行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策研究

王靖開 國源時(shí)代煤炭資產(chǎn)管理有限公司

一、研究背景

2014 年2 月17 日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班上的講話上指出，國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)；黨的十九屆四中全會(huì)決定提出，“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，這是全面推進(jìn)我國國家治理體系改革和提高我國國家治理效能的重要工作綱領(lǐng)。

早在2012 年，為提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，財(cái)政部制定印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，2014 年開始正式實(shí)施；2015 年起，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央決策部署，基于長期調(diào)查研究和穩(wěn)妥準(zhǔn)備，財(cái)政部又陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策措施和具體會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，完善政府會(huì)計(jì)制度，“十三五”期間在強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制、規(guī)范財(cái)務(wù)管理、提高管理效能等諸多方面取得顯著成效，夯實(shí)了我國現(xiàn)代財(cái)政的制度基礎(chǔ)。

通過長時(shí)間、大范圍的實(shí)踐及觀察可以發(fā)現(xiàn)，目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的理論基礎(chǔ)仍有待進(jìn)一步創(chuàng)新完善，相關(guān)制度的執(zhí)行和監(jiān)督也存在一些與實(shí)際工作不適應(yīng)的情況，本文針對這些問題進(jìn)行了研究和分析，并提出了優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的策略建議。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的幾個(gè)問題

(一)理論基礎(chǔ)與實(shí)際工作不完全適應(yīng)

理論是實(shí)踐的基礎(chǔ),科學(xué)的理論對實(shí)踐具有積極的指導(dǎo)作用。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念和理論基于企業(yè)財(cái)務(wù)管理，但與行政事業(yè)單位履行的執(zhí)法監(jiān)督、社會(huì)管理職能以及內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不完全匹配，實(shí)際上對工作正常開展產(chǎn)生了一定影響。在財(cái)政部主持制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)〔2012〕21 號(hào))(以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》)中，內(nèi)部控制的定義是“為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控”，內(nèi)部控制的目標(biāo)是“合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果”；在財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)制定的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》(財(cái)會(huì)〔2008〕7 號(hào))中，內(nèi)部控制的定義則是“由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程”，內(nèi)部控制的目標(biāo)是“合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略”。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義是基于企業(yè)內(nèi)部控制理論，突出財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)，盡管也提到了“公共服務(wù)”，但更多的是背景意義或者說是為了強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位這一控制主體。事實(shí)上，包括內(nèi)部控制在內(nèi)的諸多財(cái)務(wù)管理工作，僅僅是財(cái)政資金使用的條件以及實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的眾多方式之一，在行政事業(yè)單位中的意義，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其在企業(yè)經(jīng)營中的作用和地位。這就造成一個(gè)矛盾，即行政事業(yè)單位的社會(huì)價(jià)值通過“做事”來體現(xiàn)。但內(nèi)部控制作為一項(xiàng)貫穿整個(gè)單位全部業(yè)務(wù)、涉及全部人員的系統(tǒng)性、全局性工作，其理論的出發(fā)點(diǎn)是保障資金和資產(chǎn)安全，并不與其社會(huì)管理的核心工作職能直接相關(guān)。在這里，理論與實(shí)際工作出現(xiàn)了一定的脫節(jié)。

(二)多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人員認(rèn)識(shí)不足、重視不夠

《內(nèi)控規(guī)范》的定義指出，內(nèi)部控制是一個(gè)單位或企業(yè)防范各類風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的重要工作措施。但大部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部對內(nèi)部控制的概念還停留在是申請、使用財(cái)政資金的一項(xiàng)附帶要求，對內(nèi)部控制的作用缺乏全面認(rèn)識(shí)。如前所述，與企業(yè)不同，財(cái)務(wù)部門在行政事業(yè)單位內(nèi)部不占據(jù)主要地位，主要承擔(dān)協(xié)調(diào)預(yù)算編制、財(cái)務(wù)報(bào)銷、會(huì)計(jì)記錄及內(nèi)部控制等職能，既不能反映工作目標(biāo)完成情況，財(cái)務(wù)目標(biāo)更不會(huì)是工作目標(biāo)本身，所以非財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員多由單位職能，即“做事”的部門以及文字綜合等部門選拔任用，一般未受過系統(tǒng)的財(cái)務(wù)訓(xùn)練。這一現(xiàn)象造成大部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部不能深刻理解內(nèi)部控制的意義，一方面認(rèn)為相關(guān)工作繁冗，占用時(shí)間長且對業(yè)務(wù)推動(dòng)作用不明顯，在內(nèi)控制度制定、實(shí)施過程中重視不夠、關(guān)注不多，造成內(nèi)控不能發(fā)揮應(yīng)有作用；另一方面，直接影響了財(cái)務(wù)部門員工的工作積極性，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致其他部門對內(nèi)控工作產(chǎn)生敷衍了事、得過且過的思想。

(三)人力資源基礎(chǔ)普遍較弱，工作能力不強(qiáng)

