認罪認罰案件檢察內部監督機制相關探究

泮建輝

臺州市人民檢察院，浙江 臺州 318001

黨的十八屆四中全會提出完善認罪認罰從寬制度，目的是落實寬嚴相濟刑事政策，健全認罪認罰案件的分流機制，優化司法資源配置，有效提高司法效率，實現公正和效率之間的平衡。[1]隨著認罪認罰從寬制度在全國范圍內全面實施，其中認罪認罰案件的檢察機關內部監督問題也逐漸顯現，檢察機關作為參與者和實踐者，其作用如何公正發揮不僅是理論研究的重要課題，而且關涉檢察機關實施認罪認罰從寬制度的實際效果。對此，筆者試作研究，以期對完善制度建設有所裨益。

一、認罪認罰案件檢察內部監督的必要性

我國《刑事訴訟法》修訂后明確規定實施認罪認罰從寬制度，2019年兩高三部聯合下發了《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》，指導該制度具體實施，并在全國范圍內全面啟動。認罪認罰從寬制度具有覆蓋廣泛性，從訴訟流程看，貫穿偵訴審整個刑事訴訟過程；從實體上看，它涉及所有法定、酌定的從寬情節以及量刑規范化；從程序上看，它適用速裁程序、簡易程序、普通程序，在多層次訴訟體系中均得到體現。[2]從司法體制改革試點到訴訟制度的立法確立，認罪認罰從寬制度歷經了極具時代意義的發展之路，有著深遠、重大的歷史意義和現實意義。

認罪認罰制度是寬嚴相濟刑事政策的具體延伸，被告人認罪認罰，檢察機關即可提出量刑建議。[3]認罪認罰從寬制度具有控辯協商成分，絕大多數案件以效率為實行導向，客觀上要求檢察官擁有更大的辦案自主權。再加上捕訴一體辦案模式的疊加效應，檢察官對大多數案件的逮捕、起訴、定罪和量刑具有“絕對權力”。特別是在“少捕慎訴”刑事政策的指導下，檢察機關在實施認罪認罰從寬制度后的自由裁量權相比以前急劇擴大，具體表現在定罪不捕、建議撤銷案件、定罪不訴、建議適用緩刑輕刑等方面。檢察機關是法律監督機關，但“誰來監督監督者”的問題長期受詬病。[4]盡管目前對檢察權運行的監督方式有多種，既有法律層面，也有內部工作機制層面，但因監督形式局限性導致監督效果并不盡如人意。因此，人們必然擔心檢察官以認罪認罰從寬的名義放縱嫌疑人甚至出現腐敗。完善認罪認罰案件的檢察內部監督必然是個非常重要的問題。

絕對權力導致絕對腐敗。目前，檢察系統對認罪認罰案件的適用比例有一定要求，通過考核通報的方式進行規制，各地基本都已經能夠達到適用比例，對案件適用比例已無需監督。如何對實施認罪認罰從寬制度時檢察機關的司法行為加強監督是當前亟需解決的問題，也是本文的研究方向。

二、認罪認罰案件檢察內部監督存在的問題

（一）沒有可操作的規范性文件。目前對認罪認罰案件實施檢察內部監督沒有詳細可操作的監督規定，未能根據認罪認罰案件存在的風險監控點作出有效監督。從現有規定來看，認罪認罰從寬制度對檢察機關的職權限制較少，檢察機關可根據案件事實、證據材料、嫌疑人的認罪認罰態度來決定是否啟動認罪認罰從寬制度，這導致檢察機關對認罪認罰從寬制度的適用多了一些隨意和不規范。認罪認罰從寬制度實施后，各檢察機關在辦理認罪認罰從寬案件時所依照的程序也都是依據我國《刑事訴訟法》的規定，有的地方雖然出臺了認罪認罰從寬制度的實施細則，但對其中具體的程序以及與刑事訴訟程序如何銜接規定得不具體，很多程序性事項沒有規定。長遠看，制定可操作的規范性文件是認罪認罰從寬制度正常運轉所必需。

