城市生活垃圾付費制度研究

□文/張眾仰

（天津大學法學院 天津）

［提要］城市生活垃圾分類制度的推行難點除居民意識薄弱、黨建引領作用不足和監督管理制度不健全等外，還有一個主要原因是資金落實困難，這也反映出目前生活垃圾分類制度中產生者付費原則的缺失。筆者認為，城市生活垃圾管理要理解產生者付費原則在生活垃圾分類中的具體含義，厘清生活垃圾處理的各個環節和責任，明確產生者付費原則在各環節中的具體體現，探尋切合實際的可行化途徑。

為了促進生態文明建設和經濟社會可持續發展，生態環境的綜合治理已經上升到國家層面，而生活垃圾分類是與百姓生活息息相關的重要一環。自2018年以來，全國范圍內46個主要城市已先后針對生活垃圾分類發布了相關政策法規，力求在推動生活垃圾分類工作上尋求突破。從推進效果來看，除了上海、深圳等個別城市在局部地區建立起相對完善的生活垃圾分類試點外，大部分城市或地區的生活垃圾分類工作推進緩慢。生活垃圾分類是一項系統性的城市管理工作，垃圾處理的各環節都需要資金支持，充足的資金是保障生活垃圾分類體系正常運行的客觀條件，而資金問題的本質是如何將產生者付費原則在生活垃圾分類中全面貫徹落實，這是本文所探討的問題。

一、產生者付費原則在環境立法中的內涵和定位

（一）我國環境法律體系損害擔責原則起源。“損害擔責”源于1972年經濟合作與發展組織（OECD）發布的“國際經濟與環境政策指導原則”中提出的“污染者負擔原則”。隨著西方主要國家的經濟高速發展，環境污染日益嚴重，政府為了應對環境污染不斷加大相應的投入，這造成了公眾對政府的質疑。同時，這種政府買單的行為也形成對市場主體的變相補貼，污染者只需要考慮經濟效益而無需在乎污染成本，市場公平秩序受到了影響。經合組織提出的污染者負擔原則本質上是一種經濟原則，而非環境原則，目的在于強化污染者承擔環境治理費用的責任，進而通過市場機制將治理環境污染的社會成本轉嫁給污染者，并加強資源合理利用，調整生產和消費。

污染者負擔原則幫助西方政府在治理環境上取得了進步，無限度的環境污染得到了有效的遏制，保證了社會公平，污染者負擔原則逐漸被廣泛認可。此后，一系列國際性立法中，逐漸將污染者負擔原則從一種經濟原則轉變為一種環境原則。例如，1987年“污染者負擔原則”被寫入《單一歐洲法》；1992年簽署《馬斯特里赫特條約》時，歐盟12個成員國確定吸納該原則；1992年的《東北大西洋海洋環境保護公約》中第二條第（2b）款規定：“各締約方應適用污染者負擔費用原則，根據這個原則，預防、控制和減少污染措施的成本由污染者承擔”；1992年的《里約環境與發展宣言》明確將污染者負擔規定為一項環境法原則。經過多年的實踐，污染者負擔原則從經濟法原則轉為環境法律原則，逐步形成了損害擔責原則的雛形。

（二）損害擔責原則在國內環境立法中的演進過程。從我國“損害擔責原則”的國內發展來看，“損害擔責原則”是在“污染者負擔原則”基礎之上轉變而來的。2013年之前，我國環境立法中未出現過“污染者負擔”的表述，但此前的許多環境相關政策法規中均有對該原則的體現。《大氣污染防治法》中表述：企事業單位及其他生產經營者應該采取措施減少大氣污染，并對造成的損害承擔責任；《水法》規定對水資源開發、使用主體造成的損失或產生的影響要采取必要措施或承擔相應的補償；《固體污染防治法》第五條明確了各類主體對環境損害承擔污染防治責任；《放射性污染防治法》同樣規定了造成放射性損害的應該承擔相應的民事責任。這些針對環境資源保護的單行法內容均體現了“污染者負擔原則”的內涵。

