檢察機關提起環境公益訴訟之訴前程序研究

向飛媛

成都理工大學，四川 成都 610000

近年來，污染環境、破壞生態等侵害國家利益和公共利益的事件時有發生。生態環境保護問題關系國家長期發展與公眾日常生活，因此引起社會各界廣泛關注，希望由檢察機關提起公益訴訟的要求日益強烈。2015年7月，為貫徹落實黨中央對公益訴訟制度的相關要求，最高人民檢察院經全國人大常委會授權后，在北京、福建、貴州等13個省、自治區、直轄市按照改革文件進行了為期兩年的試點。目的在于探索建立檢察機關提起公益訴訟的制度，充分發揮檢察機關法律監督的作用，促進依法行政，保護國家和社會公共利益。2017年7月，經過最高人民檢察院對公益訴訟兩年的試點工作，行政公益訴訟的系列制度產生，確立在我國《行政訴訟法》的新修條文中。環境行政公益訴訟制度運行至今，效果良好。但通過對環境行政公益訴訟訴前程序的研究，發現存在案件線索來源單一、訴前檢查建議形式化、履行職責標準模糊化等困境，對此擬通過拓寬案件線索來源渠道、強化訴前檢察建議規范性、厘清履行職責標準等路徑加以完善。

一、概念考究與價值評析

（一）概念考究

1．環境公益訴訟和環境行政公益訴訟

環境公益訴訟即有關環境保護方面的公益性訴訟，是指環境公共利益在已經或者即將被自然人、法人或社會團體不法侵害時，法律允許與此公共利益無直接利害關系的主體，為了維護國家利益或者公共利益，以起訴人的身份直接向人民法院提起的訴訟。按照環境保護權益手段的不同，可將環境公益訴訟分為民事和行政兩類訴訟形式。[1]

環境行政公益訴訟是環境公益訴訟的下位概念，當損害環境的違法行為是行政機關及其工作人員做出時，針對這類主體提起的環境公益訴訟就是環境行政公益訴訟。

2．訴前程序

“訴前程序”最先出現在2015年7月最高人民檢察院發布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《改革試點方案》）中，該《改革試點方案》明確規定，人民檢察院提出檢察建議是行政公益訴訟的必經程序，不直接進入訴訟而是提出建議，并要求行政機關在一定期限內書面回復，以此督促行政機關及時整改。①《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》規定：“在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書后兩個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察機關。”因此，環境行政公益訴訟的訴前程序是指檢察機關在提起環境行政公益訴訟前，行使法律監督職能，向應當依法履行環境保護相關職責的行政機關發出檢察建議書，保護國家利益和公共利益的程序。

（二）價值評析

訴前程序設置的價值主要體現在保持權力謙抑性與督促依法行政以及縮減司法成本兩個方面。

一方面，在訴訟程序正式啟動之前，檢察機關可以行使法律監督職能，督促行政機關依法合理行使行政權，把對環境公共利益的侵害消除，產生與司法審判同樣的積極效果，保證三種權力相互配合，維護良好運轉的秩序。在實踐中，檢察機關發出檢察建議的訴前方式，既行使了檢察機關的監督權，又沒有過度限制行政權，保證行政機關自由裁量的運行空間。另一方面，訴前程序具有前置性，是環境行政公益訴訟的必經程序。對行政機關生態環境有關工作的監督，只有先經過訴前程序，并在訴前程序不能達到保護環境公共利益時，才進入相應的訴訟程序。較之訴訟程序，以檢察建議的方式督促行政機關履職，程序更加簡便，有利于避免進入耗時更長的訴訟程序，從而大大節省司法資源。[2]

二、運行困境檢視

（一）案件線索來源單一化

只有掌握行政機關違法行使職權或者不作為致使環境受損情況，才有初步依據向相關行政機關提出檢察建議。如果人民檢察院可以多渠道快速獲得線索信息，就利于及時保護環境公益和生態環境的盡快恢復。但根據《兩高關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，訴前程序線索僅來源于人民檢察院履職過程中的發現，限制了線索提供來源，使得公民、社會組織等沒有舉報渠道。因此，“雖然檢察機關創造性地建立了‘12309檢察服務中心’，但群眾舉報渠道獲得的公益訴訟案件線索不是司法監督職責范圍內檢察機關發現的線索”[3]，無法作為案件線索使用。綜上，把檢察機關對行政機關的監督工作中的發現作為案件線索來源的唯一途徑，使得線索來源單一，不利于公共利益得到有效救濟，將阻礙環境行政公益訴訟制度的進一步發展。

（二）訴前檢察建議形式化

《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《檢察建議工作規定》）第十六條①《人民檢察院檢察建議工作規定》第十六條檢察建議書一般包括以下內容：一、案件或者問題的來源；二、依法認定的案件事實或者經調查核實的事實及其證據；三、存在的違法情形或者應當消除的隱患；四、建議的具體內容及所依據的法律、法規和有關文件等的規定；五、被建議單位提出異議的期限；六、被建議單位書面回復落實情況的期限；七、其他需要說明的事項。中對檢察建議書的內容作出了規定，這些規定為概括性表述，存在于淺層的表面。《檢察建議工作規定》指出，檢察建議書通常包括案件來源、違法情形、具體建議等內容，但未對建議的具體內容做詳細規定。并且對于行政機關未回復檢察建議的情況，未規定具體的懲罰性后果。使實踐操作中，檢察機關制發的檢察建議內容詳略不當，無法給出具體明確的建議；檢察建議強制力較弱，行政機關可操作空間較大。形式化的檢察建議不能起到法律監督作用，行政機關無法切實履行職責，影響國家利益和社會公共利益的保護。

