多維視角下房地產稅改革試點展望

劉麗蓉 融信中國浙江區域集團

近十年來，民眾對房地產稅的政策和改革重視度逐漸提高，在十八屆三中全會上，《關于授權國務院在部分地區開展房產稅改革試點工作的決定》（下文簡稱《授權決定》），于第十三屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議批準，出臺了關于房地產稅制的新政策。本文在此基礎上，對房地產稅的歷史沿革、功能定位、稅制設計中的若干關鍵問題進行了簡單的剖析，提出基本的政策，希望對以后房地產稅收政策提供幫助。

一、我國房地產稅收的歷史沿革

我國早在1951 年頒布的《城市房地產稅暫行條例》中規定對房地產的征稅。到1986 年，《中華人民共和國房產稅暫行條例》頒布，房地產稅也就從歷史上消失。查閱有關數據，從1951 年到1984 年，全國范圍內的房地產稅，可以為今日的改革試點提供一些啟示。在持有期間，房地產包括在土地和不動產的基礎上，土地稅1%，不動產稅1.5%，還有許多免稅的計劃。按照當時的情形，財產稅是由財產者繳納，財產抵押后由繼承人支付。如果業主或繼承者在本地或產權不明確時發生的租賃爭議，則由受托人或使用人提出。1984 年劃分后，在持有環節仍需繳納城鎮土地使用稅和不動產稅，但前者屬于定額征稅，而后者則按不動產原值一次性扣除10%至30%的殘值，故不按評估價值征稅。此外，對非營利性質的私人不動產及相關用地，則不征收城鎮土地和不動產稅。自此，個人住房保障環節的稅收逐漸淡出歷史舞臺。

在2003 年，由于地方稅制的建立及房地產市場的發展，政府引進個人住宅保有環節的稅制，回歸到當年所謂的“不動產稅”的政策探討。十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“在條件允許的情況下，對房地產實行統一的房產稅，并予以廢止。”《“十一五”規劃綱要》于2006 年發布，其中提到：要推進房地產稅費改革，堅決推行房產稅，取消有關稅費。中央文件提出不動產稅后，有關部門、學界就不動產稅的國際經驗及稅收制度的設計進行了較多的探討。但是，這個改革的構想并沒有產生任何結果。

在2008 年的全球經濟危機后，房屋價格快速上升。2009年，“不動產稅”一詞也被采用，但是在2010 年，“逐漸推動不動產稅制改革”的建議被房地產稅所代替。最后，上海市、重慶市于2011 年1 月開始對房地產稅的改革，這一舉措在全國范圍內得到了廣泛的重視。2013 年在黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，一些城市暫停不動產納稅申報的試點工作。其中一個主要的原因是，在改革的頂層設計上得到了強化[1]。

《授權決定》是中國當前最具體的房地產稅制改革立場，并對若干問題進行清晰界定。第二條明確規定，由國務院與試點地區人民政府制定的具體示范措施。同時，也明確提出由國務院、各相關部門、各試點縣人民政府制定科學、可行的征稅方式與程序。《授權決定》提出積極穩定的原則，加強示范，統一立法，綜合考慮確定示范區。《授權決定》還將自《國務院試點辦法》頒布之日起，試行許可證的有效期為5年。同時，還要求國務院及時總結試點經驗，在許可證有效期屆滿前半年將試點工作報告給全國人民代表大會常務委員會。此外，還特別強調在適當的情況下，適時地制訂法律。從這一點上講，只要試點取得了成效，條件已經具備，就可以先行出臺不動產稅立法，并在全國推廣。

