政府購買服務績效評價

□文/郭小語

（山東工商學院 山東·煙臺）

［提要］在全面預算績效管理背景下，國家再次提到積極開展政府購買服務績效評價工作。雖然各地都在進行政府購買服務績效評價的探索和實踐，但目前仍存在多元主體評價機制未建成、績效評價結果公開不全面、績效結果不能充分指導預算編制等問題。因此，本文結合全面預算績效管理，提出引入學者、媒體等多元主體共同參與評價、規(guī)范政府購買服務績效評價信息平臺管理、建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制等對策。

一、研究背景

2013年《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，提出建立全過程預算績效管理機制的要求，推進政府購買服務績效評價工作，這是我國首個有關政府購買服務的正式文件。2018年《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度推動績效管理全面實施，并指出需要積極開展政府購買服務績效管理，這表明全面實施預算績效管理工作的落實情況受到政府購買服務績效評價工作成效的影響。2020年印發(fā)的《項目支出績效評價管理辦法》，將政府購買服務納入執(zhí)行范圍，這表明政府購買服務績效評價是績效管理不可或缺的一部分。該《辦法》提出采用多元主體進行綜合績效評價，即采用單位自評、部門評價或財政評價、第三方機構評價方式，應用規(guī)范的評價方法進行績效評價工作。

自黨的十九大報告正式提出“全方位、全過程、全覆蓋”以來，績效管理戰(zhàn)略地位顯著提升，它已不僅僅是支出效益的評價工具，更是我國治理體系現(xiàn)代化建設的重要途徑。積極開展政府購買服務績效管理是全覆蓋范圍延伸的新領域，也是全覆蓋的重要舉措。

二、政府購買服務績效評價概述

（一）政府購買服務績效評價的內涵。政府購買服務的資金來源于財政，開展政府購買服務績效評價是國家從經濟性、效率性、效益性和公平性四個維度來考量財政資金使用的“值不值”。政府購買服務績效評價貫穿于服務購買的決策、過程實施、服務產出、項目效益的全過程，從政府部門付出資源獲得服務，到評價主體對承接主體的服務質量出具評價報告。

（二）政府購買服務績效評價的必要性

1、監(jiān)控預算執(zhí)行情況，指導預算安排。政府通過對購買服務績效評價預算執(zhí)行情況進行動態(tài)監(jiān)控，及時掌握項目實施進度和目標完成情況，督促承接主體嚴格履行合同，保證服務質量；通過對購買服務績效評價結果進行分析，評價該項購買服務是否達到預期目標，并查找實際與目標的差距，對其中存在偏差的部分進行重點關注和整治，并作為下一年度預算安排的重要依據。

2、提高財政資金使用效益，提升政府服務效能。政府購買服務績效評價在購買決策、服務過程、產出效益等方面考核政府購買服務資金運用情況。及時發(fā)現(xiàn)和修正出現(xiàn)的績效偏差，從而提高財政資金使用效益。政府購買服務績效評價屬于預算績效評價的一部分，而績效評價是全面預算績效管理的核心，因此進行政府購買服務績效評價是推進全面預算績效管理工作的重要舉措，有利于提高政府服務效能。

3、規(guī)范政府購買服務行為，篩選最優(yōu)承接主體。政府購買服務績效評價可以在效益性、經濟性、公平性等方面對購買行為做出客觀的測量、分析和評判。結果的客觀性一定程度上規(guī)范了政府部門內部服務采購者的采購行為，減少了在采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)徇私枉法的情況，從而有利于政府部門根據市場中購買內容的行情、承接主體專業(yè)性水平、信用狀況等因素，通過公平競爭擇優(yōu)確定承接主體。

（三）政府購買服務多元主體綜合績效評價機制。地方政府購買服務績效評價暫行辦法中明確提出建立購買主體、財政部門或預算部門、第三方機構等組成的多元主體綜合評價機制。（表1）