2013年，新《環境保護法》的修訂過程中，“污染者負擔原則”逐漸轉變為“損害擔責原則”，成為我國《環境保護法》原則之一。修訂過程中，一審稿中沒有對環境法基本原則進行專門規定，在充分征求各方意見后，二審稿和三審稿中將“污染者擔責”規定為環境法的基本原則之一。但是，在四審稿修改時，又考慮到“污染者擔責原則”在主體方面的局限性，最終將“污染者擔責原則”修改為“損害擔責原則”，明確成為環境法的一項基本原則。至此，損害擔責原則在環境法中的基本原則地位得以確認。

（三）產生者付費是損害擔責在生活垃圾處理中的精準分支。目前，我國環境法律體系中，《環境保護法》屬于基本法，法律效力最高，該法中的原則是其他環境立法的準則。相較于《固廢法》中的污染者擔責原則而言，損害擔責原則的主體適用范圍更廣，不僅包含了“污染者”，并且涵蓋了生態環境破壞者。因此，污染者擔責原則體現了損害擔責原則在《固廢法》中的內涵。

依據新《固廢法》第五條規定，固體廢物污染環境防治堅持污染擔責的原則。產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和個人，應當采取措施，防止或者減少固體廢物對環境的污染，對所造成的環境污染依法承擔責任，這一表述說明污染者的范圍包含了產生者。而從“擔責”和“付費”表述來看，“付費”通常僅限于經濟給付這一種方式，而“擔責”代表了責任承擔方式的多樣性。

《固體廢物污染環境防治法》明確縣級以上地方人民政府按照產生者付費原則，建立生活垃圾處理收費制度。這對生活垃圾產生者付費原則做出明確的規定。我國最新頒布的《固廢法》明確污染者擔責原則，并在生活垃圾一章中規定依據產生者付費原則建立生活垃圾處理收費制度，該原則與《環境保護法》中的損害擔責原則一脈相承。所以，產生者付費原則是損害擔責原則在生活垃圾處理立法中的精準分支。

二、產生者付費在城市生活垃圾分類中的現狀審視

（一）法律規范層面。從立法角度來看，目前法律及眾多規范性文件均對生活垃圾處理做出了規定。2002年6月，國家四部門聯合印發了《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》，其中提到“具備條件的城市可以按照生活垃圾量計收垃圾處理費”，這是國內首次對建立城市生活垃圾處理費制度做出具體規定。2007年，建設部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》，產生城市生活垃圾的單位和個人，應當按照城市人民政府確定的生活垃圾處理費收費標準和有關規定繳納城市生活垃圾處理費。2018年，國家發展改革委印發《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》，其中明確要求全國城市即建制鎮全面建立垃圾處理收費制度。2020年《固體廢物污染環境防治法》中明確規定按照生產者付費原則，建立生活垃圾處理費制度。2020年《關于推進非居民廚余垃圾處理計量收費的指導意見》要求公共機構和相關企業活動中產生的非居民廚余垃圾，按照“產生者付費原則”，建立健全計量收費機制。以上條款中共性的表述為“生活垃圾處理費”，生活垃圾處理費是一種專項用于城市生活垃圾收集、運輸和處置的費用，不能夠挪作他用。由此可見，產生者付費在生活垃圾分類立法中主要表現為垃圾處理費制度，即垃圾產生的主體向政府按照一定的標準繳納垃圾處理費用，由政府統一用于城市生活垃圾的收集、運輸和處置環節。

