政府制度執行能力評估：理念、內容與指標

邢西敬， 李榮亮

(1.棗莊學院，山東 棗莊 277160；2.中共天津市委黨校，天津300191)

黨的十九大提出國家制度建設和治理能力建設的目標，即到2035年我國各方面制度要更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現。目前，我國的治理體系和治理能力現代化建設已經取得長足進步，但在制度執行中仍然不同程度地存在搞變通、打折扣、做選擇等制度執行不力與執行弱化問題，長此以往，“制度的落實效果就將會大打折扣，從而影響制度的權威性”[1]。眾所周知，評估是公共事務管理中的重要政策工具，也是提升公共治理質量的重要路徑，而對政府制度執行能力的評估則是提升國家治理效能的核心和關鍵。實際上，制度執行能力的評估不僅具有價值引領功能，還具有質量控制功能，將制度優勢更好地轉化為治理效能。當前，學界對政府制度執行力評估的研究成果豐碩，但在評估的理念、內容與指標建設方面尚有較大空間。鑒于此，需要深化政府制度執行能力評估的相關研究，為推進國家治理現代化建設提供理論支撐與智力支持。

一、制度執行能力評估的理念

概念界定是科學研究的起點和關鍵。概念的建立涉及本體論層面的內容，即概念要從具體的維度、方面或者特征等范疇闡釋研究對象這一具體存在，概念的界定還關乎認識論維度，從認知層面厘清“要捕捉這個真實的東西，哪些問題必須避免；至少需要考慮哪些大的維度、方面”[2]。實踐性是社會科學研究的生命力所在，經驗層面的觀察和描述是概念界定的關鍵與核心。我國學者景躍進、陳明明認為“黨政體制”是理解中國政治的關鍵詞，黨和政府關系或者黨政關系構成理解中國政治體制的結構性特征[3]。一般認為，作為現代政府理論研究對象的政府，其概念有廣義與狹義之分。廣義的政府是指“黨和政府”統合下的國家機構的總稱，狹義的政府僅指作為行政機關存在的權力機構及其部門。本文主要使用狹義的政府概念，認為政府制度執行能力是黨的執政能力的集中體現。

新制度主義者W.理查德·斯科特認為制度是一個綜合性概念，制度“包括為社會生活提供穩定性和意義的規制性、規范性和文化—認知性要素”[4]。我們認為，制度是指在一定場域內，兼具規則和規范屬性的客體性要素嵌入主體內部，從而實現秩序和價值的一個自我維持系統。制度是一個寬泛的概念，就構成要素而言，制度由有形的規則與無形的價值觀念構成，其中規則與行為規制緊密相關，主要承擔制度的獎懲與監督功能，而價值觀念則構成制度的內在靈魂。

制度執行能力的評估是一種導向和“指揮棒”，能夠引領政府行為，而評估理念是主導評估過程的靈魂，體現評估的主導思想與價值追求。實際上，制度執行能力的評估是一個復雜的過程，“作為對一個國家政治—社會宏觀面貌的評價，它不僅涉及技術上的度量問題，而且首先需要回答這種評價是否有公認的普適價值，這是治理評估之意義和基礎所在”[5]。政府制度執行能力評估理念的確定要厘清制度執行的理論蘊涵，更要契合中國特色社會主義制度的內在價值屬性與國家治理轉型的歷史邏輯。新時代政府制度執行能力評估理念的設定要著眼于提高黨的執政水平、國家機構的履職能力和人民群眾依法管理諸事務的能力，構建行為規制、規范建構、價值塑造“三位一體”的評估理念，為新時代政府制度執行能力建設標定方位，具體體現在三個方面。

一是行為規制性。國家治理體系集中體現為制度體系，而規則是構成治理體系的基本單位，推進國家治理體系現代化，基礎在于實現規則建構與執行的現代化。如果將制度執行聚焦為規則執行，制度執行的過程可以分解為規則設立和監督他人遵守，如有必要還要實施獎懲機制，目的在于以此影響人們的社會行為。相對于私人組織，國家往往更可能使用強制機制，依托規制性權力來推進制度層面的改革與創新，即國家更長于采用強制性權力推進制度(規則)執行，并以此規制人們的社會行為。因此，對制度執行能力的客觀評估，首先指向的是對制度能否有效規制人們的社會行為進行評估與測度。

