公立醫院財政項目支出預算績效評價研究

林綺 福建中醫藥大學附屬人民醫院

引言

近年來，隨著新冠肺炎疫情的暴發，財政支出規模逐年增長，加強對財政資金的監控并進行效益評價，加速資金周轉，發揮財政資源配置、經濟調控的作用成為當務之急，因此預算績效管理尤為重要。我國在預算績效管理的探索上長達十年之久，自2011年國家頒布《財政支出績效管理暫行辦法》，財政支出績效評價在全國范圍正式開展；2018年，中央在《關于全面實施預算績效管理的意見》中指出通過全方位、全過程、全覆蓋實施預算績效管理，實現預算和績效管理一體化；2020年，財政部印發《項目支出績效評價管理辦法》，對評價的指標權重、指標選取原則和方法做了說明，進一步完善了財政項目績效評價管理體系。

一、我國目前預算績效評價體系的現狀

公立醫院預算績效評價是指以財政預算資金為對象，以項目支出績效管理辦法為指導，以單位年度發展規劃、戰略目標及三級公立醫院績效考核指標等為依據，運用科學合理的績效評價指標和方法，對支出的合理性、經濟性、效率性、效益性進行評價。相較于預算體系，績效評價體系建設還不完善，目前國家僅對財政項目資金開展績效評價，對采購預算、自有資金部分尚無績效評價的要求。

二、財政項目預算績效評價指標設置

預算績效指標體系主要由產出指標、效益指標、滿意度指標三個一級指標構成。產出指標具體分為數量指標、質量指標、時效指標和成本指標四個二級指標。預算績效指標是績效評價的主要依據，為保證指標的完成質量、可執行性并結合國家政策導向的要求，建議每個指標選取一個具有代表性的三級指標，以下就以公立醫院常見的、具有共性的財政指標進行說明及參考。

（一）重點專科發展補助類指標設置

重點專科是省里或國家重點扶持的項目，其醫療救治能力也是虹吸患者的重要因素之一。核心指標是數量和質量指標，可以從專科建設的學術科研能力、危重患者的救治成功率、人才培養梯隊等方面進行設置，目的是提升專科專病的建設能力，提高醫療核心競爭力（表1）。

表1 重點專科補助資金績效評價指標

（二）基建項目類指標設置

基建項目通常具有工期長、程序復雜等特點。財政項目補助的資金數額較大，可從工程質量合格率、裝修施工進度、污染物排放等方面對基建工程項目進行全方位評價（表2）。

表2 基建項目補助資金績效評價指標

（三）科研課題類指標設置

科研能力已成為衡量學科發展、專科建設的重要標尺之一，近年來不僅醫療機構不斷加大對科研課題的配套資金，財政對科研投入的力度也在增加。醫療機構可通過課題論文發表量、科研成果轉化率、課題任務完成情況等定性定量指標相結合，對財政科研課題類資金做出系統評價（表3）。

表3 科研課題補助資金績效評價指標

（四）設備購置類指標設置

大型醫用設備購置成本高，購置前除進行必要的可行性論證外，還應對人員、場地等配套措施進行合理規劃。盲目的購置可能導致設備在實際使用中開機不足或閑置。設備投入后應定期對其投入使用率、設備檢查陽性率、設備維護成本以及經濟效益等進行效益評價。將大型設備效益分析與設備預算績效評價相結合，提高醫療機構資源的利用效率（表4）。

表4 設備購置補助績效評價指標

三、財政預算績效評價機制存在的問題

（一）預算績效評價流程尚需優化，預算評價事前評估不足

項目資金的預算評價指標通常要求在2-3天內完成上報，且由于存在部分財政盤活資金尚未下放需先行填報績效目標的情況，項目資金的分管職能科室很難準確地掌握需要評價的財政預算項目。短時間內進行績效填報，無法對指標設置的合理性、可行性、有效性等方面做充分的討論和論證，導致編制指標的質量低下，可操作性不強。

（二）項目資金職能部門缺乏全局意識，績效評價與戰略目標脫節

財政項目資金的使用涉及科室較多，考慮到績效評價與院內科室績效考核、資源配置等方面掛鉤，職能科室在編制預算績效評價指標時，可能會選擇設置難度低、較好完成的、科室短期發展成效明顯的指標來保證指標的可完成性，這可能導致預算評價指標無法真正對預算執行進行客觀評價；短期的、局限性的指標設置沒有將醫院總體發展的戰略目標考慮在內，也將導致預算績效評價失去意義。

