合同能源管理推廣存在問題及改進建議

文_王玨旻 孫小亮 王景雯 中國節能協會節能服務產業委員會

我國力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和，是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，已經納入生態文明建設整體布局。實現碳達峰、碳中和目標，既涉及能源結構的優化調整，又涉及能源利用效率的提升與化石能源使用規模的減量，還與節能減碳技術的發展應用密切相關。通過節能工作持續提高能效、降低碳排放量，是實現碳達峰、碳中和目標的一個重要手段。

節能服務產業是我國戰略性新興產業的重要部分，黨中央、國務院高度重視生態文明建設，支持壯大節能環保產業。我國節能服務產業在擴大規模、提升質量、創新模式等方面取得積極成就，推廣合同能源管理，壯大節能服務產業在新時期具有重要意義，能夠為我國實現碳達峰、碳中和提供重要支撐。

1 合同能源管理與節能服務產業的現狀和成績

合同能源管理機制自20世紀90年代末從國際上引入中國以來發展迅速。截止到2020年底，全國從事節能服務業務的企業數量達到7046家，行業從業人員76.6萬人，節能服務產業總產值5916.53億元，形成年節能能力4050.06萬tce，相當于減排CO210172.27萬t。2020年，中國合同能源管理項目投資1250億元，占全球ESCo市場的59%。中國節能服務產業從跟隨者逐步成長為理念輸出者。在國內，合同能源管理機制已經成為“政府支持、企業認可”的市場化節能機制之一，逐步深入人心。

節能服務產業規模增長的同時，發展質量也不斷提高，涌現出一批引領產業發展的龍頭企業。這些企業廣泛活躍在冶金、建材、化工、電力、制造、輕工、公共機構、商業建筑、工業建筑、集中供熱、市政照明等主要用能領域，業務領域逐步拓寬，服務質量逐步提升，商務模式進一步創新。

2 雙碳背景下推行合同能源管理的重要意義

2.1 加強生態文明建設的客觀需要

黨的十九大指出，壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業，是促進傳統產業綠色轉型升級、補齊資源環境短板的有力支撐，是實現新舊動能轉換的重大舉措。節能服務產業作為節能環保產業的重要組成部分，是構建經濟高質量發展與生態環境保護協同發展的重要助手。推行合同能源管理，壯大節能服務產業，能夠對我國綠色發展轉型起到重要推動作用，助力促進傳統和新型基礎設施高質量發展，是加強生態文明建設的客觀需要。

2.2 減少能耗、提升能效的重要手段

節能服務公司是以市場化機制實施節能減排的重要力量。合同能源管理機制成為用能單位普遍認可并樂于采用的節能市場化機制。20年間，節能服務產業通過實施節能技術項目，累計新增年節能能力3億tce，新增年減排能力近8億tCO2，為我國和全球節能減耗、延緩氣候變化做出了積極貢獻。

2.3 促進就業、穩定增長的有力措施

20多年來，節能服務產業增加值以年均15%以上的速度增長，在穩增長、保就業方面發揮了積極作用。同時，產業表現出了現代服務業和新興服務業良好的就業吸納能力。互聯網、大數據、人工智能、綠色低碳、共享經濟等新技術、新模式與節能服務產業互相滲透、融合發展，吸納了多行業、多層次的人才。

2.4 利用市場機制、扶持民營經濟的重要抓手

合同能源管理機制是一種市場化交易機制，能夠最大限度利用社會資本，有利于彌補各級財政資金短缺的矛盾。充分發揮市場機制在節能領域的資源配置作用，有利于促進產業結構調整升級，提升資源利用效率。同時，由于90%的節能服務公司是民營企業，黨中央、國務院高度重視民營經濟發展，壯大節能服務產業，是深入貫徹落實《中共中央國務院關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》的重要措施，是解決民營企業問題、扶持民營經濟的重要抓手。

2.5 促進節能新產品新技術應用的重要途經

當用能企業對節能新產品新技術心存疑慮時，合同能源管理機制不失為促進節能新技術產品應用的重要途徑。一方面，項目全部或大部分投資由節能服務公司承擔，解決了用能單位對于花了錢沒效果的擔憂；另一方面，節能服務公司負責全部技術方案的設計和實施，破除了用能單位對于新技術新產品不了解的疑慮。

2.6 實現我國碳達峰、碳中和的重要支撐

實現能源轉型，節能和提高能效是前提和根本。節能工作有力支撐了我國經濟中高速增長，開辟了一條以能源節約為本的新型工業化、城鎮化發展道路，對我國經濟社會發展帶來多方面的綜合效益。國際能源署認為，如果要把全球溫升控制在2℃以內，2050年前節能和提高能效對全球二氧化碳減排的貢獻為37%。2050年之前，節能和提高能效被視為全球能源系統二氧化碳減排的最主要途徑。節能服務產業作為節能與提高能效的主要實施主體，是我國“雙碳”工作的重要支撐。

3 合同能源管理推廣存在問題和挑戰

在國家政策支持和全社會共同努力下，節能服務產業持續快速發展，合同能源管理服務模式不斷創新。但從總體看，我國節能服務產業發展仍然滯后，需要推動解決，當前產業發展仍然面臨如下突出障礙。

3.1 市場潛力未充分釋放，用戶需求不足

推廣合同能源管理，發展節能服務產業首先要解決市場需求不足的問題，用能單位節能的意識和積極性仍需進一步提高。相比于主營業務，節能業務不屬于用能單位的剛需，屬于改善性需求，用能單位難以主動買單。還有部分用能單位對節能重要性認識不足，認為要實現碳達峰、碳中和，就等同于開發可再生能源，而忽視了節能與提高能效應有的作用，實際上二者缺一不可。

