PPP項目投融資風險與履約控制
——以新增G343豫皖交界至永夏界段改建工程項目為例

肖俊生 任加亮

(中國建筑第七工程局有限公司，河南 鄭州 457006)

0 引言

本文以新增G343豫皖省界至永夏交界段改建工程項目為例，通過合理設計該項目運作模式，總結PPP項目投融資風險，制定PPP項目投融資風險應對策略，并提出有針對性的解決措施，以確保該項目建設目標如期完成，有效提升豫東區域干線公路網服務水平。

1 項目概況

新增G343豫皖省界至永夏交界段改建工程項目由河南省M市政府與社會資本方合作開發。前期可研等工作由屬地市政府負責，建設資金籌集由社會資本方負責。同時，屬地市政府委派市公路管理局承擔建設任務。

1.1 項目前期準備與立項

依據河南省普通國(省)道網調整規劃和相關政策文件，受河南省M市公路管理局委托，河南省P設計院有限責任公司承擔《國道G343豫皖省界至永夏交界段改建工程可行性研究報告》編制工作，負責前期市場調查、概念性方案設計及優化、協助政府方優化概算、完成投資合同評審等工作，并承擔選址意見書、環境測評、可研報告、財政預算報告、初設批復、施工許可等合法合規要件的準備和報批工作。

1.2 項目建設規模及內容

該項目建設路線全長約45.064km，總投資估算為12.761 8億元。其中，建筑安裝工程費為9.223 7億元，占項目投資估算的72.28%。

該項目前期設計工作分為兩個階段：初步設計與詳細施工圖設計。項目建設內容包括線路、路基、路面、橋涵、線路交叉、防護工程、交通工程、沿線設施等。

2 項目運作模式設計

在社會資本方與政府方合作過程中，針對該項目特點，考慮采取融投資帶動總承包、FEPC、PPP等模式。其中，融投資帶動總承包是“小資金撬動大項目”的典型模式，即為獲取項目施工總承包權對項目進行小額融資或投資，且在實施過程中不承擔其他融投資及擔保義務，并按約定時間和方式收回資本方資本息，對股權比例有嚴格要求[1]。FEPC為融資+EPC模式，項目實施主體必須是自負盈虧的市場主體，項目資金來源為企業資金，不與財政資金捆綁[2]。

從政府公共財政收入、社會資本方對股權的比例要求、實施合規性條件三個方面綜合分析可知，融投資帶動總承包模式不滿足社會資本方股權比例要求，FEPC模式不滿足合規性要求，而PPP模式正好彌補了上述兩種模式的不足且滿足政府與社會資本方共同要求。基于此，該項目選擇PPP合作模式。

2.1 PPP運作模式

在該項目中，河南省M市公路管理局是代表甲方的實施機構，乙方為中建某局與河南X企業管理有限公司組建的聯合體(以下簡稱“中建某局聯合體”)。

該項目總投資金額為13.086 8億元，項目資本金為不低于項目總投資的 20%。其中，政府方出資占項目資本金的49%，以貨幣方式或專項基金繳納；中建某局聯合體出資占項目資本金的51%，以貨幣方式繳納。剩余資金由項目公司籌集，資金來源為銀行貸款。項目投資最終結算價以M市審計部門審計結果為準，并經M市財政局認可。該項目PPP運作模式如圖1所示。

圖1 新增G343豫皖省界至永夏交界段改建工程項目PPP運作模式

2.2 PPP合同簽訂

該項目采用政府付費模式，由M市公路管理局與項目公司簽訂PPP協議，合作期為14年，其中建設期2年、運營期12年。中建某局以“資本金補足+施工總承包”模式參與該項目。勘察設計單位與監理單位由甲方委托并簽訂合同，項目公司負責向甲方支付勘察設計和監理費用。

項目公司與中建某局簽訂施工總承包合同。M市公路管理局作為該項目的實施機構，負責認質認價，并經M市財政局審核。項目公司負責工程計量和費用支付。

3 項目投融資風險

近年來，受宏觀經濟、政策環境以及市場環境影響，越來越多的企業通過與政府方合作，參與投-建-營一體化項目[3]。投-建-營一體化項目成功的關鍵在于創新融資模式，通過有限追索或無限追索的項目融資模式獲取項目所需的債務資金。

