我國基層生態環境保護執法問題的研究

王 琪

承德市生態環境局豐寧滿族自治縣分局，河北 承德 068350

一、研究背景

氣候變化是全人類面臨的共同難題，我國承擔大國責任，提出碳達峰碳中和目標，并抓緊制定2030年前碳排放達峰行動方案。除了公民自覺承擔保護生態環境的法定義務，基層的生態環境保護執法能力也是生態環境保護執法中的重要一環，是打擊生態環境違法過程中最直接有力的手段。通過近幾年的努力，基層生態環境保護執法能力得到不少的提高，基層生態環境管理也較之前更清晰透明，成果顯著。但也暴露出很多問題，使得基層生態環境保護執法能力受到限制。基層生態環境部門落實不到位，在執法過程中流于形式，執法目的“雷聲大雨點小”，得不到預期目標等，這些都是現如今基層生態環境執法的現狀。為了我國在生態環境執法方面更好地發展，本文針對基層生態環境執法現狀的研究，認真分析，解決薄弱環節，促進基層部門生態環境執法的健康發展。

二、基層生態環境部門的執法困境

（一）環境法治觀念滯后

基層政府對生態環境保護法治的觀念存在滯后現象，亦可說，基層政府對生態環境保護和經濟發展的關系認識不夠透徹[1]，在兩者發生沖突時不能做出正確的抉擇。主要體現在兩方面。一是過去基層政府在以經濟發展為工作中心的同時可能會以犧牲生態環境為代價。生態環境保護與經濟發展有時是互相矛盾的，一味地關注生態環境保護，經濟發展形勢就會受到嚴峻的考驗。所以從自身考量，會淡化生態環境執法職能。二是生態環境部門在執法過程中往往要觸及生態環境違法者的自身利益。生態環境部門依法查封、扣押或沒收造成污染物排放的設施、設備時，生態環境違法者對損害自身利益的事情會堅決抵制。由此帶來的上訪、行政復議、訴訟等，處理周期較長，給工作帶來很大的阻力。

（二）法律法規不健全、不規范

我國頒發的環境保護立法執法的法律法規中，存在以下三個漏洞。一是我國基層環境執法中，可適性不高。可適性不高的主要原因是相關立法不完善或是相關立法有空白。根據行政法和環境法理論，如果法律法規沒有對執法主體的執法權限作出規定，執法主體則不能做出有損于執法對象的決定。也就是說，執法過程中要合法合理，有法可依，有理可追，才能實現執法正義[2]。二是相關職能部門之間執法中發生推諉現象。法律法規中沒有明確責任職責，部門之間職能交叉，也沒有有效的協調機制。就會導致同一個事件出現時，多個部門互相推諉，撇清關系。三是違法成本低[3]。產生尾廢污染的企業大部分為了節約成本不修建凈化設施，有的為了應付檢查修建了，但也擱置不啟用。大部分小型企業幾乎沒有能力承擔巨額的環保設施，在環保執法部門沒有找上門來時，繼續非法排污，即使在收到執法部門的罰單后，如果承擔后果巨大，企業相關人員就會消失，留下的污染物，留下的爛賬無人管理，無形中增加生態環境執法的成本。

（三）保障不全面

第一，體現在資金投入不足，人員配備不齊全。環境執法需要大量財政支撐。資金不到位，影響到人員相關培訓的費用，也影響到購置大量專業設備的費用。上崗人員不齊全，就會導致排查任務事倍功半。人員培訓不到位，缺少職業素養，環保執法進程很難開展。沒有必要設備的補給，尤其對是高科技、精密度高的現代化設備，相關人員就無法準確地判斷。例如排污，人員現在大部分都是實地考察，一步一步地推測排污暗管的位置，地形復雜，暗管設置隱蔽，給排查工作帶來很大的困難。還有大氣污染物排放尤其是安裝在線監控設施的，如果執法人員未經系統培訓和現場實際操作，很難對污染物排放是否超標違法、在線監控設施是否有造假進行準確判斷，在很大程度上影響了環境執法的有效性。

