群眾“知教不知法，信教不信法”。二是基層干部依法治理的認識和能力不足，存在不會管、不愿管、不敢管的現象。

第五，治理手段數智建設滯后。依托大數據和互聯網技術，以智能化和專業化方式為鄉村群眾提供精準化的治理和精細化的服務尚處于低水平階段?！盎ヂ摼W+鄉村社會治理”的治理模式還沒有完全建立，“互聯網+政務服務”還沒有完全推動，各項行政審批及公共服務事項尚未全部納入網上辦理，“一號申請、一窗受理、一網通辦”的政務服務模式有待加強。實現變“群眾跑腿”為“信息跑路”、變被動服務為主動服務的任務依然艱巨。綜治中心建設和網格化服務管理工作滯后，有些地方網格管理范圍過大、網格員職責不清，導致聯系服務群眾、排查上報信息的作用發揮不充分。

三、沿邊地區鄉村治理精細化的建議

第一，統籌謀劃，系統推進，以高質量發展夯實鄉村治理精細化的物質基礎。一是要夯實產業發展基礎，增加沿邊群眾收入。聚焦邊境村寨資源稟賦和產業優勢，依托生態資源、農業優勢，大力發展綠色生態產業。深入挖掘沿邊鄉村自然、民族、文化、地域等特色元素，做強特色產業，推動文化產業與旅游融合發展，為邊民實現就地就近就業創業提供產業支撐。推動生產、生活、經營有機結合，制定細化“雙綁”利益聯結機制、股份合作機制、扶志扶智長效機制，通過“農業+旅游”“農業+電商”“農業+務工”等方式，發揮產業發展的牽引作用，實現小農戶與大產業關聯、大產業與鄉村治理融合。二是補齊基礎設施建設短板，提升沿邊群眾生活水平。實施基礎設施強邊工程。所有邊境縣（市）高速公路應通盡通，具備條件的邊境縣（市）通鐵路，合理規劃布局邊境機場，逐步完善邊境沿線道路網絡和公共交通體系，增強人流、物流暢達能力。加大對邊境地區通信、電力、文化教育、醫療衛生和邊防、海關、檢驗檢疫等基礎設施建設投入。建強各類國門學校、國門醫院、國門衛生所（室）。三是全力推進環境整治，加大沿邊美麗鄉村打造力度。結合鄉村振興戰略規劃中守土固邊型鄉村建設、“美麗鄉村建設萬村示范行動”、多彩邊境旅游工程、沿邊特色城鎮建設、少數民族特色村鎮建設和愛民固邊、國門工程等，以自然村為單位，加大投入、增加數量，在抵邊一線建設和命名一批現代化邊境小康示范村，把其作為展示國門形象的重要窗口、守土固邊的堅強堡壘、睦鄰友好的輻射支點、美麗云南的邊關風景。

第二，明確目標，精準發力，以高質量黨建引領鄉村治理精細化的制度創新。一是突出政治建設引領，加強沿邊基層黨組織建設。抓好鄉村黨組織規范化建設和示范創建，持續整頓軟弱渙散、問題突出的基層黨組織，推動“基層黨建+鄉村治理”深度融合，著力在邊境一線打造一批國門示范黨支部、功能型特色黨支部，發揮黨建示范品牌效應。探索壯大村集體經濟的有效形式，發揮黨建在興邊富民中的引領帶動作用。通過資源整合、政策扶持、村企合作等多種模式，因村施策扶持和發展一批帶動能力強、輻射范圍廣、經濟效益優的集體經濟組織，持續穩定增加村集體收入。