（三）績效評價指標為一級預算科目，分解細化存在難度

財政部門根據國庫集中支付系統中醫療機構尚存的財政資金項目，要求單位進行績效補錄，但下放的指標為一級預算項目，無財政撥款文號、政府支出功能分類代碼等輔助參考條件，由于存在一級預算科目相同但屬于不同財政撥款文號下的科目合并的情況，不僅分解細化具體資金項目的難度增大，也導致財政資金使用的相關職能部門在編制績效評價指標時存在多個指標如何取舍的問題。比如中醫專項這個指標，財政下放時僅有中醫專項的金額，需要預算單位自行分解中醫專項的內容及金額，由于國庫集中支付系統中涉及中醫專項的撥款有多個，因此拆解比較困難；中醫專項中涉及規培、課題、設備補助等財政項目，其歸口的職能部門設置完績效指標后還要集中進行探討，保留合理的、可實現的指標。

（四）績效評價體系無統一標準，部分指標較難量化

我省預算績效評價體系尚處于起步階段，國家對績效評價的考核要求相對粗放且無明確說明，對于某些財政項目的質量指標及社會效益指標，較難利用數據進行設限，可能導致在年底進行預算績效評價時，這類指標流于形式，無法有效對財政資金的使用進行約束，績效反饋作用減弱或失效。

四、對財政項目資金績效評價的建議

（一）做好績效評價體系的頂層設計，重視事前評估工作

希望財政部門能夠優化預算填報的流程，下放有關財政資金后進行預算績效評價補錄，并適當放寬績效評價的填報時間，為醫療機構績效評價進行事前論證預留充分的時間，保證指標設置的合理性。醫療機構應高度重視預算績效評價的事前評估，多維度的對指標的投入、產出、效益做全方位評估，保證預算績效指標可行、有效。

（二）深化績效目標管理，將短期目標與醫院長期目標相結合

日常工作中，醫療機構應通過多種方式將醫院的預算管理目標傳達至臨床、醫技、行政管理等科室，使部門形成全局觀念，并貫穿于預算的全過程管理。在預算的績效評價指標設計上，能夠將部門的發展與醫院的長期規劃相結合，關注可持續發展類的指標，發揮預算績效評價的考核導向作用，進一步完善全面預算管理。

（三）細化項目資金分配，改進盤活類資金績效評價流程

財政部門在下放財政資金績效評價指標時，如能將一級預算項目進一步細化分解，不僅可以降低項目對應錯誤的概率，而且能夠縮短編制時間。另外，由于目前財政資金預算績效評價實行“有使用必須有績效”的原則，導致部分多次盤活的財政資金存在多次編制績效目標的問題，重復性的工作耗時費力。財政部門如能在系統前端進行把控審核，對于多次重復編制的盤活資金進行篩除，或在預算一體化系統中增加說明附注，避免盤活資金的二次編制，可以極大地提高醫療機構的編制效率，同時使審核部門的工作得以減輕，整體績效評價流程得以優化。

（四）優化績效評價指標體系，健全預算績效管理機制

目前績效評價指標體系國家層面未出臺詳細編制要求，不僅醫療機構績效評價指標編制質量不高，也間接增加審核部門的審核壓力，錯編、漏編等問題層出不窮。隨著國家對預算績效管理工作的持續完善，后續如能夠進一步優化指標體系，完善不同類型資金的使用范圍以及將財政對資金的績效考核導向等方面進行明確，使指標整體大方向有據可循，醫療機構再根據各自的醫療特點對指標進行調整，將會大大提高醫療機構績效評價指標編制的質量，提升預算管理效率。開展建立預算執行過程中的全過程管理，從項目實施、項目執行和項目驗收等環節全面關注預算資金的使用情況，注重預算執行的事后評價，建立績效評價的跟蹤監督機制，形成預算、績效一體化的全流程閉環管理。

結語

綜上所述，盡管公立醫院預算績效評價管理仍有諸多問題，但相信通過大環境的政策完善、規則細化及醫院自身綜合管理能力的持續改進，預算績效管理中的許多難點將會迎刃而解。對預算實施績效評價，合理使用財政資金，節約項目支出成本，提升財政資金使用效率，以評促改，以改促優，全面推進我國財政治理體系和治理能力的現代化。