第二，體現在社會公眾無法明確分清管理部門。社會公眾對環境污染管理的統一認識就是生態環境部門，部分人仍然認為生態環境部門不作為。例如商店外的喇叭聲造成擾民的行為是屬于公安部門管理，建筑工地產生的噪音屬于住建部門管理。各種信訪舉報問題的管理單位都不相同，這需要基層政府加大力度宣傳，也需要各部門之間相互配合溝通，既為群眾營造有法可依違法必究的社會之風，也降低環境管理的難度和執法的成本。

（四）執法力度不足

一直以來，基層生態環境保護執法就存在著執法力度不足的問題，對一些違法者在采取法律強制措施的過程中，從違法行為的立案偵查到實施行政處罰都需要花費較長的時間。生態環境部門的執法權缺乏強有力的效能，導致在多種污染問題發生后，只有在生態環境保護處罰被上報和公示后才能對基層違法者的環境違法排污行為進行有效阻止和生態修復，這也導致多數造成環境破壞的違法排污行為無法得到有效遏制，產生了嚴重的環境污染問題，對我國生態文明建設造成了嚴重的阻礙。此外，我國生態環境部門也缺乏統一的協調和部署。在我國生態環境保護上，采取的是統一管理和分層管理的行政執法機制，這種執法機制引入了多元化的執法參與主體，導致行政執法權和行政執法責任體系出現了極度分散的情況，這也是導致我國基層生態環境執法力度不足問題產生的根本原因。

三、基層生態環境保護執法的對策建議

（一）強化基層生態環境行政執法能力

首先，加強基層生態環境的行政執法能力就要保障人員到崗到位，有能力有作為。生態環境保護的執法工作要求比較高，有著很強的專業性，基層政府要加強提升環境監察方面執法人員的數量和質量[4]。要不斷提高環保執法隊伍的先進性和專業性，需要不斷提升高級專業人員在隊伍中的比例，還要不斷從社會上引進專業人員與環保技術人員。還要健全人員升遷制度，不要讓基層專業技術人員感到自己升職路線受限，做多做少都一樣。目前部分地區的基層生態環境執法人員緊缺，持證上崗的人員遠遠不足以應對日益繁重、細節化的工作任務。

其次，人員到位后，要加強對人員素質和專業水平的再培訓，保持隊伍的戰斗力和專業性。在日常執法過程中，也要加強人員內部之間的互相交流，新進人員要向年長的有經驗的執法人員學習經驗，而年長者也同時要吸取年輕人的創新思維，新的執法理念，更高效更科學的專業思路，實現整個隊伍集體成長。

最后，還要引進先進的設備，充實必備的物資和器材，強化系統培訓和實地操作。先進的儀器搭配專業的隊伍才能實現高效率辦事，系統培訓和實地操作方能提升有效執法人員現場執法水平，不至于紙上談兵。相關執法人員不必再明察暗訪，苦苦追尋錯誤的排污暗管，使用先進儀器，可以精準高效地找到源頭，方便取證，有充足的理由和證據向違法企業開罰單。

（二）加強基層生態環境保護監督管理

細化責任清單制度。要做到有法可依，有法可循，違法必究，追究到位。相關各部門需要落實環境保護具體職責，賦予具體相關人員權力。細化職責，在相關部門交叉項上要更加細化，劃分執法責任范圍，確定每個執法角度不遺漏[5]。做好監督管理，對于執法過程中對責任人的責任追究要明確，還要掌握追責期限，確定責任種類以及根據法律對責任人的違法行為具體處置的細節，以及制定盡職免責制度。