二是推進“三治”貫通融合，增強沿邊群眾共治意愿和能力。其一，自治精細推進，構建“民主化”治理模式。健全完善“四議兩公開”制度，充分發揮村民自治章程、村規民約等的規范作用，讓農民自己“說事、議事、主事”。從省級層面建立鄉村治理專項資金，采取以獎代補等方式，對在鄉村治理中工作措施創新、工作成效明顯的先進集體和先進個人給予一定經濟獎補。其二，法治精準發力，構建“法治化”治理環境。充分運用鄉（鎮）司法所干部和村級社會管理綜治專干“兩支隊伍”，廣泛宣講《民法典》，提高群眾學法、用法的積極性。加強對“一村（社區）一法律顧問”“一村（社區）一警務室”等法律服務和治理平臺的運行監督管理，為群眾提供優質高效法治服務。充分利用“國家憲法日”“法制宣傳周”等重要時間節點，創新法制宣傳方式。深入推進綜合行政執法改革，參照鄉（鎮）公安派出所的做法，在鄉（鎮）設立城鄉綜合執法管理所，作為各縣（市）城鄉綜合執法管理局的派出機構，接受縣（市）局和鄉（鎮）黨委政府的雙重管理，人員可整合使用鄉（鎮）農科、衛健、自然資源、林草等執法力量，賦予一定執法自主權。其三，德治精誠合作，構建“共享化”治理理念。把鄉風文明建設與基層黨建有機結合。由黨支部牽頭，適時對“一約四會”執行情況進行評估，及時修訂完善不合時宜條款，加強對“一約四會”等基層治理制度執行監督。改進文明村鎮、文明家庭、星級文明戶、“五好”家庭等創建工作辦法，更加注重平時考核，積極聽取群眾意見，加強創建后動態管理。注重創建工作成果運用，積極探索將文明創建與平安創建、村組干部隊伍建設等村級事務有機銜接，并通過村規民約將創建成果加以固化。注重發揮新鄉賢在基層治理中的獨特作用，從老黨員、老干部、老模范、老教師、老軍人等“五老”人員和退伍軍人、鄉村教師、文化能人、返鄉創業人士等“新鄉賢”中選舉“四會”會長，授予一定自主權。

三是完善合力管控機制，筑牢強邊固防銅墻鐵壁。全面推行“五戶聯防、十戶聯防”鄰里守望模式，制定出臺參與跨境違法犯罪一律取消邊民補貼、一律納入黑名單管控等懲戒措施，將邊民全部納入網格化管理，實現“放牛也是巡邏、種地也是站崗”。開發優化“一部手機守邊關”程序，探索運用數字化手段解決強邊固防重點、難點、痛點問題。通過技防聯接、物防關聯、人防聯動，實現系統自動預警、一鍵處置，讓管邊控邊突破時空限制。

第三，壓實責任，狠抓落實，以高質量服務推進鄉村治理精細化的效能提升。一是以隊伍建設為核心。制訂鄉村長期人才發展計劃，把鄉村治理人才納入其中并重點培養。實施鄉村帶頭人素質整體優化提升行動，通過引導高素質能人返鄉、選調生到村任職、選派第一書記和機關干部下派等多種途徑，壯大基層人才工作隊伍。研究制定從資金支持、政策保障、財政優惠、公共服務、投資環境等方面吸引城市專業人才參與鄉村治理的激勵政策。建立健全與績效考核相掛鉤的報酬兌現機制，保障村干部、網格員等基層治理主體的基本報酬。二是以網格管理為突破。整合資源力量，推進“多網合一、多網聯動”，不斷完善運行機制，規范工作流程。抓好網格隊伍建設，落實網格員待遇保障，合理配置網格員，全面提升網格員能力。建立統一網絡平臺，在“只用一網、多網合一、互聯互通”上下功夫，著力解決網網相隔的“信息孤島”現象。加強和創新網格化服務管理宣傳，特別注重具體事項辦理效果的宣傳。完善條塊結合、上下聯動的網絡服務體系。逐級分層建立鄉村聯系網格、網格聯系樓棟、樓長（網格員）聯系居民代表的微信群，將工作傳達到居民，及時收集、反饋社情民意，實現網格員與群眾點對點、面對面、鍵對鍵的互動。三是以考核評價為抓手。從省級層面完善鄉村治理考核評價體系和激勵辦法，明確鄉（鎮、街道）、村（社區）權責事項清單和保障機制。統籌和加大綜合考核力度，以實地查看、效果評價、群眾測評為主要方式，減少工作臺賬、數據報表、匯報材料，切實減輕基層負擔。四是以經費投入為保障。分區域分任務有序推進省級層面對工作任務和工作經費的統籌。建立與經濟社會發展相適應的村干部待遇保障機制，建議從省級層面明確村干部待遇逐年逐步正常增長的長效機制，統一村級工作經費標準。將村級運轉工作經費納入“三保”，保障村級“有錢辦事”。積極探索“減崗增薪”模式，推動實現服務效能提升和村干部待遇提升的“雙贏”目標。