城市軌道交通可持續發展的分析與研究

李太民

(遼寧省交通規劃設計院有限責任公司 沈陽市 110166)

軌道交通作為城市公共交通的重要基礎設施，具備快捷、環保、準時等優點，日益受到社會各界青睞，逐漸發展成為城市公共交通的中堅力量。城市軌道交通可持續發展是對我國城市傳統發展模式反思后的理性回歸，是由單一的交通產業延伸至經濟、社會、環保統籌發展的新思路。

1 城市軌道交通現狀

近年來，我國城市軌道交通的發展已進入穩定時期。從交通運輸部公布的去年城市軌道交通的運營數據， 2021年全國的軌道交通線路新增的有35條，共增加了運營里程1100多公里，比2020年新增長了15%，截至2020年末中國城市軌道交通運營里程數TOP10城市見圖1。由于我國城市軌道交通的快速發展，極大地方便了廣大人民群眾出行需要，對調整城市交通組織格局、減少大中城市擁堵問題和推動社會經濟發展等重要領域的意義將更加突出。

圖1 截至2020年末中國城市軌道交通運營里程數TOP10城市

《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》指出，要建立現代城市交通體系，打造軌道上的都市圈。實現多層次、多維度的軌道交通網絡，實現多種交通形式的融合銜接和發展。按照設定的目標，到2025年，已列入我國的城市軌道交通建設規劃中的總里程將超過10000km。

2 面臨的主要問題

2.1 線網整體規劃問題

近年來，鑒于我國大部分城市的總體規劃仍需進一步完善，使得軌道交通線網的規劃缺乏上位規劃的依據，與城市總體規劃的相互銜接并不順暢。同時，也因為政府管理體制的約束，導致了城市軌道交通建設與其他交通方式建設之間的銜接性不足，這在一定程度上也是對城市交通資源的一種浪費。對線網的整體性規劃、重要節點考慮不全面，與其他交通方式的銜接不足，各線路間銜接困難，對共用設施的重復性建設，與通用設備間不能互聯互通，不能實現資源的共享。調整隨意，穩定性和權威性缺乏的問題凸顯[1]。

2.2 資金問題

城市軌道交通的工程投資較大，運行成本高，且具有建設回收期較長，盈利能力差等特點。由于軌道交通的建設投資大部分依靠政府的財政補貼，尚不能建立健全的軌道交通建設投資融資、監管和使用等制度。融資方式也顯得較為單一，建設的資金難以得到充分的保證。我國城市軌道交通所采用的投融資方法基本都是“貸款+政府投資”，而這種融資的方式也必然會造成城市軌道交通項目具有較高的資產負債運營的特征。如何解決資金的來源和運營資金的平衡問題，是軌道交通可持續發展的關鍵所在。

2.3 城市軌道交通與土地利用問題

我國城市軌道交通的發展狀況和發達國家相比還處在初級階段，目的也只是為了緩解城市交通問題，大部分的線網規劃都是從滿足客流的需求出發。這也形成了以下兩種情況：一是部分地區城市軌道交通規劃和土地開發利用缺乏互動，各行其是。從而導致軌道交通和沿線土地利用之間在規劃建設管理環節上存在脫節。二是盡管不少城市已經注意到了軌道交通建設與城市規劃相互作用的重要性，并已對軌道交通沿線的土地發展和使用情況做出了相應的統籌考慮，但由于我國城市建設與城市規劃的成熟度、思路、方法，及其預期的長遠性往往趕不上城市交通的發展速度與經濟社會發展的增長速度。另外，我國城市軌道交通規劃有時效性較長的特征，在工程建設的所處不同階段，許多變數的動態因子都會影響城市軌道交通沿途用地的狀況，但是由于目前城市軌道交通沿途土地規劃，都是在工程建設階段采取一次性的靜態規劃模式，并沒有隨外部環境而靈活調整，而這種傳統的規劃方法也最終使得目前在我國許多城市的軌道交通線路周邊土地計劃要按照實際情況進行持續調整，這樣導致了當地政府應對投資者投資方向變化時處于一種被動狀態，對推動城市軌道交通更加迅速發展和科學發展規劃產生了消極的作用。

軌道交通的沿線土地會因為線路的通車運營而迅速增值，為沿線用地開發的房地產商提供了巨大的土地收益，而政府卻只是承擔了建設投資者的角色，因此很難獲得沿線土地增值的收益，這也將導致從沿線用地開發中所獲取的土地增值收益無法合理返還到城市軌道交通建設的發展中去，從而導致城市軌道交通建設投入比例和收益失衡。

3 城市軌道交通可持續發展的必要性

伴隨城市經濟發展的突飛猛進，城市范圍也在逐漸的擴大，人口密集程度也日益變大，城市軌道交通逐漸得到人們的青睞，因此城市軌道交通的可持續發展問題也越來越引起了人們的關注，對城市基礎設施建設來說，城市軌道交通工程的重要意義也不言而喻，可持續發展是社會、經濟、能源、環境等多方面協同發展的結果，可持續發展策略對于城市軌道交通工程具有重大的、深遠的意義，推動城市軌道交通的可持續發展，能夠有效地減少交通擁堵問題，這也從根本上保證了城市的可持續發展[2]。