（二）對嫌疑人認罪認罰的自愿性、合法性的監督措施不夠。從經濟學角度看，邊際效率最大化是制約衡量司法活動的一個標尺，司法行為不能突破邊際效率，否則導致違背客觀規律辦案。在認罪認罰從寬制度中，檢察機關片面強調司法效率，導致突破邊際效率，使得嫌疑人在非自愿情況下認罪認罰的案例非常多。實踐中通過簽訂認罪認罰具結書來認定嫌疑人自愿性，但對協商過程、簽署過程的真實性、自愿性缺乏監督，難以保證檢察官不對嫌疑人施加壓力。檢察機關辦案出現了一些片面追求辦案效率而引發的問題，有些辦案人員為追求辦案效率，頻繁使用定罪協商或量刑協商方式與嫌疑人進行溝通，做嫌疑人的思想工作，往往會產生辦案不扎實的后果，甚至有時候出現引供、誘供、欺騙式訊問等違法情況，給案件的辦理留下隱患，最終影響案件質量。

（三）認罪認罰案件的量刑協商過程缺少可操作的具體規定，導致粗略估算或者憑感覺協商量刑的現象比比皆是。[5]不同地區、不同層級，甚至同一部門的不同辦案組之間對同類型、同情節的案件是否適用認罪認罰從寬制度不統一。辦案人員的觀念不相同，量刑協商的時間、地點、參與人員、是否需要同步錄音錄像等情況存在混亂，檢察官在辦理認罪認罰案件時依據自己的辦案經驗來操作，缺少對此可約束和監督的手段途徑。從理論上講，嫌疑人只要有認罪認罰的意向，就可以通過做思想工作達到使嫌疑人認罪認罰的效果，尤其是嫌疑人達到只認罪不認罰的最低標準時，通常情況下在審查起訴階段辦案人員會以定罪協商或量刑協商的方式來督促嫌疑人加快認罪認罰，這樣就可以完成任務量。實踐中不同地區檢察官可能會根據自己的判斷，作出不一樣的認罪認罰情形。

（四）對認罪認罰案件的定罪不捕、定罪不訴、法定情節認定等方面的質效缺少內部監督。由于目前沒有規范性文件出臺，對認罪認罰從寬案件作定罪不捕、定罪不訴缺少統一適用標準，不同地區、不同檢察官對該類案件的認識存在差異，掌握的標準也不同，很有可能出現同一地區檢察官所辦理的案件之間存在同案不同處理的情況。另外，不捕、不訴案件在案件質量評查中屬“重點監督案件”，基于考核和案件評查等各種壓力，部分檢察官存在不愿做不捕、不訴處理的情況，因此需制定統一可操作的適用標準來指導監督認罪認罰從寬案件的辦理。

（五）量刑建議內容缺乏監督。公檢法三家對量刑建議的內容未能達成共識，偏重量刑在司法實踐中很難得到一致意見而協商成功，偏輕或者畸輕的量刑往往很容易協商一致。雖然有量刑協商過程，但協商的內容卻未能得到及時監督糾正。雖然有量刑規范化文件，但具體如何采信和適用具體的幅度主要還是依據檢察官的主觀認識，檢察官的自由裁量權較大，對此缺少可約束或監督的手段。實踐中，辦案人員對認罪認罰從寬制度的認識有所偏差，有些辦案人員會將認罪認罰從寬制度看成是降低證明標準的退路，形成能夠收集到證據就收集，收集不到就運用認罪認罰從寬與嫌疑人進行協商這種怠于收集證據的思想，導致有的案件辦理證據不扎實，有的案件出現嫌疑人虛假認罪認罰情況。

三、完善認罪認罰案件檢察內部監督機制的對策

（一）對認罪認罰案件制定規范性文件。認罪認罰從寬制度兼顧實體與程序，貫穿于定罪量刑環節。如果完全依賴程序法而忽視實體法的支撐，認罪認罰從寬制度的運行將是不完整的，也無法有效落實政策制定的初衷與預期效果。[6]因此必須就認罪認罰案件制定規范性文件。

1．規范認罪認罰案件辦理流程，梳理關鍵節點，明確操作規范。制定案件受理、案件審查、值班律師查閱卷宗、具結書簽署、起訴前撤回具結、案件文書制作等關鍵節點的操作指南，要求承辦檢察官逐案逐項參照執行，規范執法行為，適用認罪認罰從寬的全過程都應留痕處理。著重關注強制措施、量刑建議等關鍵問題，對嫌疑人采取、變更何種強制措施和制定量刑建議書應當嚴格按相關文件操作。