二是規范建構性。規范建構是指國家治理的各項主體將制度承載的規范性要素內化為社會行動的能力或者力量。制度的規范性要素在國家治理中承擔著說明性和評價性功能。從規范建構的角度看，高效的制度執行能力意味著黨和政府等國家治理主體通過制度執行的過程，有效發揮制度的說明性和評價性功能，從經濟社會與政治生活的思想觀念、心理認知、社會風尚和精神態度層面引領與建構，進而依靠各項法規制度規制、引導和規范多元化的社會力量，使其有效參與國家治理和建設的進程，實現國家和社會的良性互動。

三是價值塑造性。制度價值準則的建構力是價值塑造能力的基礎。眾所周知，作為一種社會現象的制度，其范疇具體包括實質與形式兩個層面：形式層面即制度的物質載體通常是指規則，而規則承載的價值規范則是制度的實質，制度是形式與實質或者說是規則與價值準則的統一體。陳宴清、王新生指出規則與價值互為表里，“一個社會為什么要制定和實施這樣的而不是別的政治制度……凡此種種皆由人們的價值準則決定。這些價值準則是政策、制度與法律的根，而后者只是前者的藤蔓和枝葉”[6]。制度(規則)的價值建構能力是指，為特定歷史時期的制度確定價值規范、價值準則的戰略設計能力和執行能力的總和。其中，價值規范的戰略設計能力是基礎和前提，更是關鍵和核心。

評估理念彰顯制度創新和能力建設的價值訴求。一個有效的評估應將制度(規則)承載的價值性要素植入制度執行者的心理認知結構中，并內化為相關主體的個體偏好或價值觀念。林德布洛姆認為，制度認同建立在訓導與說服的基礎上，評估應承擔訓導與說服的功能，評估過程是社會行動“意義”的建構過程，以制度執行能力的評估為載體和路徑，執行者要圍繞國家制度和治理體系的內在價值觀念達成共識，進而建構共同信念或共同行動的邏輯，推動制度優勢向治理效能轉化。

二、制度執行能力評估的內容

制度執行能力評估的內容是指測度黨、國家和社會各項事務治理制度化能力的載體或客體。我國學者李文彬、陳曉運在分析政府治理能力現代化的評估框架時，從價值塑造能力、資源集聚能力、流程創新能力、問題回應能力等方面分析政府治理能力的評估對象[7]。結合既有研究成果，我們認為制度執行能力評估的內容既是測度制度執行能力的載體，也是決定制度執行能力的關鍵變量，它們構成制度執行能力的“子能力”。從國家治理轉型的歷史邏輯來講，評估內容的確立應該從服務于黨和國家及社會各項事務治理制度化、程序化和規范化出發，具體體現在五個方面。

一是價值引領能力。價值引領能力是指黨和政府各級組織與人員聯合制度執行場域內的各種社會力量和不同主體，在制度執行場域內宣傳與弘揚新時代國家治理制度蘊含的內在價值規范，使國家制度的“價值性”要素內化于心的能力。制度執行過程需要黨和政府發揮引領作用。制度執行中的價值引領能力主要體現為兩個方面：一方面是黨和政府作為制度施動者基于經濟社會發展的現實，創設、倡導與引導制度價值觀的能力，主要涉及各級政府及其工作人員的責任感、使命感、資源和手段等要素；另一方面是社會層面，社會、市場和公民為代表的制度受動者對于制度的規范性要素的內化程度，主要涉及用制度的價值規范引領或規范社會行為的實效性，并且制度的施動者和受動者之間要圍繞價值引領目標，形成有機互動。