（二）法律實踐層面。從生活垃圾分類實踐中來看，生活垃圾分類的四個環節中，分類投放和收集大多發生在居民社區中，是與百姓生活、社區物業管理或基層治理密切相關的。這一環節也往往是政府費用支持的盲點，但其又是垃圾分類整個過程的起點。按照目前生活垃圾分類推動情況，居民社區能否按照規定設立配有專職分揀人員的分類垃圾桶或者集成化較高的垃圾廂房，直接影響著居民垃圾分類投放和收集的質量。目前，落實分類投放、收集環節的資金來源主要有三種：一是物業企業承擔建設分類垃圾桶并配備專人進行指導、分揀，此方式最終導致物業企業通過加收物業費的方式轉嫁到業主方；二是由小區業主出資建設智能化的垃圾廂房，此方式通常由小區維修資金或者公共收益來擔負；三是政府出資建設相關分類投放、收集設備，承擔相應的費用，此方式資金來源于垃圾處理費或者轉移支付。

綜上，產生者付費在實踐中的表現形式并不局限于垃圾處理費，也能夠通過增繳物業費、使用維修資金、利用公共收益或其他方式最終由生活垃圾的產生者承擔。

三、城市生活垃圾分類中全面落實產生者付費制度的困境

（一）城市居民生活垃圾處理收費體制尚不完善。近年來，我國立法方面針對各環境領域進行細化，加強了損害擔責原則在立法中的體現。2018年頒布的《環境保護稅法》明確將排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者作為環境保護稅的納稅人。新的稅種涵蓋了大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等四大類污染物，并且稅額與不同污染物的不同當量值相掛鉤。環境保護稅意味著國家從立法層面進一步完善了稅收體系，但是其征收范圍仍具有明顯的局限性，目前環境保護稅的主要征收對象是向環境直接排放污染物的企業，而對于個人課征的種類較少，對居民的日常生活投放的污染物、個人對環境造成的直接影響方面較少。我國對生活垃圾的處理主要是依靠收取垃圾處理費來實現的，費用主要用于垃圾的收集、運輸和處理。目前，垃圾處理費的征收主要依據的是政府的一般規范性文件，其效力遠不如法律，征收效果并不理想。

從現實中我國垃圾處理費制度運行水平來看，許多問題日益凸顯，其中一些共性問題尤為突出。根據對T市H區181個商品房住宅小區調研結果來看，絕大多數居民表示未交過垃圾處理費，也不清楚垃圾處理費這一收費項目，還有居民將垃圾處理費和物業保潔費用混淆。物業與居民之間的物業服務合同中并不包含垃圾處理費項目，但絕大部分物業企業都獨自負擔了居民的垃圾處理費，有些物業是迫于多方壓力自掏腰包，有些物業認為在物業費基礎上再向居民收取額外費用，不利于小區管理。目前，許多城市垃圾處理費征收標準過低，往往按照按戶定額收費的模式，垃圾計量方式過于單一。這種無差別的收費方式，難以激勵垃圾的減量與分類，達到垃圾減量化，最終導致我國的垃圾治理進程緩慢。收取的費用也難以覆蓋越來越高的垃圾處理成本，絕大多數政府要“自掏腰包”。盡管個別地方采取將垃圾處理費與水費捆綁的方式進行收取，但仍然具有較大的局限性，而且也涉及損害公民的知情權。

城市居民生活垃圾處理費制度是一項綜合性的城市管理工程，如果處理不慎會加劇基層社區管理各主體間的矛盾，也容易引發公民與政府之間的對立情緒。就目前垃圾處理費制度而言，因為缺乏立法方面系統性、統一性的標準，難以形成有效的垃圾處理體系，并不符合“產生者付費”的原則。

（二）小區業主共有“資金”使用用途和方式缺乏正確引導。社區維修資金和公共收益都是業主社區治理的重要資金來源，不僅可以用于小區現有公共部位、公共設施設備的維修保養，也可以用于新建設施設備。業主是生活垃圾的產生者，也是生活垃圾的投放者，直接參與生活垃圾分類的投放與收集環節，其依法使用維修資金或利用公共收益新建生活垃圾分類設備設施，符合產生者付費的原則，也能夠彌補垃圾處理費難以覆蓋到社區內部的現狀。