2．制定統一標準，對定罪不捕、定罪不訴等情形確定統一的條件和標準。[7]規范常見罪名案件定罪不起訴標準，對常見罪名案件的嫌疑人因認罪認罰符合不起訴條件的，檢察官應按照我國《刑事訴訟法》相關規定，提出定罪不訴處理建議。嚴格落實不起訴案件逐案集體討論機制，對因適用認罪認罰從寬制度而擬做不起訴處理的案件，檢察官應提交檢察官聯席會議討論。案管部門和檢務督察部門可派員列席會議。

3．使用智能量刑輔助軟件。檢察官對認罪認罰案件提出量刑建議時，對我國最高法《關于常見犯罪的量刑指導意見》和地方制定的實施細則涵蓋的罪名，應嚴格參照上述文件。計算刑期時充分運用智能量刑輔助軟件，提出確定性建議。對我國最高法《關于常見犯罪的量刑指導意見》未涵蓋的罪名，檢察官應對近三年內本地區同類犯罪的判決情況進行對比，全面考量案件情況，原則上應提出確定刑量刑建議，以同類案件平均刑期作為基準刑。對提出確定刑確有困難的，可以提出幅度刑，但原則上幅度應盡量小。對存在特殊情況案件，確實需要突破智能量刑輔助軟件計算的結果提出量刑建議的，檢察官應說明理由。智能量刑輔助軟件生成的量刑建議計算明細表，要一式兩份，一份附于內卷，一份在提起公訴時隨案移送至法院。強化應用智能量刑輔助軟件的同時，還要參考類似案例生效判決的量刑情況，讓量刑真正得以客觀公正。

4．實現案件同等情況同等處理，讓每個案件實現公平正義。檢察機關可以與法院、偵查機關召開聯席會議，邀請律師、人民監督員等共同參與，探討本地區常用罪名的量刑狀況，形成適用本地區的常用罪名量刑指導意見，實現本地區內案件同等情況同等處理。[8]

（二）保障律師的有效參與。從司法實踐看，檢察官在適用認罪認罰時，雖有律師在場，但往往律師所起作用沒有充分體現出來，律師在參與協商時流于形式，沒有真正體現對嫌疑人的法律幫助。實踐中，律師往往不能從事閱卷、會見等活動，在認罪認罰從寬過程中的訴訟權利范圍狹窄，律師的監督制衡作用很難充分發揮，導致檢察官濫用權力的可能性有所增加。為了保障律師的有效參與，必須要做到以下幾點：

1．保障律師詢問嫌疑人對案件事實、證據、法律后果是否清楚，詢問嫌疑人認罪認罰是否自愿等事項的權利。[9]檢察官應當在辯護人或值班律師的見證下，向嫌疑人告知權利義務，并征求嫌疑人是否認罪認罰的意見。在辯護人或值班律師的見證下，檢察官向嫌疑人出示認罪認罰具結書，并交由嫌疑人自行閱讀，由檢察官對相關內容進行解釋，嫌疑人確認無誤后，律師應當對嫌疑人對于案件事實、證據、法律后果的認知程度進行詢問，確保嫌疑人在清晰明了的情況下簽署具結書。具結書交由辯護人或者值班律師進行復核，確認無誤后由辯護人或值班律師簽名確認。

2．要保障律師充分了解案情，起訴意見書、案件材料均需提供給律師閱覽。在見證認罪認罰過程中，值班律師或辯護人對案件的罪名認定及證據有疑問的，可以向案件承辦檢察官提出調閱卷宗的要求，承辦人應當允許。值班律師或辯護人在查閱卷宗及聽取嫌疑人意見后，認為案件不符合認罪認罰從寬條件或者認罪認罰具結書中載明的犯罪事實、罪名或者量刑建議與案件事實不符，可以提出否定意見并拒絕在具結書上簽名。

3．律師對檢察官的量刑有異議的，檢察官應當充分聽取辯護人或值班律師的量刑異議理由。律師要提出自己的量刑計算過程，與檢察官的量刑計算過程作比較。檢察官應當認真核對律師提出的量刑計算過程，認為律師異議有理的，可當場變更量刑建議。認為律師異議無理的，應當場向律師、嫌疑人解釋量刑依據，控辯雙方對量刑的差別爭議點需有協商說理的過程并留存相關文檔。