二是機制建構能力。制度執行機制是指制度執行系統的組織或部門之間相互作用的過程和方式，制度執行機制的建構能力是決定制度執行力的關鍵變量。現有研究表明，制度執行的基本機制是指“相關組織在執行制度時必須或必然需要遵循的執行流程、執行規則、執行制約的總稱”[8]。制度執行機制的建構能力是指執行規則、執行流程、資源配置、評價機制(獎懲機制)的設計環節的統籌和設計能力。實際上，制度是由具有規制作用和建構作用的規則集合而成的社會行動系統，規制作用的實現依賴于規則本身及其與之匹配的激勵約束機制，建構作用則賦予規則建構角色的功能，特定的職位被確定為具有特定的權利與責任，并支配一定程度的公共資源，所以機制建構能力是制度執行能力評估的主要內容。

三是資源統籌能力。新時代國家治理的制度執行能力，其資源不僅包括公共資源，還包括社會資源，這就需要應用社會動員能力，引導、規制與吸引多元社會力量參與國家建設和治理。提升國家制度執行能力不僅需要政府組織運作模式的改革與政府治理體制機制的創新，也需要各級黨委政府學會培育、引導與規制社會力量參與國家治理和制度執行的過程，實現社會力量的體制內聚合，為提升政府的制度執行能力奠定資源基礎。

四是社會整合能力。社會整合是指執政黨為實現政治統領功能，通過價值觀與信念、組織與制度、權利與利益等紐帶或橋梁，將社會各個機構、系統、要素整合進執政黨的系統內部，形成黨—國家—社會在價值觀、組織與利益層面的耦合。眾所周知，國家治理能力的結構呈現多元化特征，而頂層設計能力、制度執行能力與社會整合能力構成其主體內容。其中，社會整合能力是指黨和政府依托組織與規則、權力與利益的渠道，將國家意志傳輸到社會有機體內部，從而實現國家對社會的有效統合。實際上，提高社會整合能力既是制度執行能力建設的重要旨歸，也是加強制度執行能力建設的重要路徑，因此社會整合能力是制度執行能力評估的重要內容。

五是系統反饋能力。政治系統理論將系統論應用于政治分析領域，意圖為復雜多變的現實政治提供一個高度靈活的分析框架。美國學者戴維·伊斯頓是系統分析的代表人物。他的一般系統理論汲取控制論的理論內核，并將其應用到現實政治體系的分析。簡言之：“政治系統的運作流程表現為輸入—反映—輸出—反饋四個環節，其中反饋再次進入政治系統，從而形成以反饋為回路的系統循環。”[9]實際上，良好的制度執行能力需要以反饋為回路形成一個封閉式系統循環。一個機制健全、運行良好的制度執行系統，一定具有完善的反饋回路，能夠實時將制度執行效能反饋到決策系統內部。

綜上所述，本文將制度執行能力評估的內容界定為制度執行的子能力，它們是決定制度執行效能的因變量。從公共管理的角度看，分析制度執行能力評估對象，主體主要涉及國家治理現代化進程中的政黨和政府，著眼點主要涉及決定制度執行的各項制約因素，著力點主要關乎制度執行的實際效能。因此，我們認為對政府制度執行能力的評估應主要從黨和政府的價值引領能力、執行機制建構能力、資源統籌能力、社會整合能力和系統反饋能力五個層面，闡述制約制度執行能力的各項關鍵變量，它們既是決定制度執行能力的自變量，也是評估與測度制度執行能力的主要內容。

三、制度執行能力評估的指標體系

政府制度執行能力考核的指標體系可按照實際需要，將要素指標、量化指標和證據指標有機組合。一是定性指標和定量指標相結合，如規范化水平、多樣性等指標屬于定性指標，而覆蓋率、發生率等屬于定量指標；二是主觀指標與客觀指標要平衡，如認同度、滿意度屬于主觀指標，而利用率、解決率等屬于客觀指標；三是合理安排投入、過程、產出與效果指標，如資源可得性、主體多樣性等屬于投入性指標，違法行為發生率、流程的創新性等屬于過程性指標，社會組織成立的便利性、社會參與渠道的暢通性等屬于產出性指標，問題的解決率、協同有效性等屬于效果性指標；四是科學設定單一指標與復合指標，如資源利用率、參與治理實現率等屬于單一指標，認同度屬于復合指標。

