公共部門基建項目績效評價指標體系應用研究
——以中國人民銀行某地市中心支行營業用房改造項目為例

郭篤魁

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005)

0 引言

2018年9月，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號)，提出各級政府力爭在3～5年基本建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系。2020年2月，財政部印發《項目支出績效評價管理辦法》(財預〔2020〕10 號)，明確要求使用國有資金的項目必須開展績效評價。公共部門具有向社會提供公共產品或服務以及開展公共管理的屬性，因此，深入開展公共部門基建項目績效評價工作，既是全面實施預算績效管理的內在要求，也是優化預算決策、壓實管理責任、構建以結果為導向的現代預算管理制度的必然要求。

1 公共部門基建項目績效管理現狀

目前，我國公共部門基建項目績效管理仍處于初級階段，主要存在以下問題：

(1)績效評價管理制度不健全，缺乏針對基建項目績效評價的專項管理制度。個別地區制定的績效管理辦法體系不全面、重點不突出、操作性不強，公共部門基建項目績效管理難度較大。

(2)績效評價工作基礎較為薄弱，尚未建立科學、系統、適用的基建項目績效評價指標體系，缺乏懂技術的專業評審人員，第三方機構參與度較低，項目績效評價結果的客觀性、準確性較差。

(3)績效評價范圍較窄，往往側重于項目財務預算評價，缺乏基于建設項目全生命周期的績效評價。同時，缺乏完善的獎懲機制，結果導向作用未能發揮。

2 公共部門基建項目績效評價體系構建

2.1 基本思路

基于公共部門基建項目特點，從效益性、效率性、有效性等方面開展績效評價，既要遵循整體與局部、過程與結果、技術與經濟相結合的評價思路，又要有針對性地體現項目公益性要求，重點對建設成本、組織實施、投資控制、產出能力、持續發展等指標進行評價，以體現評價結果的導向和激勵作用。

借鑒公共部門基建項目績效評價相關理論和實踐經驗，采用關鍵績效指標(KPI)分析法，基于帕累托法則系統梳理基建項目關鍵績效領域和關鍵績效因素，并加以識別、統計、分析、應用和反饋，以實現貫穿基建項目全生命周期的績效管理目標。

2.2 框架分析

公共部門基建項目績效評價指標體系設計應遵循客觀科學、系統全面、持續穩定和方便實用等原則，符合基建項目工作流程和全生命周期管理要求，確保績效評價的全面性和有效性。

首先，基于公共部門基建項目特點,明確經濟性、效率性、效益性、社會性等績效評價目標，從建設單位決策層、管理層和執行層多個角度進行目標分解，篩選出公共部門基建項目的關鍵績效領域和關鍵績效指標；其次，篩選出關鍵性指標，建立項目內部全方位、全過程、可實現的績效評價指標庫；最后，綜合考慮事前、事中和事后全流程，對公共部門基建項目績效評價體系進行論證、跟蹤、監測和反饋。基于全生命周期的公共部門基建項目績效管理流程主要包括決策、過程、產出、效益4個關鍵績效領域，如圖1所示。

圖1 基于全生命周期的公共部門基建項目績效管理流程

針對不同類型的公共部門基建項目，擴大各績效領域的評價指標范圍，形成具有項目特征和擴容能力的關鍵績效指標。同時，針對每類績效指標進行內容設定、指標賦值、指標解釋，最終形成公共部門基建項目績效評價指標庫。組織建設單位在項目實施過程中同步開展績效全流程自我評價，及時發現問題并改進；項目主管部門或上級財政部門結合項目進程開展階段性績效輔導和評估，適時對績效評價結果進行反饋和改進；項目完成后進行整體績效評價和反饋，以檢驗預算績效管理目標的實現程度，由此實現公共部門基建項目績效目標設計、執行、評價、運用、反饋的閉環管理框架。公共部門基建項目績效評價體系框架如圖2所示。