表1 綜合績效評價機制一覽表

三、政府購買服務績效評價問題分析

（一）多元主體綜合績效評價機制未建成，第三方績效評價存在局限性。《項目支出績效評價管理辦法》明確指出采用購買主體、各級政府財政部門或預算主管部門、第三方機構綜合評價方式。但在具體實踐中，存在評價主體單一問題，多數采用自評方式，公示購買服務績效評價結果的地區(qū)也以自評報告為主，未能建成多元主體綜合績效評價機制。

部分引入了第三方評估機構的項目，也存在獨立性、客觀性不強的問題。第三方績效評估機構受政府部門委托，對政府購買服務進行績效評價。由于政府部門事業(yè)單位的屬性，政府部門和第三方績效評估機構之間存在著不平等關系，政府部門可能會間接操控評價過程和結果，從而可能導致評價報告成為雙方商議的結果。此外，第三方績效評價的收入一般來源于政府部門的財政支出，這種經濟的非獨立性也可能影響結果的客觀和公正，從而會造成評價信息的部分失真。

（二）購買服務績效評價細化以及差異化政策法規(guī)較為缺乏。不同的服務類型有其自身的特性和差異性，需要評價體制的具體化和規(guī)范化。目前尚未專門針對政府購買各類具體服務及其績效評估出臺相關細化政策，各類服務績效評價大多僅停留在宏觀層面，缺少具體、細化的政策。此外，部分地方政府還未依據《財政部關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》出臺相應的具體實施細節(jié)和相配套的地方政策，在進行政府購買服務績效評價的工作過程中，地方仍擁有較大的自主權，這就使得評價指標的設定和考核更偏向主觀性。

（三）績效評價工具仍待規(guī)范化。評價工具是績效評價工作的基礎，規(guī)范合理的評價工具可以提高績效評價工作的客觀公正性。雖然《項目支出績效評價管理辦法》給出不同評價主體評價指標體系參考框架，但未對具體的購買服務內容做分類規(guī)定，僅停留在方向的指導性層面。較強的整體概括性使得在進行績效評價的過程中，評價主體的主觀能動性強，評價結果缺乏客觀性。

（四）績效評價結果公開狀況有待完善。完善的公開平臺可以提高社會對政府購買服務績效的監(jiān)督。目前，地方相繼建設績效信息管理平臺，但仍存在不符合財政部平臺建設要求的情況。各地區(qū)平臺建設進度參差不齊、覆蓋程度各有差異。此外，不同地區(qū)政府購買服務績效評價結果的公開程度和公開信息的詳略度也有不同；大多信息平臺存在入口難找、績效評價公開信息缺失、評價結果未達標部分的整改公示不完全等問題。目前明顯設置績效管理版塊的僅有上海市、天津市、北京市。

（五）績效評價結果與預算安排的掛鉤機制尚未建全。全面預算績效管理背景下，預算績效管理不僅是評估支出效率的工具，更是以預算績效指導政府工作、提高治理水平的重要途徑。但目前仍存在政府購買服務的預算執(zhí)行情況和績效評價結果與以后年度預算安排關聯(lián)度較弱，評價的結果未能充分反映政府購買服務模式是否比政府直接提供服務更有效等相關問題。

四、解決對策

（一）促進多元主體綜合績效評價機制建設，提高績效評價機構的獨立性。在《項目支出績效評價管理辦法》引導下，加大開展單位自評的基礎工作，引入學者、第三方績效評估機構、媒體等多元主體共同參與評價。特別是第三方評價機構，存在專業(yè)能力強、人才充足、實踐經驗豐富等突出優(yōu)勢。但引進第三方績效評估機構時，應該重點關注其獨立性不強的問題。參考注冊會計師的獨立準則，評價主體應該做到精神獨立、機構和人員獨立。第三方評估機構及其工作人員必須遵守獨立性的職業(yè)準則，將獨立的精神貫穿在績效評價實施的全過程中：獨立地收集政府購買服務相關信息和數據，并對其績效進行獨立的分析、評價。評價結果不受其他各方利益群體的影響。第三方評估機構及其工作人員均不受政府的直接或間接領導，不與政府或相關部門存在除項目本身外的經濟利益關系。除此之外，保持獨立性要求第三方評估機構必須能夠對評估結果承擔法律責任。