檢察建議缺乏對行政機關的跟蹤評價機制，《檢察建議工作規定》規定了人民檢察院要對被建議的行政機關進行跟蹤，確保檢察建議的實施，配合后續工作。但在具體的實踐操作中，對各級檢察機關是否完成跟蹤任務沒有對應的評價機制，跟進調查工作的推進也受檢察機關工作人員數量、工作任務安排等因素的影響，有效跟蹤和監督無法進行，導致檢察建議的內容未得到真正落實。[4]

（三）履行職責標準模糊化

對行政機關履行職責標準的認定，在理論界可分為行為標準和結果標準。行為標準是判斷行政機關行政行為是否符合法律法規規定的職責，若行政機關采取了符合法律的適當的行為，即可認定為初步履行；與之相對的，結果標準是審查行政機關是否放任公眾利益的繼續受損。行為標準中，對于“適當行為”理解存在疑問，如果行政機關只是應付檢察建議而出臺整改文件就認定為已經履行應付責任明顯不妥。而結果標準中，對于“損害繼續存在”的程度也難以確定，如果只有在行政機關的整改行為使得生態環境恢復原狀、污染破壞損害完全消除時，才能被認定為符合標準，那只要生態破壞等任何損害事實依舊存在，行政機關都屬于怠于履行環境保護職責。但由于環境恢復速度較慢，此種標準又顯得過于嚴苛。

綜上，現有關規定與理論學說對被建議行政機關的履行職責標準認定難以準確判斷，判斷標準值得深度探究，從而讓訴前程序發揮應有作用。

三、路徑完善探索

（一）拓寬案件線索來源渠道

針對環境行政公益訴訟案件線索來源單一的問題，為減小其對案件處理與制度完善的不利影響，建議將社會公眾提供的線索納入環境行政公益訴訟案件的線索來源。通過創立對外渠道，依法接收公眾提供的舉報線索，堅持環境保護的公眾參與原則，加強檢察機關與公眾的聯系，調動公民的主動性，全民參與到監督行政機關的工作中，促進其依法行政、嚴格執法。

線上可以利用互聯網大數據建立線索收集平臺，利用信息技術手段，創設官方微博、微信公眾號、應用軟件等，公民一旦發現環境污染和生態破壞現象，就可以直接通過手機報送基本信息，方便快捷。[5]線下可以在各級人民檢察院建立案件線索受理機構作為線索收集窗口，公民書面或口頭提交相關信息。檢察機關可以建立線索提供獎懲制度，給予對案件事實發現認定有較大價值的線索提供者適當獎勵，對虛假不實線索提供者進行個人信用不良記錄的懲罰。激勵公眾自發參與，形成愛護環境、保護生態的社會意識。

（二）強化訴前檢察建議規范性

針對檢察建議書內容規定形式化的困境，建議增加生態環境受損客觀情況一項內容。該客觀情況能夠表明環境公共利益受到侵害，是行政機關違法行政行為結果的體現。本項內容除環境受損事實的表述外，還應包括受損事實與違法行政行為之間因果關系的說理，提高檢察建議的權威性和科學性。[6]對于行政機關未回復檢察建議且沒有相應處理措施的問題，可以探索將行政機關對檢察建議的回復情況加入政績考核體系，以追究行政責任的方式督促履職，提高行政機關對檢察建議的重視度。

除此之外，建議設置跟蹤評價機制，形成動態的長期監督，而不局限于檢察建議的提出。提出檢察建議不是環境公共利益保護的終點，而應是一系列保護工作的起點。訴前程序是環境行政公益訴訟的前置程序，若行政機關糾正違法行為或者依法全面履職則不進入訴訟程序，那么定期考察行政機關對檢察建議的落實情況，使得訴前程序的流程更加完整，符合訴前程序制度設置的價值目標，有利于國家利益或社會公共利益得到強有力的保障。

（三）厘清履行職責標準

行政機關履職與否、程度如何是提起環境行政公益訴訟的重要因素。如上文所述，存在行為標準和結果標準兩種理論。在實際生活中，審查標準的不一致會導致檢察機關處理結果不同，監督職能無法真正發揮作用，降低公民對司法行政機關的信任度。因此制定符合客觀規律和立法本意、保護公共利益的履職標準顯得尤為重要。受自然規律、行政機關治理能力等眾多因素影響，僅采用一種理論是不完全合理的。因此認為，應兼采行為標準和結果標準，綜合判斷履職情況。制止損害擴大并產生環境可能恢復的積極結果，即可認定為行政機關已經履行職責。

從行為標準上看，需要判斷行政機關是否采取行為，分為積極行為和消極行為。積極行為指行政機關對檢察建議的回復行為和對公益損害的主動糾錯整改行為；消極行為指行政機關停止違法行為，沒有繼續損害環境。從結果標準看，通過受損環境是否具備恢復的高度蓋然性判斷履職結果。

四、結語

環境公共利益關系國計民生，但我國保護國家利益和社會公共利益的法律制度還不是十分完善。環境行政公益訴訟制度的嘗試，是一次影響深遠的突破，其中，訴前程序的提出也是一項意義重大的制度創新。訴前程序的設置，在檢察機關高效配合人民法院進行訴訟，大幅降低司法成本的同時，讓檢察權和行政權相互協調又相互制約，形成共同發展的良好態勢。本文對環境行政公益訴訟訴前程序目前的困境進行剖析，提出了一些針對性意見，希望能對該制度完善產生有益幫助。但由于筆者研究經驗的不足，得出的結論可能不夠全面，期望后續研究領域和實務領域繼續努力，讓制度設計更加貼近公民生活，使執法監督落到實處，為推進生態文明建設提供有力的司法保障。