3.2 缺乏顛覆性節能技術

當前市場上“表層節能”技術多，深度節能技術少。單一設備、單一系統的技術無法把節能潛力充分挖掘出來。即使有一些全面系統、深度挖潛的技術，往往處于示范宣傳層面，經濟效益不佳。同時，牽涉到工藝流程的節能技術發展緩慢。

當前節能服務公司在工業領域實施的項目多是電機系統節能、余熱余壓利用、照明節能等通用節能技術應用項目，與生產工藝流程深度相關的節能技術較少。此外，人工智能、大數據、云計算、5G等先進技術在節能領域的應用還比較基礎，尚未在關鍵領域和關鍵問題上充分發揮作用。

3.3 公共機構推行合同能源管理仍存在體制機制障礙

近年來，各級政府率先垂范，在公共機構領域大力推行合同能源管理，取得了顯著成效。但是仍存在一些協調機制不夠健全的問題：

①政策方面的規定不夠明確具體。業主單位對合同能源管理的基本原理、操作程序不清晰。合同能源管理項目招標辦法不夠明確，無章可循。②節能積極性不高，改造顧慮較多。一些單位認為在財政支付、批量管理等方面有政策瓶頸，操作起來困難重重。還有少數單位認為能源消費是財政包干，節能后能源費用撥款反而減少了，出了問題還得負責，因此積極性不高。

3.4 合同能源管理項目融資難、融資貴的狀況未發生根本性好轉

合同能源管理是一種分散的二次投資行為，資金對合同能源管理項目的實施和節能服務公司的發展至關重要。但目前仍存在節能服務公司融資難、融資貴的問題。

據調查，超過80%的節能服務公司存在資金缺口，對融資有迫切需求。超過50%的節能服務公司尚未獲得過外部融資，僅依賴自有資金投資項目，嚴重影響了節能項目復制與推廣。

合同能源管理項目的平均融資成本約8.5%，比銀行基準利率高3～5個百分點。主要原因包括：一方面，由于節能服務公司規模普遍不大，輕資產無抵押，商業信譽度相對較低，具有所有中小企業融資難、融資貴的通病；另一方面，金融機構依賴現有的信用評價體系，對節能技術和項目不了解，不敢貿然投資，且缺乏強有力的激勵和約束政策。

4 推廣合同能源管理，壯大節能服務產業的建議

建議從意識層面、能力建設、政策體系、公共服務等方面形成合力，共同促進合同能源管理機制進一步推廣應用，為“雙碳”目標實現發揮更大作用。

4.1 充分認識到新形勢下合同能源管理推廣的工作重心發生轉變

合同能源管理推廣工作要從過去主要宣傳概念擴展到業務具體層面，如業務流程、合作模式、合同范本、風險規避等各方面，也需要深入到細分業務領域，如供熱、智能樓宇、中低品位工業余熱利用等。深入研究行業及細分領域、產業鏈、市場規模、利益相關方、商業模式、解決方案等，幫助政府、用能單位、資本建立清晰的邏輯，有利于行業企業爭取政策支持、資本融資，也利于吸引資源類企業參與。同時，鼓勵節能服務公司和合同能源管理業務向廣義延伸，業務范圍進一步泛化，向清潔能源開發利用、節水、環保、資源綜合利用、碳資產管理等領域延伸，全面支撐雙碳工作的需要。

4.2 加強節能服務公司能力建設和人才培養

“打鐵還需自身硬”，要實現產業可持續發展，節能服務公司提升自身能力是最重要的，這也是解決合同能源管理推廣問題的關鍵所在。

一是提升技術研發和應用能力，建議實施國家節能技術創新工程，打破從基礎研究、應用研究到產業化的通道，促進科研成果產業化，加強關鍵共性技術研究。

二是提升管理能力和風險控制能力，開展相關主題的培訓、交流和咨詢活動，編制和發布項目案例集，幫助節能服務公司識別合同能源管理項目風險，提早做出預防措施。

三是提升綜合服務能力，開展節能服務產業資源交流與對接活動，幫助節能服務公司拓寬渠道，整合上下游相關資源，抱團發展。四是重視節能服務產業人才培養。

4.3 強化政策引導作用支持產業發展壯大

節能是一項系統工程，是政策驅動型產業，需要有關部門的強化引導。主要建議包括：一是進一步釋放市場空間，發掘節能潛力和需求。落實能源雙控、碳雙控制度，完善能源標準體系，倒逼用能企業開展節能工作。二是完善稅收優惠政策，加強基層稅務機關政策宣貫，推動優惠政策落地執行。三是助推綠色金融落地，緩解融資難融資貴。研究建立ESCo融資擔保基金，成立節能環保企業的政策性基金，設立節能服務產業融資擔保風險補償金等。政府還可通過貼息及專項保證金來推動銀行為節能服務企業提供低息貸款。

4.4 搭建公共服務平臺、信息平臺和專家庫

行業協會要為產業服務，搭建公共服務平臺、信息平臺和專家庫，促進資源整合，為政府服務、為行業服務、為企業服務。一是研究建立產業黑名單制度，對惡意違約的用能單位、節能服務公司和第三方機構納入黑名單懲戒體系，作為國家信用體系建設的補充。二是開展市場化的節能服務公司、節能技術、合同能源管理人才評價工作，提升公司規范化管理水平。三是推動組建合同能源管理仲裁機構。研究制定《合同能源管理項目糾紛裁決指引》，為法院、仲裁機構裁決糾紛時提供參考。培育一批了解節能產業和合同能源管理機制的律師隊伍作為仲裁員。四是搭建公共服務平臺、信息平臺和專家庫，建立技術、產品、項目、人才數據庫，組建專家庫，為金融機構、用能單位評估節能技術和項目提供技術支撐。