美國次級制裁發展趨勢及國外對策

文/郭華春 顧張怡 編輯/韓英彤

近年來，次級制裁成為美國政府增強單邊經濟制裁效應的重要制度措施。美國次級制裁對象從伊朗轉向俄羅斯等大國，并與歐盟各國產生了沖突。厘清次級制裁的含義、法理基礎，評估國外對策，具有重要的現實意義。

次級制裁的緣起與發展動向

美國利用其全球經濟中心地位對外國企業實施次級制裁，逼迫外國企業在“美國或被美國制裁對象”中只能“二選一”，重要考慮是防止美國境外的交易影響美國單邊經濟制裁的效果，逐漸成為影響大國關系的重要議題。

次級制裁的緣起

單邊經濟制裁在法律技術上通常區分制裁目標對象與制裁規范的管轄（處罰）對象，并通過要求管轄對象承擔特定的制裁義務來孤立目標對象。美國制裁法規一般是禁止“美國人”同受制裁的目標對象從事交易活動，美國境外的外國實體或個人（“非美國人”）通常不屬于美國制裁法律規范管轄的范圍。根據制裁目標對象的不同，美國單邊經濟制裁可以劃分為兩大類：針對特定國家實施的全面制裁；建立在名單基礎上、針對特定個人或組織實施的“定向制裁”。這種模式又被稱為初級制裁。在初級制裁模式下，由于第三方（非受制裁對象、非美國人）不受美國制裁法規管轄，同被美國制裁對象的交易會削弱美國單邊制裁的效果，成為美國催生次級制裁的重要誘因。

次級制裁是相對于初級制裁而言，是對于同美國上述兩類制裁對象進行交易活動的第三國人員實施的制裁。次級制裁通過約束“非美國人”與受制裁對象的交易，威懾“非美國人”不要支持受美國制裁的對象，彌補初級制裁模式的不足。換言之，次級制裁在目標上服務于、從屬于初級制裁，管轄對象指向“非美國人”。次級制裁向受制裁對象國以外的第三國實體或個人施加了制裁義務（不得與受制裁對象建立商業關系），形成類似多個國家實體對受制裁對象實施“多邊制裁”的效果。

次級制裁執行實踐發展

次級制裁日益受到重視，制裁的目標對象逐漸涉及大國，制裁的領域日益寬泛，加劇了大國之間的關系緊張。

首先，次級制裁日益受到重視。自1996年的《伊朗和利比亞制裁法》以來，伊朗是最早、最主要的制裁對象。2010年《伊朗全面制裁、問責和撤資法》的實施，美國開始積極執行次級制裁。隨著2015年《聯合全面行動計劃》（JCPOA）的推出，美國停止了對伊朗的次級制裁。美國2018年退出《聯合全面行動計劃》（JCPOA）后，加速授權美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）對與伊朗從事交易活動的非美國人實施次級制裁。次級制裁在其后兩年從13起增加到2021年的100多起。制裁的行業領域從能源業向航運、銀行、金屬業、礦業開采、制造業等領域發展。將近三分之二的次級制裁主要指向伊朗，超過20%的次級制裁指向了朝鮮。但是，隨著2017年頒布的《以制裁反擊美國敵人法案》（CAATSA）的頒布，美國強化了對俄羅斯的次級制裁。大國日益卷入了美國次級制裁。

其次，歐盟作為美國的盟友，也受到美國次級制裁的影響。美國對俄羅斯的武器及相關物資、金融服務、能源、金屬與采礦等行業實施的制裁，會影響歐盟各國與俄羅斯的經濟交往活動，并對這些國家產生不利影響。例如，為應對“北溪2號”管道項目、“土耳其溪流”管道項目建設，美國《保護歐洲能源安全法》（PEESA）擴大了涉及俄羅斯管道項目活動的次級制裁范圍。歐洲公司會因參與這兩個管道項目建設而面臨受到次級制裁的風險。

次級制裁的“杠桿”執行機制

次級制裁實際上通過類似初級制裁中的“禁止交易”方式來懲罰與受制裁對象從事交易的第三國實體，形成基于美國經濟全球影響力的精巧“杠桿”機制。

次級制裁取決于美國經濟對全球的影響力

違反初級制裁會導致民事處罰甚至構成犯罪，次級制裁則主要是一種“報復”性的經濟制裁：一旦被列為次級制裁目標對象，美國會禁止美國人同這些非美國人從事交易活動。違反次級制裁通常并不會導致直接罰款。這是因為次級制裁的目標對象并不處于美國的直接控制之下。制裁的目的是改變受制裁對象的行為，次級制裁在先期更多運用警告的方式，只有在警告無法起到改變行為后，才采取處罰措施，這種安排有助于降低美國與他國發生國家層面沖突與對抗。換言之，次級制裁更多體現在從貨物、資金等多個角度的“杠桿”效應限制相關實體同美國的交易，其效用取決于美國經濟對全球的影響力。