我國房地產稅也分為四個階段：

開始（2013-2010）：在“模擬”的房地產稅收改革中，試點由6 個省市逐漸擴展至10 個省市。

試點（2011-2013）：滬、渝兩省的房產稅試點實施差異化，取得了一定的實踐經驗。

立法（2013-2021 年）：漫長的進程和巨大的阻力。雖然中央在有關方面的表現已經發生了數次變化，但是對于推動立法改革的態度卻很清楚。

深入（2021 年至今），積極穩步推進房地產稅立法與改革，房地產稅立法，擴大試點。

二、我國房地產稅的功能定位

我國現行的房地產稅制因其本身的性質而具有一定的特殊性。有的學者認為，土地屬于國有，而個人只能擁有使用權，因此，國家無權對土地使用權征稅。應當指出，稅種的最大特征在于其具有強制性，無法與所征收的目標的財產權聯系在一起。大多數學者都認為，我們所買的房屋的價格中，有很高的土地出讓金，因此，既然政府已從居民購房所得中得到了一定的收益，為何要開征物業稅，其中包含了我國房地產稅制的職能定位。

在政策探討中，存在三種不同的意見，即我國房地產稅的職能定位。第一種意見是房地產稅的作用是調控房地產的需求，推動全國房地產市場的穩定、健康發展。第二種意見是，不動產稅應當幫助縮小貧富差距。第三種意見認為，房地產稅應該是地方稅收的主要內容，它具有為地方政府增加稅收的作用。當然，這三種職能都可以通過房產稅來實現，但是從長遠來看，這三種職能在短期內是完全不相容的。許多人都以為他們的稅收對當地政府的稅收毫無作用，但在調控住房市場與貧富差距方面，得出的結論卻不盡相同。從極端的情形來看，當房價低于60 平方米時，可以征收的房產稅是0，但是這也就說明了這兩個地方的房產稅對于房地產市場和貧富差距具有很好的調控效果。所以，在確定這三個職能的基礎上，對房地產稅的稅收籌劃具有重要的指導意義。因此，本文認為，建立住房市場的職能定位并非為了增加稅收，而是由于我國目前住房購置中存在著較高稅率的現實情況。一旦進入“不賣房”的狀況，就是極少數人靠投機買賣來積聚財富，關于房產稅對地方政府增加稅收的作用，筆者認為這是一個循序漸進的過程。比如，房屋上的土地使用權，在70 年之后就可以征稅，這樣就可以增加稅收[2]。

三、房地產稅稅制設計中的若干關鍵問題

（一）我國目前的房地產稅尚未立法

從2003 年開始，我國開始實施房地產稅改革，但房地產、土地等相關稅費改革始終沒有脫離我國稅制改革的視線，成為社會各界關注的焦點。自從十八屆三中全會上出臺加快不動產稅制法后，全國人民代表大會和國務院都在積極推動這方面的立法工作。從實施的角度來看，至今尚未制定房地產稅的法律，我國房地產投資商品住房銷售價格逐年上漲。

（二）房地產稅涉及部門較多，未能齊心協力

就我國房地產稅的總體構成而言，房屋與土地是稅收的核心要素，稅務局僅是多個機構參與其中，僅靠該部門難以實現全系統的運作。房地產土地審批、土地基準價格確定、房地產建設、開發商價格、房地產登記、評估、公示、產權確定、房地產所有權、買賣等，由不同的部門管理，需要求各部門傾盡全力。

（三）房地產稅確定征稅對象、稅率、減免稅難題

從目前我國房地產市場的發展狀況看，住宅改造、產權房、租賃房、經濟適用房、廉租房等多種形態并存。征收范圍包括高檔別墅、單人住宅、復式公寓、高檔住宅小區、普通住宅等，還有許多符合當地居民消費水平和市場需求的商品房。從稅率狀況來看，該稅率是怎樣設置的，多少居民能夠接受，不會對納稅人的生活造成很大的負擔。房地產稅能有效地遏制房價的快速上升，不會對我國經濟發展造成不利的影響。在試點區域，可以用累進和區別稅率來衡量。如果要免稅的話，要區分本市居民、非本市居民和居民人均住房面積的征收標準，或結合當前房地產與土地等相關稅費的減免[3]。

四、房地產稅的配套政策

（一）建立協同工作機制，加強多部門合作

當前房地產稅試點的成功與否，依賴于確定稅源、稅率、房地產交易價格、相關減免政策與具體征收環節等，涉及財政、稅務、發展改革、房地產、合同交易等多個部門機構，建立以政府為主體，組織各相關單位，建立長效合作機制，明確工作目標，強化工作職責，制訂具體的實施辦法，共同推動工作。