圖2 公共部門基建項目績效評價體系框架

2.3 評價方法

結合公共部門基建項目管理要點、實施重點和難點、內外部審計風險點和竣工決算審計關鍵點，運用魚骨圖分析法對決策績效、過程績效、產出績效、效益績效4個維度的重要指標進行總結和歸納，按照關鍵績效領域→關鍵績效要素→關鍵績效指標的順序依次確定各類關鍵績效指標的定義，逐層提取關鍵績效指標。其中，關鍵績效領域對應決策績效、過程績效、產出績效、效益績效4個一級指標，關鍵績效要素對應項目立項、績效目標等15個二級指標，關鍵績效指標對應立項程序的規范性、立項依據的充分性等23個三級指標，由此形成公共部門基建項目績效評價指標體系，如圖3所示。

以關鍵績效指標“立項程序的規范性”為例，該指標可解釋為“項目的申請、設立過程是否符合法規政策和行業主管部門等相關要求，用以反映和考核項目立項的規范情況”，其評價要點包括：項目申報材料是否齊全，是否符合相關要求；是否開展了必要的可行性研究、專項檢測、風險評估、集體決策等；是否按規定要求取得上級單位、相關主管部門的審批文件等。

2.4 指標賦值

為提高指標賦值的科學性、合理性和有效性，本文采用層次分析法進行通用型指標賦值。同時，運用專家打分法進行個性化指標賦值。以決策績效指標為例，該指標主要用于評價立項依據的充分性、立項程序的規范性、績效目標的合理性、績效指標的明確性和預算編制的科學性。首先，通過分析各指標間的關聯度和對決策指標的影響程度，對各指標的重要性打分(1～9標度法)；其次，經過矩陣化處理得到各指標賦值；最后，結合公共部門基建項目管理實踐，在綜合評估的基礎上，將產出績效、效益績效指標權重設定為60%，將決策績效、過程績效指標權重設定為40%。通過梳理和分析打分結果，得到決策績效指標共計13分、過程績效指標共計27分、產出績效指標共計34分、效益績效指標共計26分，詳見表1。

圖3 公共部門基建項目績效評價指標體系

表1 公共部門基建項目績效評價指標賦值

(續)

3 案例分析

3.1 項目概況

中國人民銀行某地市中心支行營業用房改造項目于2018年10月開工建設，2020年8月完成竣工，同年完成竣工決算審計。為客觀、全面地開展該項目績效評價工作，在綜合考慮該項目規模、完工情況等客觀因素前提下，委托某第三方咨詢公司開展項目整體績效評價。

3.2 績效評價體系構建

根據維修改造項目特點，該咨詢公司組建了績效評價小組，全面收集該項目各階段項目資料，遵循“產出績效和效益績效指標權重不低于60%”“全面、客觀、合理、可持續”的評價原則，結合中國人民銀行基建項目績效評價指標體系進行該項目關鍵績效領域、關鍵績效要素和關鍵績效指標的適用性分析，制訂該項目績效評價方案。經過多輪研討和交流，進一步優化財務管理、組織實施、產出質量和可持續效益等指標設置，并對績效管理目標影響較大的指標重新賦值，構建該項目績效評價指標體系。

該體系共包括決策績效、過程績效等4個一級指標，項目立項、績效目標等13個二級指標，立項依據的充分性、立項程序的規范性等23個三級指標，并明確各指標的解釋、賦值和評價標準。

3.3 應用效果

績效評價小組以該項目績效評價指標體系為依據，將項目的立項、實施、資金使用及管理、項目成效等指標納入評價范圍，運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法等開展績效評價。同時，針對具有對外服務職能的貨幣信貸、金融穩定、支付結算等受眾和具有運維管理職能的保衛、后勤等受眾以及隨機抽取的外單位業務辦理受眾共116人開展滿意度調查，最終回收有效問卷111份。結合績效評價結果和問卷調查結果可知，該項目績效評價得分為90.22分，評價等級為“優”。