（三）引進人民監督員的監督。人民監督員制度是對檢察機關自偵案件同體監督弊端的彌補，防止和糾正檢察機關職務犯罪工作中執法不公的問題。現在大部分職務犯罪案件已轉監察委管轄，但人民監督員制度的存在仍有其現實意義。在目前司法體制改革下，我們要充分運用人民監督員對刑事檢察工作進行監督，將檢察工作受人民監督具體化。檢察機關應當向人民監督員通報認罪認罰案件辦理情況，以案件隨機抽查、不捕不訴案件公開聽證等方式接受人民監督員監督。人民監督員通常具有廣泛代表性和社會性，既能充分反映社情民意、公眾感受，又能幫助檢察機關及時發現和解決存在的問題，以自身知民意、通民情的優勢，與檢察機關形成思維、知識互補，有利于將法律規定與公序良俗、社情民意等更好地結合起來，使案件的處理兼顧情、理、法，增強處理決定的說服力和說理性，真正讓認罪認罰的嫌疑人心悅誠服地接受處理，最大限度地化解社會矛盾，減少社會對抗。通過人民監督員，檢察機關也能更真實、更全面地了解掌握群眾對檢察機關的新期待、新要求，有針對性地改進和加強檢察工作，更好地實現個案的公平正義。

（四）量刑協商過程的公開化。實踐中可能會出現檢察官在案件證據不充分時與嫌疑人進行定罪量刑協商，以獲得嫌疑人對案件基本事實的交代，嫌疑人在對證據、法律不清楚的情況下做了認罪認罰，在審判階段會出現反悔或翻供的情況。為了保障嫌疑人的合法權益，也為了實現認罪認罰案件的公平正義，量刑協商過程應當在一定程度內公開化。量刑協商的過程應當同步錄音錄像，嫌疑人被羈押的案件可將看守所的錄音錄像刻錄成光盤留檔，嫌疑人被取保候審的案件可設立專門的量刑協商場所進行錄音錄像，也可在原自偵部門訊問場所進行量刑協商，同步錄音錄像刻錄光盤留檔。為進一步加強內部監督，可讓檢務督查部門隨時派員旁聽認罪認罰的量刑協商過程，監督量刑協商是否存在違法操作。

（五）加強認罪認罰案件的質量評查。加強對適用認罪認罰從寬制度的案件的評查力度，通過不定期抽查、吸收外部人士參與評查、階段性總結、辦案回頭看等方式進行評查監督，為案件質量提供保障，做到效率和質量雙提升。

1．建立認罪認罰案件隨機質量評查機制。案管部門按每月每個檢察官承辦的認罪認罰案件2%以上的比例隨機抽取，對案件全流程進行全面質量評查。在評查案件的同時，改進和突破評查方式：（1）對案件匿名評查，避免出現因不愿得罪人而使案件評查流于形式；（2）上級院抽查與市域范圍內或跨市跨院隨機交叉評查并行，以此提高案件質量評查的質效；（3）對案件辦理的程序和實體展開檢查，實現案件質量評查全方位全覆蓋。

2．開展認罪認罰案件流程監控常態化。案管部門應當依托統一業務應用系統、案件監督管理平臺等，加強對訴訟權利保障、強制措施、辦案期限、量刑建議、法律文書制作等關鍵節點、重點問題的監控和預警。案管部門對認罪認罰案件開展流程監控、質量評查中發現的司法不規范問題，視情況采取口頭提示、發送流程監控通知書、書面通報等方式，提示辦案部門和檢察官及時予以糾正，并記入檢察官的執法檔案。

（六）加強檢務督查部門的執法督察和追責懲戒職能。檢務督查作為檢察機關內部監督的一種方式，實現檢察執法工作全程、動態、直接監督，對構建完備的內部監督機制起到重要作用。對認罪認罰從寬案件，檢務督查部門應重點從三個方面開展工作：

1．設立執法督察專崗，把認罪認罰案件納入督察重點，對以下案件予以特別關注：不起訴案件，改變定性、增減罪名或者事實，影響量刑檔次案件，突破智能量刑軟件計算結果區間或者接近極值案件，訴判不一案件，不當提起羈押必要性審查案件，引發控告申訴案件等。

2．充分開展檢察官違法違紀辦案的執法督察。每案書面告知嫌疑人哪些情形下有權對檢察人員的違法違紀行為進行控告，并提供舉報電話，方便嫌疑人及時控告。建立認罪認罰案件回訪監督機制。每年抽取每個檢察官5%以上的認罪認罰案件，適時進行回訪，運用電話、面談、問卷等形式，回訪嫌疑人、辯護人、被害人或者其他訴訟參與人，全面了解檢察人員是否規范廉潔。對提出控告或提供違法違規線索的，應當及時認真審查，并將審查處理結果反饋給當事人。