項目公司按照M市政府公路局審批的初步設計文件、施工圖設計文件相關要求，依照進度計劃組織開展工程建設，并承擔相關的費用、責任和風險。

通過市場調研和梳理類似項目案例發現，該項目主要存在投資政策性風險、投融資按期到位風險、規劃調整及設計變更風險、工期履約風險、財務風險5種風險，如圖2所示。

圖2 項目投融資風險劃分

3.1 投資政策性風險

PPP項目投資政策性風險主要是指在項目實施過程中，政府投資政策變化帶來的風險。政府投資政策的不連續性、政府班子的更替變化等都會對PPP項目投融資造成影響[4]。鑒于此，與M市政府簽訂合作PPP項目協議前，應要求地方政府為基礎設施特許權經營的規范操作提供一定的法律和法規保障，必要時簽訂特許經營協議，為項目建設及后期運營提供政策性支持和合同保障，在一定程度上化解部分投資政策性風險。

3.2 投融資按期到位風險

項目公司負責籌集的資金一部分由政府方與中建某局聯合體繳納，其余部分由項目公司進行投融資。政府方雖然不需要承擔項目融資責任，但是政府的信譽程度、財政支出能力等都會對項目融資造成一定影響。如果政府的財政狀況較差，PPP項目社會融資難度則會增加[5]。根據項目建設進度要求，項目所需資金如期足量到位存在一定風險。基于此，在PPP合同簽訂的5個工作日內，需要向M市公路管理局提交金額為項目建安費5%的建設期履約保函，對現金流的時效性進行明確界定。項目公司與銀行簽訂貸款合作協議和授信額度證明，以便更好地促進融資工作的開展。銀行在進行貸款時，仍按社會資本金的要求發放貸款，但對主要信用條件、信用評級、信用增級擔保措施等有嚴格規定，這將直接影響風險敞口金額的大小[6]。如果融資資金不能按期足額到位，那么項目公司及社會資本方將面臨違約違函風險。

3.3 規劃調整及設計變更風險

該項目屬于大長線線性工程。由于地方設計標準變更及屬地政府出臺的管控措施，項目建設內容和線路需要進行調整，對項目整個建設期預算造成一定影響，導致項目利潤減少、項目公司投資收益降低。例如，在該項目建設初期，K0+000—K6+000里程段占用基本農田，且路線設計標準與相關建設標準不一致，需要進行線路調整，導致項目線路重新設計、項目規劃土地許可手續重新辦理，延長了行政手續審批周期，導致項目建設進度延誤。

3.4 工期履約風險

在項目建設過程中，各種突發性事件會影響項目工期，增加工期履約風險。例如，占用基本農田的路線需要重新規劃，設計歷時505天，該項工作自由時差269天，影響總工期236天；受溫比亞臺風影響，關鍵路徑停工47天；環保治理措施影響關鍵路徑56天；新冠肺炎疫情影響關鍵路徑38天。上述突發事件和不確定因素使項目總工期延長377天，工期履約面臨極大風險。

3.5 財務風險

該項目除資本金，其余建設資金均由項目公司貸款。按貸款合同約定，從建設期結束竣工驗收通過之日起開始償還第1期貸款。若項目工期延長，會增加提前還款風險。揚塵環保、線路調整等不可預見因素導致項目公司還款壓力增大，項目經濟效益降低。

在項目運營期，項目公司面臨較大的財務風險。該項目運營期為12年，政府方分12年償還社會資本方建設資金。如果政府方資金不到位，項目公司將不能如期償還銀行貸款。此外，項目公司只能在合同約定的范圍內提供運營服務，若不能及時收取運營服務費用，也會產生一定的還貸風險。

4 項目履約管控

為了保證項目能夠按照PPP協議要求按期、按質交付使用，對項目建設過程中的風險進行化解至關重要。在項目全生命周期中，分階段識別投融資風險并采取防范和化解措施，是實現投資目標、提高投資管理水平的有效途徑。