（二）完善績效評價相關法律法規(guī)與政策規(guī)定。加強政府購買服務績效評價的法規(guī)體系建設，確定評價主體的法律地位，保證其參與評估活動的合法性，使得評價工作有法可依。此外，廣泛征集各項具體購買服務績效評價的建議，結合地方開展績效評價工作的實踐制定出各項具體購買服務的細分準則，化抽象為具體，以指導評價工作的進行。從整體來說，政府購買服務的全過程需要法律的規(guī)范。對于國家來說，完善購買服務績效評價的制度建設來指導地方的具體實踐工作；對于地方政府來說，在政府制度建設的引導下，對實踐過程中的具體實施細節(jié)進行規(guī)范化的監(jiān)督，保障政府購買服務績效評價的科學性。

（三）加強評價工具的開發(fā)。一方面結合各方意見將理論和實踐相結合，既運用科學的模型和評估方法，又參考評價工作實時運作情況，確定較為科學的評價指標以及相應的指標權重，使績效評價體系更加科學和完善；另一方面按照中央部門的相關指導意見，結合各地購買具體服務情況探索符合本地精簡實用的指標體系，做到指標具體、可衡量，數據和資料可采集、可獲得。此外，做好事前、事中、事后全過程評價服務內容設計、執(zhí)行和反饋情況，從而對購買服務績效進行綜合評價。

（四）實現(xiàn)評價結果的公開和有效應用。績效評價結果的公開要實現(xiàn)信息的全面和透明。規(guī)范政府購買服務績效信息平臺運行與管理：各地區(qū)平臺建設進度要盡快統(tǒng)一，進度快的地區(qū)可以向落后地區(qū)提供相應的技術支持和經驗分享；對不同地區(qū)和購買服務種類的公開信息的詳略程度盡量一致，便于對績效評價結果進行橫向和縱向的對比，分析可比地區(qū)和服務種類之間績效評價結果的差異，從而更便于社會公眾進行監(jiān)督。對評價結果的應用要進行進一步的追蹤，加強績效評價反饋系統(tǒng)的建設，提供清晰的信息獲取渠道對整改措施和整改結果進行進一步的反饋和公示。尤其加強政府購買服務預算執(zhí)行情況的反饋和總結，在此基礎上對下一年度的預算進行調整，以提高預算的效益性。

（五）促進績效評價結果與預算安排掛鉤機制建設。一方面將績效評價結果與下一年度的預算安排和投入資金的政策支持緊密聯(lián)系，建立健全績效評價結果與預算安排掛鉤機制。對于評價等級為“好”服務購買項目，地方政府適當考慮在下年的預算安排中給予一定程度的政策傾斜。例如：視實際需要在去年預算金額的基礎上研究購買服務資金的“邊際效益問題”，考慮提高預算數額或對同類服務項目進行重點支持；在財政資金有限的條件下，可以優(yōu)先獲得財政撥款等，從而形成一個螺旋式上升的良性循環(huán)，實現(xiàn)提高供給質量和服務質量的雙重目標。對低效或無效的服務項目，一律削減資金或取消，并對項目涉及人員進行問責。另一方面以年初預算績效目標為基準，將績效評價結果與其對比進行分析和反饋，更合理地設定資金安排，以期下一年度預算績效達到預期產出效果的目標。

綜上，自2013年首個關于政府購買服務正式文件發(fā)布以來，政府購買服務規(guī)模大幅增長，到2020年，服務采購規(guī)模占全國政府采購規(guī)模的27.9%。政府購買服務的蓬勃發(fā)展，需要績效評價的及時跟進，考量錢花的“值不值得”。因此，本文結合全面預算績效管理的背景，從財政部關于政府購買服務績效評價的相關政策入手，分析目前我國政府購買服務績效評價過程中出現(xiàn)的問題，并針對重點問題提出規(guī)范政府購買服務績效評價信息平臺運行與管理、建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制等對策，以促進我國政府購買服務績效評價體系的進一步完善。