(一)行為規制導向下制度執行力評估的指標設計

規則是制度構成的基礎要素，對制度執行力評估的首要環節便是對規則能否有效規制人們的社會行為進行評估。評估指標體系的科學性是實現評估導向價值的基礎和核心，鑒于社會行為的外顯而非內隱性特征，評估指標類型的選擇和設計要凸顯行為規制的核心屬性。具體而言，制度執行能力評估的指標基于學界現有的實踐探索，可以劃分為證據指標、要素指標和量化指標。考慮社會行為的外顯性，其評估指標的選擇可以考慮量化指標與客觀指標，其中量化指標是績效評估指標體系中最具靈魂的部分。一般而言，量化指標包括算數式的量化和數學式的量化，前者主要從數量統計視角測度工作實績，后者是一種技術成熟、適用較廣的指標設計方法，也稱QQTC指標設計法，即數量、質量、時間、成本設計法。其中，數量化指標可以用項數、次數等額度表示，質量化指標可采用覆蓋率、達成率、完善度、及時性等指標量化，其余不再贅述。

(二)規范建構導向下制度執行力評估的指標設計

從規范建構角度看，高效的制度執行力意味著在國家治理中，制度能夠有效發揮其說明性和評價性功能，即制度場域內的各級各類行為體能夠運用制度作為評價行為的最終依據，從而規范和引導多元化社會力量參與國家治理。社會行為具有外在顯性特征，規范建構具有內隱性，如果說規制導向下的評估指標側重于客觀指標，規范建構導向下的評估指標則側重于主觀指標的設計。此外，定性指標是為評估者在尺度和程度方面提供一種范圍與內容參照的指標，其在評估測定的科學性和客觀性方面略遜于量化指標。然而，從方法論角度講，它是一種重要的監測項目的手段，在制度執行評估中具有重要地位。

(三)價值塑造導向下制度執行能力評估的指標

制度執行能力評估的指標可以劃分為證據指標、要素指標和量化指標。其中，證據指標主要測度具有價值導向性、發展性，同時具有不確定性特征的工作實績內容，“證據指標以自我評估為主，由評估對象按照評估基本指標的設計要求自行提供，評估主體可以根據掌握的情況進行多種形式的審核”[10]。當前，歐洲行政學院大力推廣公共部門的通用評估框架(CAF模型)，正是基于以自我評估為主的一種理念設計。考慮制度執行能力建設的導向性與發展性特征，本文嘗試將證據指標應用于制度執行能力評估領域，從制度執行的領導力、戰略與規劃、流程與變革等指標要素測度制度執行能力。

為做到評估客觀穩定、系統全面、持續發展，評估指標的設計方法應該多元化、多視角，而且要科學設計評估指標體系的結構。其中，評估指標體系的結構安排是決定評估科學性、針對性和可操作性的核心與關鍵。考核指標體系結構的安排要符合政府治理轉型的現實要求，具體做到以下幾點：一是要體現制度執行能力建設的導向性、發展性特征，為制度優勢轉化為治理效能提供空間；二是要充分體現評估的剛性程度和客觀性，為提升政府治理能力提供現實路徑；三是要體現制度執行能力建設的獨特性，為新時代政府治理能力提升提供現實路徑。

制度執行效能的評估機制是推動制度優勢轉化為治理效能的關鍵環節。制度效能評估具有規范建構和價值導向功能，評估的開展過程是推動制度的規制性、規范性和文化—認知性要素“落地”的過程。制度執行能力評估內容的確定要契合我國現代化和后現代化相疊加的“雙重轉型”任務的背景，從國家治理現代化的內在規定性出發，既考慮政府主導和能力本位的治理結構，又著眼于政府、市場與社會邊界的清晰化和運行機制的規律性，以此確保評估對象的科學性、時代性和客觀性。評估指標體系的建構要體現科學規范、系統完備、運行有效的理念，切實圍繞制度執行能力建設的導向性、發展性，評估的剛性程度和可操作性，以及制度執行能力建設的內生邏輯與實現路徑，科學設計評估的具體指標并匹配指標點，為制度優勢向治理效能的轉化建構有效載體和實現路徑。