（二）循序漸進

根據地區經濟發展和房地產市場發展的現實，在具有一定規模的房地產市場、規范的、稅源基礎好的地方，首先進行試點，試點情況成熟后逐步擴大。通過探討稅收的目標與范圍，采取先增后減的措施，先以別墅住宅和高檔住宅為稅收目標，然后逐漸實行于普通居民住房，先城市后鄉鎮的方式。明確稅收的征稅標準，探討各種稅制方式，并依據居民人均居住面積確定不同的稅率，從而體現出稅負的公平。對獨戶、高端住房，可參照重慶試點模式，在實施細則實施之前和實施之前設定征收起點和稅率。

（三）建立和完善不動產交易信息交流與評估機制

近幾年，隨著不動產登記制度的逐步完善，物權持有人的合法權利得到了充分的保護，同時也為房地產稅的征收提供了一系列的依據。比如，如果一個人在多個區域內買了多套房子，那么他就不能用稅收來精確地監測這個家庭。因家庭人口的變化，無法及時與稅務部門取得聯系。房地產是一個很大的稅種，由于其交易價格不能及時公布，所以很難對其進行征稅。不動產的土地和不動產登記資料不能及時與稅務、財政部、銀行信貸部門等部門進行及時的共享，而不動產的評估也不能得到權威的承認，這將直接影響到我國的房產稅改革。運用大數據進行各個部門之間的信息交流與管理，既能使工作過程更加簡單，又能節約行政成本，提高工作效率，使企業的經營活動更加健康、有序[4]。

五、我國房地產稅改革試點展望

房地產稅改革是必然要進行的，但是由于房地產稅范圍廣、內容復雜，改革和擴大試點仍是一個亟待解決的問題。同時，由于房地產百年評估的特殊性，我國亟待建立健全的世紀房地產評估制度。目前，我國稅務機關和房產中介機構的形成機制正處于不斷完善之中，并有望成為未來房地產稅收征收的重要依據。在征稅對象的選擇上，僅征收增量住房，雖然可以降低征收前期的阻力，但是長期來看，對稅收公平性、收入調節都是不利的。所以，把儲蓄所列入征稅范圍是十分必要的。另外，在我國，房屋所有權關系錯綜復雜，存在著某些具有特殊性質的房屋。在制定合理的稅制時，如何兼顧稅制的有效性與公平性，仍是一項十分艱巨的任務。

通過對我國現行的房地產稅試點實踐可以看出，我國房地產稅的擴大化具有三方面的作用。從房地產的角度看，房產稅將會提高房屋所有權的成本，對未來的預測產生一定的影響，從而使房地產的需求在短期內下降。多套房的人群可以將他們手里的空置房屋賣掉或者出租，擴大二手房市場，并提供租房，并活躍存貨，二手房交易市場供應的增長能夠彌補房東稅收負擔所帶來的租金上升。從長遠來看，房產稅對房價的影響主要在于發揮“穩定期”的作用，從而阻止房價的大幅度上升。從地方財政角度看，房地產稅收對地方金融系統的完善起到了促進作用，能夠產生持續的資金流動，并能保持穩定和可持續的發展。若能在土地征用中得以實施，將會是當地政府的一項重大稅收來源[5]。

六、結語

當前我國房地產稅費改革試點工作是順應中國國情的變化，并逐步推行全國范圍內的房地產稅費改革。房地產稅收應當是一個長期的房地產市場調節機制。房地產稅的實施，是為了從現有的一些行政控制措施中退出。由于房地產稅與土地出讓金并非相互替代的關系，兩者之間存在著相互依存的關系，因此很難對其產生的效應進行準確的評價。但對后者的研究不能僅僅依賴于國外的經驗，而應根據實際情況對其進行實證研究。

自從十八屆三中全會開始，我國房地產稅制改革的目標就被提上了議事日程。當前，全國人大常委會職權的決策，為推動我國的改革開放了一扇大門。我們應當對這種新的稅收進行科學的分析，并期望這種新的稅收分析能夠成為一種長效的、以市場為主要手段的房地產稅收調節機制。