實施次級制裁的主要法律“杠桿”手段

首先，通過寬泛解釋“美國人”，借助“美國人”的國際影響力，將次級制裁引入初級制裁制度范疇。美國經濟制裁規范通常將美國人控制的境外實體解釋為“美國人”，進而要求其遵守美國的經濟制裁規范，履行相應的制裁義務。OFAC將“非美國人”與美國相關的活動寬泛地解釋成美國境內的活動，進而將其納入美國的制裁管轄范圍。“非美國人”與美國人從事商業交易活動，交易標的涉及美國出廠的產品、技術或服務，或者出現在美國，這類接觸就可能導致OFAC的管轄。由于“美國人”這一管轄對象含義的寬泛性，次級制裁與初級制裁的界限并非截然分明。個案中，非美國人與美國何種程度的“接觸”構成美國實施次級制裁的依據，則需要考察美國相應的制裁法規和OFAC執法實踐。次級制裁的管轄依據很大程度上建立在法律解釋、演繹技巧之上。

其次，通過“黑名單”“實體清單”實施次級制裁。“非美國人”（且非初級制裁對象）如果與美國制裁對象從事商業活動，OFAC有權將該“非美國人”列入“黑名單”，使其成為受制裁對象。此種情況下，列入“黑名單”本身成為一種執法處罰措施，次級制裁的受制裁對象與制裁法規的管轄對象存在重合。同樣，美國商務部產業與安全局（BIS）發布實體名單，限制此類“非美國人”獲得美國產的貨物。

再次，切斷“非美國人”進入美國金融體系。對于次級制裁的受制裁對象，美國政府可以限制其通過美國的金融體系進行金融交易或對外提供金融服務。如果外國金融機構在美國境內開立代理行賬戶，則可以據此限制外國人從事金融業務的種類、金融交易的貨幣種類，以及進行金融交易須獲得預先批準等。更進一步，美國可以直接禁止外國金融機構通過美國銀行及其海外分支機構辦理業務、開立或維持美國賬戶進行清算，或對上述行為、賬戶余額，以及可經賬戶辦理的交易體量等添加限制性條件（如限制從事金融業務的種類、限制金融交易的貨幣種類、進行金融交易需獲得預先批準等）。如果沒有開立代理賬戶，則禁止有關外國金融機構在美國境內開立代理行賬戶，并將該外國金融機構的名字列入相關制裁名單。

OFAC長期以來堅持認為，“非美國人”如果使用美元與受制裁對象從事商業活動，就是在利用美國的金融體系，因而應受到美國制裁法規的管轄。實踐中，企業在利用美元作為支付工具、使用美國的金融機構或交易涉及美國產的貨物（或技術）時，不得不對照美國的制裁法規預先進行合規審查，美國制裁法規成為外國企業事實上的監管規范。此外，美國政府還可以同時通過反洗錢執法訴訟等多種措施來對受處罰方進行最大杠桿的施壓。具體的處罰取決于執行次級制裁的法律職權。

次級制裁的“法理”話語

借助于刑事法規“共同犯罪”的相關原理，外國人會因向受制裁對象提供支持或幫助性質的“便利（Facilitation）”而受到美國的管轄。這種管轄包括外國人主觀上存在為受禁止的交易提供便利之故意，客觀上向受制裁方提供了“實質的協助和支持（Material Assistance and Support）”。

其一，為受禁止的交易提供“實質的協助和支持”。

首先，“實質的協助和支持”是“便利”的客觀要件，并無統一界定的含義，便利次級制裁的實施。從文字規定看，“協助”必須是實質的，“協助”方只有明知故犯且從事了過分的行動來協助其他當事人規避制裁要求才會受到OFAC的管轄。“協助”具體可以包括支付（或證券）清算、提供銀行服務、各類融資（包括承銷、提供擔保），銷售（或提供）產品、服務或技術，批準或指導非美國交易，談判或審核合同，向非美國人推薦業務等。