相關部門必須嚴格遵循我國頒布的環境保護相關法律法規要求辦事，不斷強化執法人員的法治觀念，為執法人員提供專業化的法律知識培訓和執法技能培訓，同時也要對基層環境執法隊伍加大考核力度，甄選出一批職業道德高尚、業務能力過硬的人員來為基層生態環境保護打下有力的監督管理基礎。更要結合我國生態文明建設的根本要求，充分領略時代精神，積極融入共治共享的生態環境保護監督管理格局。基層生態環境保護之中存在著管理體量較小、數量較多的問題，而在基層生態環境保護之中也應該改變過去被動化的監督管理模式，要充分發揮當地人民群眾、黨組織和環保志愿者的力量，構建出網格化監督管理的機制，確保多種生態問題能夠在網格之中得到有效解決，讓更多的人參與到生態環境保護監督管理之中，構建出更加精細化的生態環境監督管理機制。在監督管理工作開展中，相關部門也應該引入信息化管理機制，提升多種監督管理信息交流和共享的力度，構建出以數據信息說話、群眾共同參與的監督管理措施，要充分發揮宣傳部門的教育職能，使更多群眾認識到生態環境保護監督管理工作開展的重要性，贏得更加廣泛的群眾基礎，確保群眾支持相關部門的環境監督管理工作，為基層生態環境保護監督管理質量和效率的不斷提升提供全面的保障。

（三）加大人、財、物的有力保障

應通過立法使得各級執行部門都成立專門的生態環境行政執法機關，保持生態環境行政執法主體的獨立性，不受來自政府以及其他部門的干擾。同時明確中央和地方職權劃分，以提高生態環境行政執法效率。各級環境保護有關部門要積極主動地與電力、水利、公安等部門溝通，獲取支持和配合，從之前的被動執法轉換為主動執法、積極執法[6]。

應建立現代化的裝備制度。按照2011年國家新發布的標準，各基層環保部門要陸續實現執法裝備和技術手段的現代化[7]。基層環保部門要對庫房里的裝備進行清點，對老舊設備要及時更新，購入現代化裝備，例如檢測儀器、檢測儀器和相關取證設備等。資金充足的情況下可以為執法人員配備必要交通工具，這樣執法人員可以更加便捷地到達現場，提高工作效率。

同時也要結合人力資源、財力資源和物力資源協調使用、持續發展的根本原則，制定出資源共享和資源協調的工作機制，確保多種資源的利用效率得到不斷提升，為不同地區的生態環境保護工作提供良好的保障，確保基層生態環境保護執法活動能夠得到有效的支持，為我國生態文明建設水平的不斷提升奠定更加堅實的基礎。

（四）完善領導干部的考核機制和追責機制

實踐證明，要想解決好環境問題，離不開各級黨委和政府的重視。要想讓各級領導重視起環境保護工作，必須要對當前的干部考核機制加以改進，破除單純以GDP作為政績衡量標準的方法。完善考核機制，一定要將生態環境保護政績與官員任免掛鉤，將生態環境保護業績納入考核內容作為升遷依據，即在考核體系中加入污染物排放總量、環境質量變化、生態損害賠償、環保資金投入及公眾對環境的滿意度等內容，使官員意識到生態環境保護與經濟發展會對自己的仕途產生同樣的影響，就能充分調動其生態環境保護工作的積極性。環保指標的內容和標準要科學合理，具有可操作性，如何設計環保指標的具體內容和權重還有賴于政府部門和相關專家不斷地探索和研究。

職務的升遷是一種正面的激勵，但僅有激勵是不夠的。領導干部的政績考核主要是引導他們重視生態環境保護工作，我們還需要有必要的監督懲罰措施來約束那些激勵失效的政府官員。2015年以前，領導干部很少因為環境問題被追責，這是因為缺乏法律上的依據，國家監察委員會和當時的國家環保總局于2006年聯合頒布了《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，明確了責任的承擔者和處分標準，成為了打擊環境瀆職和失職行為的依據[8]。2017年至今，因為環境問題被追責的領導干部逐年增多，我們應該以此為基礎大力健全環保追責機制，希望在未來的工作中，能夠繼續完善和豐富現行的監督措施和追責辦法，使各級領導能夠轉變發展理念，真正從政治層面重視起生態環境保護工作。

四、結論

我國基層生態環境保護執法在環境法制觀念、政策法規規范性和保障措施等方面存在不足。針對不足之處，提出一系列措施：強化基層生態環境行政執法能力、加強基層生態環境保護監督管理、加大人財物的有力保障、完善領導干部的考核機制和追責機制，提高基層生態環境保護執法的深度與廣度，營造良好生態環境。