按照《民法典》有關規定，業主大會使用維修資金的投票比例相比此前有所下降，體現了國家鼓勵業主合理運用維修資金、依法行使業主權利的初衷。但由于缺乏正確的引導，維修資金的使用率極低，根據T市H區W部門關于維修資金使用情況報告：截至2021年9月，專項維修資金歸集項目317個，歸集戶數15.35萬戶，歸集金額57.58億元，從2010年累計使用專項維修資金284次，使用金額0.69億元，僅占歸集總金額的1.2%。一邊是趴在賬目上難以挪為他用的巨額資金，一邊是房屋年久失修、電梯故障頻發，形成了鮮明的對比。小區居民對自己作為業主的權利缺乏法律常識，不知道維修資金的存在；不了解維修資金的適用范圍；不掌握維修資金的使用方法，造成大量的房屋“養老金”難以有效利用。即便少量小區業委會、業主了解維修資金的使用程序，但“擔心用光、擔心用錯”的心態也阻礙了許多社區更新建設項目。

《民法典》中規定，物業服務企業利用業主的公共部分產生的收入，在扣除合理成本之后屬于業主共有。實踐中，業委會與物業企業之間通常在物業服務合同中對公共收益進行約定，用于補充個別業主欠繳的物業費以及對公共部位的維修費等。目前法律尚未明確公共收益資金的儲存和監管辦法，公共收益大多臨時存放在物業公司手中，業委會很難對公共收益進行有效監管。這也導致大量社區存在公共收益不清、公示不明的問題，特別是未成立業委會的小區，業主更是嚴重缺乏對公共收益使用的救濟手段。這筆資金的缺位，也給社區設施設備更新帶來了諸多不便。

盡管《民法典》中明確強調兩者的權屬以及業主的權利，降低維修資金使用投票權重，維修資金和公共收益的合理使用仍然缺乏政府的正確引導，監督、管理制度仍然存在欠缺，難以擺脫使用難的困境。

（三）物業公司難以負擔生活垃圾分類產生的額外支出。我國各主要城市先后以“條例”形式制定了生活垃圾分類相關的地方性法規，對城市生活垃圾分類管理工作進行細化。根據目前已經頒布的地方《條例》來看，通行做法是建立垃圾分類投放管理負責人制度，將垃圾分類投放的責任明確到單位或者個人，便于后續的監督和管理。其中規定了實行物業管理的住宅小區中，物業企業作為垃圾分類投放管理負責人，要依法落實社區物業工作中生活垃圾分類相關責任。一方面物業企業要加強自身管理，履行相關的企業責任；另一方面要增加成本，引導和監督業主做好生活垃圾分類投放。

根據T市H區181個物業管理小區物業反饋意見，多數物業企業愿意配合政府部門在小區主要部位設置四分類垃圾桶，但是對于設置專門的指導人員或出資建設垃圾廂房表示為難。主要原因在于人員費用或垃圾廂房投資較大，物業企業難以承受額外的成本。近年來，隨著社區物業管理要求的提升，物業企業自掏腰包加裝電動車充電設備、電梯阻梯系統或智能門禁系統的情況屢見不鮮，成本的不斷增加使物業企業盈利能力變弱。此種情況下，如果要求物業企業獨自負擔生活垃圾分類所產生的費用，不僅違反了產生者付費的原則，還可能造成費用的轉嫁和社區物業管理矛盾的激化。

四、城市生活垃圾分類中實現產生者付費制度路徑探析

（一）借鑒成熟經驗，構建個人垃圾稅制度。目前，我國通過立法對污染企業的直接排污行為征收了環境保護稅，建立了相對完善的環境保護稅收制度，但是由于征稅主體的局限性，這一稅收制度并不適用于個人的環境污染行為，我國仍通過垃圾處理費制度彌補政府垃圾處理方面的投入。面對垃圾分類的實施面臨的困境，垃圾處理費制度已經難以滿足生活垃圾分類的經濟循環需求。構建個人垃圾稅制度對生活垃圾分類具有現實意義。