項目公司通過識別與評估該項目風險，編制項目實施方案，按照風險降低、轉移、分散、自留的基本原則對各環節風險進行有效應對。例如，項目功能要求改變、規劃及設計缺陷、征地拆遷以及項目合規合法性手續不全、認質認價不及時等風險由政府方承擔；市場調研不充分、投融資不到位、潛在風險未識別、建設超支、計量支付不及時、工期延長等風險由社會資本方承擔；雙方約定的合同變更及不可抗力因素等風險由雙方共同承擔。通過嚴格界定風險范圍及義務責任，落實風險分擔方案，達成合同共識，為履約管控提供有力支撐。

項目履約管控是指在項目管理過程中，對影響合同目標實現的風險采取的管控措施，主要包括進度履約管控、質量履約管控、運營履約風險管控，具體分析如下。

4.1 進度履約管控

項目公司是該項目進度履約管控主體之一，負責各參與方溝通、協調工作，負責建立溝通機制、溝通平臺、項目建設例會制度等，通過現場檢查及各參與方的信息反饋協調內外部關系。

進度履約管控分為三個層級：第一層級為政府方與項目公司，以里程碑事件與投入運營為控制節點；第二層級為監理公司，以監理規劃實施細則和施工總進度計劃為抓手，側重按約執行；第三層級為施工項目部，以二、三級施工計劃為依據，重在落實。

在項目施工階段，項目公司負責項目進度和質量，組建集設計、監理、施工于一體的組織機構平臺；對施工單位總進度計劃、節點計劃、資金需求計劃、人員/機械配備計劃等進行審核，負責編制項目總體計劃方案。

為了保證施工進度，一方面進行內部優化，調整各專項工作時間，采取趕工措施壓縮關鍵線路總時長；另一方面，收集和整理政府管控文件、不可抗力證明文件等，及時辦理工期簽證，合理延長工期，將風險降到最低。

4.2 質量履約管控

成立由項目職能部門、專職質量員等組成的質量管理領導小組，由項目經理擔任組長，由總工程師、質量總監擔任副組長，負責編制質量策劃、創優策劃、雙優化策劃等，并提交項目公司審核后執行；項目公司負責督促、檢查、指導項目質量管理工作；各工區根據工程特點成立質量管理小組；項目公司定期對項目進行檢查和質量評比，樹立標桿工程目標，進而提高項目整體質量。

4.3 運營履約管控

在項目建設完工后，由項目公司協助甲方進行竣工驗收。按照PPP協議運營可用性績效指標，M市公路管理局相關部門負責制訂年度竣工驗收計劃并組織落實。竣工驗收通過后，項目公司與河南省永昌公路養護工程有限責任公司(以下簡稱“永昌工程公司”)簽訂運營協議，項目公司作為運營甲方，永昌工程公司作為運營乙方，負責項目運營維護事宜。項目公司每年按季度對永昌工程公司進行績效考核，確保項目運營過程可控。

5 實踐總結

5.1 明確投資管理者定位

投資管理者應依據PPP相關協議、施工總包合同、施工圖樣、政府相關規范等對項目建設過程進行管控與協調，保證項目質量、進度、范圍目標。一方面，從投資管理、合同管理、施工安全管理等方面制訂項目公司管理方案；另一方面，審核監理單位相關規劃、細則、目標控制預案等。為了實現對項目全生命周期管控，可以從時間維(建設周期)、知識維(管理技術)、組織維(五方責任主體協調)三個維度建立完善的項目管理架構，明確各參與方職責。

5.2 采用系統管理方法

項目管理是以項目為對象的系統管理方法，通過目標計劃、狀況分析、優化路徑、管理計劃4項措施，達到動態管理、優化、調整項目質量、進度、成本的整體目標。該項目采用GROW模型(圖3)建立信息化管理平臺，提升了各參與方合作水平[7]。

圖3 GROW管理模型

6 結語

本文以新增G343豫皖交界至永夏界段改建工程項目為例，分析PPP項目投融資風險與履約控制。該項目完工后，政府方委托社會第三方檢測機構對項目各項指標進行檢測驗收，結果顯示，該項目進度、質量、安全、環保等指標均達到合同要求。2021年1月1日，該項目竣工并投入使用，目前各項監控指標正常。該項目對于完善河南省東部區域干線公路網、帶動當地經濟發展發揮了重要作用。