績效評價是測度項目績效管理成果和開展后續績效管理工作的關鍵節點，其作用主要體現在以下三個方面：

(1)有利于項目建設單位認真分析問題原因、總結經驗教訓，提出完善內部績效管理和外部協調工作的改進措施。結合績效評價實施過程的相關反饋意見，對部分測評難度大、績效特征描述不準確的指標進行修訂；對指標解釋和評價標準進行完善，以提高指標體系的適用性。

(2)有利于指導該項目建設單位做好項目后評價準備工作，以實現項目閉環管理和基于全生命周期的績效管理。

(3)有利于其他在建項目參照修訂的績效評價指標體系，強化前期論證、加強制度建設、優化統籌安排、規范資產管理，推動項目績效管理水平整體提升。

4 公共部門基建項目績效評價優化對策與建議

4.1 全面推進公共部門基建項目績效評價

(1)完善公共部門基建項目績效評價配套管理機制，以地市為單位，結合轄區法規政策及項目特點，制定區域化的基建項目績效評價管理制度，壓實建設單位績效管理主體責任，形成以績效為導向的工作機制。

(2)按照建設單位開展績效自評、項目主管部門開展專項績效評價和財政部門開展綜合績效評價的原則開展不同類別項目的績效評價工作，實現績效評價信息公開。

(3)充分發揮第三方咨詢公司在公共部門基建項目績效評價中的作用，借助專業機構的工作思路、方法經驗提高建設單位管理能力，以全面提升整體績效管理水平。

4.2 建立科學、適用的績效評價指標體系

(1)明確績效評價標準，建立可測度且具有良好擴容性的公共部門基建項目績效評價體系框架，構建與此相適應的關鍵績效指標庫。

(2)結合項目特點，制定科學合理的績效管理目標，并落實到具體部門和崗位，簽訂績效協議，強化責任落實。

(3)開展同類項目績效評價指標的收集與分析，重點關注評價指標與資金投入、工作任務、實施期限、成本投入等因素的匹配關系，提高評價指標的適用性和可操作性，進而提升績效評價水平。

4.3 推行全生命周期的績效評價管理

(1)基于公共部門建設項目全生命周期設定績效評價目標，將績效評價工作關口前移，構建事前績效評估、過程績效監測、竣工整體評價相結合的全流程績效評價模式。

(2)推進精細化管理，在項目建設過程中體現“精、準、細、嚴”的管理要求，著重解決績效目標不明確、實施程序不規范、過程管理不嚴格、投資管理不到位等問題。

(3)通過預算績效管理信息系統、BIM模型等信息化技術加強項目績效運行狀態監控，及時發現和處理偏差問題，優化績效管理體制。

4.4 重視績效評價結果反饋

(1)以績效評價結果反映的共性問題為切入點，完善相關工作機制和管理制度，加強在建項目績效目標監控，抓好整改落實。同時，將績效評價納入項目庫管理環節。

(2)及時公布績效評價信息，指導建設單位修正后續類似項目的績效目標和評價標準，做好對下一年度項目預算指標的調控和統籌，真正發揮預算引領作用。

(3)強化績效評價結果的激勵約束作用，壓實基建項目預算管理責任，將評價結果納入年度業務考核體系，作為建設單位年度考核定級和相關管理人員評優評先、職務晉升等的重要依據。

5 結語

本文以公共部門基建項目績效評價為研究對象，分析了績效評價的基本思路、方法和標準，提出了項目通用指標和個性指標的賦權方法，從全生命周期的管理角度構建了公共部門基建項目績效評價體系框架。一方面，基于全生命周期理念的績效評價指標體系有助于提高績效管理的系統性、針對性，推動事前、事中和事后相結合的全流程管理，增加了基建項目績效評價管理的反饋環節，提升了基建項目績效管理的效率和效益；另一方面，豐富了公共部門預算績效管理實踐，提高了基建項目績效評價管理的規范化、科學化管理水平。此外，委托第三方咨詢公司開展基建項目整體績效評價，強化了建設單位的主體責任，優化了績效評價指標體系，促進了績效管理工作的良性發展。

通過實際案例分析可知，該績效評價體系具有較高的實用價值，可為其他基建項目績效管理提供參考。