在垃圾稅體系構建問題上，我們可以借鑒一些國外成熟經驗。荷蘭的垃圾稅是政府向產生生活垃圾的家庭征收的一種環境稅，該稅采取了二選一的征收方案，居民有權利自主選擇方案，一種方式是以家庭為單位征收固定稅額，根據家庭成員的數量適當減免稅費；另一種方式是以小型垃圾箱為單位，根據具體的垃圾數量進行核算稅費。荷蘭的垃圾稅提升了公眾參與國家環境保護的積極性，有利于從源頭上減少生活垃圾的產生，降低了政府處理垃圾的財政支出。瑞士采取了居民在垃圾袋粘貼專用繳稅標簽的方式，用以證明垃圾稅已繳納完成，否則會面臨高額的罰款，同時也通過法律制定了相應的垃圾回收減免稅費規則，有效促進了垃圾處理。

我國垃圾分類工作已經在主要城市進行試點，廣大居民也對環境保護越來越重視，垃圾稅體系構建具有良好的民意基礎。適時建立起符合我國國情的垃圾稅體系，有利于從源頭上減少垃圾產生，促進可回收物的循環再利用，更可以彌補政府處理垃圾的支出。這從環境立法上也完善了法律對個人環境排污的稅收規定。

（二）加強維修資金政策宣傳，建立可持續性機制。維修資金是推動城市生活垃圾分類的重要啟動金之一，引導居民依法使用維修資金建設生活垃圾分類設備，能夠滿足分類投放、收集環節的客觀設備需求，也符合產生者付費的原則。

要實現這一目標，政府部門既要做好引導，也要建立保證維修資金可持續性的機制。深圳市規定專項維修資金所產生的利息，轉入專項維修資金滾存使用，市管理機構可以依法采取銀行儲蓄方式或購買國債方式進行增值運作。天津市規定專項維修資金產生的利益，轉入應急解危資金賬戶，當發生應急問題時，業委會無需通過投票環節即可決定應急資金的使用。建立可持續性的維修資金運作制度，保證維修資金的再生能力，才能減少業主對維修資金枯竭的擔憂。同時，政府要強化基層黨組織在社區治理的引領作用，做好垃圾分類和維修資金相關政策宣傳，讓產生者付費理念深入人心，指導業主合理使用維修資金。對于積極使用維修資金建設垃圾分類設施設備的，還應當制定相應的垃圾費減免政策。

（三）完善公共收益管理，彌補資金不足。公共收益可以用于彌補維修資金的不足，應用范圍也更廣泛。我國目前立法中有關公共收益管理的內容較少，制約了生活垃圾分類推動中公共收益的使用。

推動社區居民使用公共收益，助力生活垃圾分類工作。首先，要制定公共收益的管理細則，可以強制要求物業合同中對公共收益的利益分配進行約定，明確公共收益的資金監管責任，督促物業或者業委會依規進行公示；其次，要建立公共收益糾紛解決機制，保證居民的依法維權。在此基礎上，鼓勵居民使用公共收益，將其用于生活垃圾分類。

（四）整合資源、降低成本，建立垃圾處理費轉移機制。生活垃圾分類受各主要城市管理水平、經濟水平影響，推動的水平參差不齊，差異化的管理勢必導致各城市分類標準、運行成本差異化。統籌管理，加強頂層設計，有助于在全國范圍內統一標準、降低成本，同時可以根據城市經濟水平、垃圾處理費收取水平建立垃圾處理費轉移機制，保障生活垃圾分類水平一致性。

綜上，城市生活垃圾分類關系著我國城市環境綜合治理體系的構建，這項工作的有效推動不僅需要政府層面的整體規劃，同時需要生活垃圾的產生者積極配合。維修資金、公共收益、垃圾處理費都取自垃圾的產生者，地方政府通過完善立法、加強宣傳和統籌規劃，制定切實可行的資金使用辦法，才能保障產生者付費原則的有效貫徹。