其次，OFAC開始“穿透”金融機構，對金融機構的客戶進行執法。2017年7月27日，OFAC宣布與新加坡 CSE TransTel Pte. Ltd（TransTel）和 CSE Global Limited（CSE Global）兩家公司達成執法和解協議，兩家公司向OFAC支付1200萬美元罰金。此前類似的案件中，OFAC關注的是銀行等金融機構的行為，一般是處罰提供支付等金融服務活動的非美國金融機構，不會進一步追究通過金融機構提供涉案交易的客戶。OFAC在本案中關注到了作為銀行客戶的被告公司利用美國金融體系進行非法支付，并直接對銀行客戶進行了處罰。

其二，“規避”行為。

OFAC在不同的行政令中都禁止規避制裁法規。根據《伊朗交易制裁條例》規定，在交易當事人為美國人或交易發生在美國境內的情況下，如果該交易會被禁止，則“美國人”無論位于何地，均不得為外國人提供審批、融資、便利或擔保。當禁止“規避”這一寬泛的規定適用于外國時，就會產生次級制裁。2012年5月的13608號行政令以“規避制裁的外國人”為標題，就外國人規避美國對伊朗、敘利亞制裁作出了規定。13608號行政令第1（a）（ii）節就“為欺詐性交易提供便利（Facilitate Deceptive Transactions）”作出了規定。

外國金融機構被認定規避了被禁止的交易后，可能會面臨如下兩種類型的制裁。首先，美國可以禁止金融機構在美國的銀行開立代理行賬戶或規定更嚴格的開戶維持條件，使得金融機構事實上難以進入美國的金融集體。其次，美國不僅阻止該金融機構進入美國市場，還廣泛禁止美國人與該金融機構從事交易活動并凍結該金融機構位于美國管轄范圍內的資產。鑒于美國市場的全球影響力，這種做法實際上很大程度上阻斷了該金融機構融入全球經濟。

對策與展望

從歐盟等國的實踐看，各國應對次級制裁的措施涵蓋了法律和非法律手段。應對次級制裁的國內法律手段包括提起國內訴訟、頒布阻斷法案和反制裁法律，非法律手段致力于降低或避免使用美元的各種安排。

首先，在美國國內提起訴訟。盡管這并非常見的做法，但從目前實踐看，一些企業針對美國實施次級制裁在美國國內法院提起了訴訟。受到次級制裁的機構通常選擇與美國執法機構和解的方式結案。少數受制裁機構則從正當程序角度對美國次級制裁執法行為提起了訴訟。值得注意的是，在US v Reza Zarrab案中，美國次級制裁域外適用的合法性在美國法院受到了訴訟挑戰。從目前情況看，這種訴訟成功的概率并不高，剔除成本代價等因素，這種做法至少對次級制裁的實施形成了一種約束。

其次，通過單邊阻斷反制經濟制裁。以歐盟的實踐為代表，一些國家或地區頒布了阻斷法案或反制經濟制裁的國內法，以對抗美國的次級制裁。歐盟法院2021年12月21日就伊朗國家銀行案作出的判決[Bank Melli Iran case (C—124/20)]體現了這種直接對抗方案所需要考慮的當事人權益、國家利益等各種權衡因素。無論如何，反制經濟制裁所具有的維護當事人自由交易的功能這一話語應受到關注。

再次，從貨幣、金融市場基礎設施層面進行“去美元”的長期努力。例如，在國家層面，2019年1月，法國、德國和英國共同推出了一項支持貿易往來支持工具（INSTEX），旨在促進歐洲經濟運營商與伊朗之間的合法貿易。歐方最初打算利用該渠道在伊朗銷售食品、藥品和醫療器械，以后可能會逐步擴大。2021年1月，歐盟委員會推出了強化歐元國際貨幣地位方案，并加強金融市場基礎設施建設。但是，這些做法在個案中是否會被美國政府認為構成“協助交易”或“規避”美國的制裁，還有待觀察。

次級制裁含義具有模糊性，實際上是為美國將初級制裁的管轄的對象從“美國人”延伸適用于非美國人提供“借口”，背后則是依托美國在全球經濟領域的重要地位。這使得各國在短期內應對美國單邊經濟制裁面臨較大的困難。但是，次級制裁要求他國在“美國或受制裁對象”中“二選一”，并在當前影響到了歐盟等大國的利益，通過雙邊或區域性合作或許也可以成為應對美國次級制裁一種思路。