略談元、明、清的地方體制

河北省南宮豐翼中學 李 虎

元朝是我國歷史上第一個由少數民族建立的大一統封建王朝，明朝是我國歷史上最后一個由漢族建立起來的大一統封建王朝，清朝則是我國最后一個大一統封建王朝。三個朝代既順次相接，又距今最近。元、明、清的疆域版圖、地方體制對我國當下的疆域版圖、地方體制產生了深遠影響。探索元、明、清的地方體制，有助于我們在對比之中發現三個朝代地方體制的異同，架構三個朝代地方體制的演化脈絡，進而深刻理解和認同我國統一多民族國家的獨特國情。

一、元朝

1.行省制

行省制開始于元朝。元朝是我國歷史上領土面積最遼闊的王朝。元代行省是行中書省的簡稱，它是中央中書省在地方的派駐機構。行省制發端于金朝的“行臺尚書省”，元朝初承金制。至元九年(1272年)，元世祖忽必烈將尚書省、中書省合歸為中書省，采用一省制，行中書省就成為地方的最高行政機構。元代的行省設丞相一員(例不常設)，平章政事二員，右丞、左丞各一員(元代以右為尊)，參知政事二員，品級與中書省官員相同。全國行省共有10個：嶺北、遼陽、河南、陜西、四川、甘肅、云南、江浙、江西、湖廣(所謂的“征東行省”其實仍由獨立性很強的高麗王朝統治，故不在統計之列)。元朝的行省職權囊括一切地方的軍政、民政、財政，職權很大。元朝行省的管轄面積十分遼闊，行省之下有路、府、州、縣四級機構。另外，為了加強對大都附近區域的統治，元朝把靠近大都的一些地區歸入中書省直轄，稱為“腹里”。腹里大致包含今天的山東、山西、河北。元朝統治者推行帶有濃厚歧視色彩的“四等人制”，即蒙古人、色目人、漢人、南人四等級制。四個等級在經濟、法律、政治等領域的權利與義務是不平等的。在地方官府機構中，一般由蒙古人充當掌握實權的“達魯花赤”，漢人充當總管，色目人充當同知。“四等人制”激化了國內矛盾，成為影響元朝統治秩序的重大不利因素。

2.西藏

元朝是我國歷史上第一個把西藏納入中央直接管轄范圍的大一統王朝。元世祖曾加封吐蕃喇嘛薩迦派首領八思巴為帝師，開創了元朝皇帝尊奉大喇嘛為帝師的先例。帝師既統領全國佛教又執掌西藏最高行政權，在西藏僧俗兩界地位最高。在中央，元朝為西藏設置了專門的管理機構宣政院，總管西藏僧俗事務。帝師兼領宣政院，位居第二者也由帝師薦任。宣政院含十個院使，長者由大臣兼任，下設同知、副使等官職。元朝在西藏設置了三個宣慰使司都元帥府。地方機構的官員一般由當地僧俗首領擔任。西藏歸入元朝中央統一管轄后，西藏當地的僧俗與蒙古貴族建立了緊密的政治、宗教聯系，和內地其他民族的經濟文化往來也日益密切，成為中華民族“多元一體”民族形態中重要的一元。

二、明朝

1.行省制

明初承襲元朝的行中書省制度。后明太祖朱元璋認為地方權力過大，著手對行省制度改革，加強中央集權。明太祖將大都督府改為中、左、右、前、后五軍都督府，統領除在京親軍以外的衛所、都司軍隊。五軍都督府只掌管軍籍和軍政，將領賞罰擢黜、調兵指揮均由兵部承旨辦理。戰事結束后，將還于朝，兵還于所，實現了皇帝對軍權的最高掌控。明太祖還改行省為承宣布政使司(習慣上仍稱省)主管民政和財政，又設提刑按察使司主管司法、都指揮使司主管軍事。三司互不統屬，直接聽命于中央，行省的職權被一分為三。明朝早期，總督、巡撫是中央派到地方主管軍民政務的臨時職務，地位在三司之上，事畢即撤。另外，在承宣布政使司和提刑按察使司之下劃分若干“道”，成為省級機構的臨時派出機構。明朝在道以下設立府、縣兩級機構，最高長官稱“知府”“知縣”。

2.西藏及北方

明朝在西藏設立了烏思藏都指揮使司和朵甘衛都指揮使司統領軍政，另設有宣慰使司、招討使司、萬戶所、千戶所等管理政務。其官員多由當地僧俗首領世襲擔任，但官員的賞罰擢黜仍由中央決定。

明朝時北部的版圖變化較大。明朝與蒙古高原的瓦剌、韃靼長期處于軍事敵對狀態，軍事態勢對北方版圖的影響尤為明顯。明武宗時期，明朝西域重鎮哈密衛失守，明軍退守嘉峪關，失去了西域的大片領土。在東北地區，永樂皇帝曾設置奴兒干都司，管轄范圍北至外興安嶺，地域遼闊。明朝末年，清太祖努爾哈赤統一女真各部，明朝逐漸失去了山海關以北的大片領土。