4 城市軌道交通可持續發展的策略及建議

4.1 線網規模與城市交通規劃目標相匹配

城市軌道交通線網規模應當與城市建設用地布局相協調，與城市規劃的發展總體設計基本目標相符，與經濟水平相匹配，以滿足城市內日益增長的公共交通需要，并改善公共交通服務能力，完善城市功能。因為公共交通需求與交通供給相互之間是一種動態的均衡過程，線網規模能否真實科學合理，最后就應該放在城市整體交通模型中進行需求與供給相互之間的動態檢驗。確定城市軌道交通線網的合理規模時，要以國家城市交通整體規劃戰略為基礎,綜合研究大中城市的人口、土地、就業等資源分配特點，以及大中城市主要客流集散地與規劃客流聚集地點相互的空間結構關系，從綜合分析城市用地結構出發，研究并制定大中城市軌道交通線路網的基本構成形式，并使其有效支持國家城市交通總體規劃與快速發展戰略，以提高對城市核心地區的服務輻射能力，帶動和推動城市交通多中心小組團架構的實現，完善城區內客運中心和交通樞紐間的有效銜接，提高大中城市軌道交通的客流引導強度，提高城市居民的公共交通可達性[3]。

4.2 資金保障措施

(1)推進PPP模式

我國政府部門必須通過更多樣化的投融資方式，緩解城市軌道交通的大量融資需求。在最新的國家預算體系和政策新規下，目前我國政府部門與社會資本合作的PPP (Public-Private-Partnership)模式，已經成為我國城市軌道交通多元化投資的最主要的模式。在PPP模式的助力下，近年來我國城市軌道交通投資規模在不斷增長。2020年，我國城市軌道交通項目投資總額將再創歷史新高，達6200多億元，同比增加5.5%，見圖2。十三五期間，我國累積實現建設投資26200多億元，比十二五時期所實現工程投資總額翻了一倍多。十三五時期，我國城市軌道交通每年的總工程投資達到了5255.7億。而PPP模式在未來一段時間內，也會持續發揮著積極的作用。

圖2 2016-2020年中國城市軌道交通投資完成額(單位：億元，%)

(2)采用多元化經營模式和資源科學利用

在保證售票收入平穩增長的情況下，軌道交通將充分運用客流量資源開展差異化運營，打造多樣化的廣告傳播媒體渠道，擴大廣告收入，按照旅客需要在車站空余位置安裝自助售賣機、銀行自助柜機，設立零售商鋪，吸引品牌商店入駐，增加收入來源。開拓經營資源,發展“軌道+物業”模式，軌道交通為沿線土地、房地產、商業帶來了升值空間，將升值的大部分價值回歸到軌道交通本身,形成外溢經濟價值的內部化，是保障軌道交通可持續發展的重要手段。因此要開發經營資源，在軌道交通規劃設計時期，應同時對沿線的物業業態進行整體規劃，力爭實現同時施工、同步經營，通過物業發展，形成穩定的現金流，反哺軌道交通的建設及運營。

4.3 土地資源利用的TOD發展模式

城市在進行設計時，往往需要對城市地上的自然資源和地下開發空間加以綜合考量。而通過合理的設計與規劃，不但能夠使城市上的地面發展空間進行有效的開發利用，同時對城市地下的發展資源也能夠發揮其作用，從而緩解了當前城市空間開發緊張的情況。在規劃設計時，往往需要對地鐵車站的地下商業街區、上蓋建筑物、周邊停車場及其他方面的附屬建筑等加以優先發展，并進行了立體式的研究與設計工作。以公交為主導的城市發展方式TOD(Transit-Oriented Develop-ment)是城市可持續發展的一個理想方式。本質上講TOD是改變單純功能的用地開發方式為更富有彈性的、空間綜合的用地發展形式，改善人居品質，在建筑中突出可步行的空間，包括提供公共空間和社區中心的服務，見圖3。這是一個在高鐵、輕軌等高速線路和車站周邊開展的用地發展方案，并帶動城市的合理有序發展，最后形成布局合理、空間綜合、富有個性化的城市形態[3]。

圖3 TOD模式圖解

4.4 選擇合理的系統制式

目前，城市軌道交通的制式主要包括地鐵、輕軌、單軌、有軌電車、磁浮、自動導向、市域快軌等。國內系統制式發展不均衡，地鐵占比過大。據不完全統計，在全球軌道交通制式中，地鐵占比為33%，而國內截至2020年底，地鐵制式占78%，國內在建和規劃線路中地鐵制式仍占大比例。在選擇線路制式針對城市軌道交通的客流特征、線網關系、運營需求等方面需要充分探討和研究，充分體現對城市交通建設的保障和推動功能。多層次城軌應協調發展，發揮不同交通方式在各自功能和服務范圍上的優勢，強化多系統、制式協調互補與順暢銜接,使線網具備一體化融合替代功能。

4.5 敷設方式與系統制式相協調

國內軌道交通線路的敷設方式以地下居多，地上區間敷設占比為31.9%，線路的敷設方案也隨城市發展而變化明顯，近郊型線路與市域型線路地上長度總體呈下降趨勢。敷設方式顯著影響車站能耗水平。車站動照能耗受線路敷設方式的影響最大，以上海為例，軌道交通地下車站的平均動照能耗是地上線路車站的3.39倍，地上線路區間及車站能減少環控設施設備及照明用能，有效降低后期運維成本[4]。

5 結語

發展軌道交通能夠有效解決城市交通擁堵問題，但其本身還存在著能否可持續發展的難題，隨著軌道交通的快速發展，也必須妥善地處理好線網規劃、運營、資源等各種難題，以推動軌道交通的可持續性發展。