三、清朝

1.行省制

清朝的地方行政機構分為省、道、府、縣四級。清朝前期設置了18個省，省的最高長官為總督或巡撫。巡撫主管一省的軍政和民政，總督則兼管兩到三個省(更重軍政)，暫無巡撫的由總督兼任。與明朝相比，清朝的總督與巡撫均屬正式官制。此外，清朝還設置了總管漕運的漕運總督和主管部分水系防洪、水利的河道總督。每省設布政使主管民政和財政，設提督統領一省軍隊，設按察使主管刑獄。清代將省派到地方的“道”確定為正式職務，稱為道員。清朝承襲明朝關于府、縣兩級機構的設置。此外，清朝還設立“提督學政”，作為直屬中央的主管地方學務的官員。

2.蒙古

清太祖努爾哈赤創立“大金國”之后，女真(后皇太極改族名為滿洲)各部就與蒙古各部結盟、和親，“滿蒙一家”的特殊關系貫穿整個清王朝。清朝在外蒙古實行盟旗制度。按照盟旗制，清朝將外蒙古劃分為若干旗，設立旗長；合若干旗為一盟，設立盟長。旗長由貴族世襲擔任，盟長則由中央任命。清政府在內蒙古設立察哈爾都統、熱河都統、綏遠將軍，在外蒙古設立烏里雅蘇臺將軍、科布多參贊大臣、庫倫辦事大臣等職務，加強了對整個蒙古的管理。

康熙年間，準噶爾部首領噶爾丹不服清廷管理，勾結沙俄，四處擴張勢力。1690年至1697年，康熙帝三次率軍親征，徹底擊敗了噶爾丹。噶爾丹之侄策妄阿拉布坦繼任了準噶爾部大汗并得到清廷確認。其后，策妄阿拉布坦派部下攻占拉薩，與清廷分裂。1720年，大將軍王胤禵率軍擊敗其部眾，恢復了對西藏的統治。1723年，策妄阿拉布坦支持和碩部首領羅卜藏丹津在青海發動叛亂，隨即被清軍擊敗。1755年，乾隆帝趁準噶爾內亂發兵伊犁，兩年后徹底平定準噶爾部叛亂。清廷歷時近70年，經康熙、雍正、乾隆三朝才平定了準噶爾部叛亂。平定準噶爾部叛亂對于穩定西北局勢、確定中國西北版圖輪廓、鞏固多民族國家統一具有重大意義。

3.西藏

清廷將蒙古準噶爾部勢力趕出西藏、青海后，隨即加強了對西藏的管理。乾隆年間，清廷規定駐藏大臣與達賴、班禪地位平等，人事任命和財政收支須由駐藏大臣會同達賴辦理，涉外事務則由駐藏大臣全權處理。乾隆皇帝特創“金奔巴瓶制度”(也稱“金瓶掣簽”制度)，即確定班禪、達賴等大活佛的轉世時，須在駐藏大臣(或理藩院尚書)的監督下于大昭寺內當眾從金奔巴瓶中抽簽。金奔巴瓶制度有利于規避當地僧俗貴族對重要職位的操控，加強了中央對西藏的統一領導。

4.新疆

清廷稱維吾爾族為“回部”。乾隆平定準噶爾部叛亂后，又隨即平定了大、小和卓叛亂，穩定了新疆形勢。乾隆時期，清廷設置了伊犁將軍管理天山南北地區的軍民政務，又在喀什設置了參贊大臣節制各城官員。各城的官員大致由地方貴族充任，但賞罰擢黜由清廷決定，這加強了清政府對新疆地區的管理。進入近代以后，沙俄通過中俄《勘分西北界約記》等不平等條約強行侵占了中國新疆近60萬平方千米的領土。19世紀60年代中期，中亞浩罕國軍閥阿古柏率部入侵我國新疆，他與英、俄兩國勾結，妄圖霸占新疆。1876年，清廷派左宗棠進軍新疆，歷經一年多終于收復新疆。1884年，清廷設立新疆行省。

5.改土歸流

清初，清廷承襲了元、明兩代在西南少數民族聚居地區實行的土司制度，由部族首領世襲擔任文武“土官”。土官的文職包括土知府、土知縣等，武職包括宣慰使、宣撫使等。在土司統治之下的少數民族聚居區儼然成為一個個“獨立王國”，土司在領地內至高無上。更有一些土司隨意對其“子民”生殺予奪，專橫跋扈，還時常抗拒官軍。為加強對西南少數民族聚居區的管理，自明朝開始中央就推行“改土歸流”，即由中央任命的流官取代當地首領世襲的土官。雍正時期，清廷任命鄂爾泰擔任云貴總督。獲得雍正皇帝支持的鄂爾泰采取剿撫并重的策略，在西南地區大規模地推行“改土歸流”。清廷在“改土歸流”之后的地區設置與漢族地區相同的管理機構，推行相同的政策，有利于維護地方社會秩序穩定和促進西南少數民族地區的經濟發展。

通過對以上知識的梳理，我們可以發現元、明、清三個朝代的地方體制是一脈相承的，元朝形成的以行省制為核心的地方體制成為明、清兩代地方體制的藍本。元、明、清時期遼闊的領土為國內各民族的經濟文化交流和民族大融合提供了極大的便利條件，為中華民族的最終形成奠定了疆域基礎。我國領土的基本版圖是在乾隆年間確定下來的，清朝統治者在繼承元、明地方體制的基礎上不斷創新地方管理制度，形成了相對完善的地方管理體制。