人力資源是一個(gè)單位或企業(yè)開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)的能力基礎(chǔ)和重要限制條件。當(dāng)前行政事業(yè)單位不同程度存在專業(yè)人才匱乏、工作能力不強(qiáng)等問題，這在內(nèi)部控制方面更為顯著。如全額撥款事業(yè)單位，其所需的人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)及事業(yè)經(jīng)費(fèi)應(yīng)全部列入財(cái)政預(yù)算、由國家財(cái)政撥款提供，但實(shí)踐中定額標(biāo)準(zhǔn)通常偏低；同時(shí)，一段時(shí)期以來，受政府編制控制影響，工作多、時(shí)間緊、壓力大，本身又不如行政單位社會(huì)地位高，高素質(zhì)人才招不來、教不出、留不住，工作能力不足問題十分突出。有別于企業(yè)，行政事業(yè)單位招聘專業(yè)要求偏向于公共服務(wù)類或宏觀管理類，具有財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等企業(yè)管理類學(xué)科背景的員工較少，以崗位分離這一內(nèi)部控制制度的基本要求為例，大部分規(guī)模較小的行政事業(yè)單位難以得到貫徹落實(shí)，雖然明知不符合相關(guān)制度規(guī)定，但會(huì)計(jì)或出納員身兼多職情況十分常見，崗位輪換等財(cái)務(wù)制度也難以實(shí)現(xiàn)；非財(cái)務(wù)部門從事內(nèi)部控制工作人員以兼職為主，沒有經(jīng)過系統(tǒng)性專業(yè)培訓(xùn)，通過短期培訓(xùn)或視頻課件自學(xué)，系統(tǒng)性不夠，動(dòng)力不足，學(xué)習(xí)僅靠自覺、流于形式甚至不學(xué)習(xí)，普遍不能滿足完成工作的最低能力要求。

(四)監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制執(zhí)行落實(shí)不到位

嚴(yán)格公正的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，既是確保各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度落到實(shí)處的重要保障，也是內(nèi)部控制制度得以科學(xué)有效執(zhí)行、正常發(fā)揮作用的重要原因。行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)與企業(yè)差異巨大，突出的表現(xiàn)之一就是沒有內(nèi)部審計(jì)部門，內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般由各級(jí)紀(jì)委機(jī)關(guān)擔(dān)任。由于多數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部既沒有財(cái)務(wù)工作經(jīng)歷和學(xué)術(shù)背景，財(cái)務(wù)專業(yè)能力不足，同時(shí)也缺乏對財(cái)務(wù)工作足夠的敬畏和關(guān)注，使得紀(jì)委機(jī)關(guān)很難在內(nèi)控體系中實(shí)現(xiàn)如企業(yè)內(nèi)審部門一樣的工作效果，對財(cái)務(wù)工作和各類業(yè)務(wù)進(jìn)行有效的事前、事中監(jiān)督。此外，預(yù)算完成情況績效評(píng)價(jià)質(zhì)量也亟待提高。從實(shí)踐中看，存在的主要問題一是績效指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠全面和合理，定性指標(biāo)多、定量指標(biāo)少，共性指標(biāo)多、個(gè)性指標(biāo)少，不能反映工作整體完成面貌，評(píng)價(jià)作用沒有得到有效發(fā)揮；二是全面推行績效考核機(jī)制給各級(jí)行政事業(yè)單位增加了巨大的工作量，又受制于內(nèi)部控制評(píng)價(jià)部門即各級(jí)財(cái)務(wù)部門，人員力量和專業(yè)能力，盡管各類政策制度較為完善，但績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量依然不高，被評(píng)價(jià)項(xiàng)目的執(zhí)行情況未得到真實(shí)反映，“走過場”現(xiàn)象嚴(yán)重，不能為管理決策提供充足、有效的依據(jù)。上述這些問題造成的結(jié)果，一是監(jiān)督機(jī)制缺失，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度在執(zhí)行中出現(xiàn)的問題或苗頭，難以對工作進(jìn)行全流程有效監(jiān)督；二是評(píng)價(jià)機(jī)制失靈，無法形成制度“制定—執(zhí)行—反饋—完善—執(zhí)行”的閉環(huán)管理機(jī)制，內(nèi)部控制制度在實(shí)施過程中逐漸走樣變形，失去制度設(shè)立的初衷。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題應(yīng)對策略

(一)完善中國特色政府會(huì)計(jì)理論體系

習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須完整理解和把握全面深化改革的總目標(biāo)，這是兩句話組成的一個(gè)整體，即完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化需要轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)市場化進(jìn)程，完善政府會(huì)計(jì)制度是其中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。“十三五”時(shí)期，財(cái)政部按照黨中央、國務(wù)院部署要求，下大力氣推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，基本建立起一套具有中國特色的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，并已在全國各級(jí)行政事業(yè)單位落地實(shí)行。新制度的實(shí)施，實(shí)際上是一次對照財(cái)務(wù)管理要求進(jìn)行全流程業(yè)務(wù)梳理的契機(jī)，對相關(guān)制度及業(yè)務(wù)的重新規(guī)范，有力促進(jìn)政府治理效能和管理水平的提升。下一步，應(yīng)結(jié)合制度實(shí)踐，繼續(xù)健全完善中國特色政府會(huì)計(jì)理論，厚植理論根基。根基不牢、地動(dòng)山搖，唯有會(huì)計(jì)基礎(chǔ)理論清晰完整，內(nèi)部控制原則堅(jiān)定準(zhǔn)確，才能確保內(nèi)部控制工作推進(jìn)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，內(nèi)部控制目標(biāo)順利達(dá)成。

(二)加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

解決內(nèi)部控制基礎(chǔ)環(huán)境薄弱問題，關(guān)鍵在于通過加強(qiáng)政策宣貫、嚴(yán)格工作考核，促使行政事業(yè)單位從上到下，尤其是主要負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制工作重視起來，認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)控制、單位工作目標(biāo)達(dá)成的重要意義，從守土有責(zé)、守土盡責(zé)的政治高度認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制工作，以身作則，發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，帶動(dòng)單位整體推動(dòng)內(nèi)部控制基本環(huán)境向好發(fā)展。其次，是強(qiáng)化組織保障，要設(shè)立內(nèi)部控制專責(zé)部門、專職人員或增強(qiáng)財(cái)務(wù)部門工作力量，選優(yōu)配齊工作骨干，滿足相關(guān)工作開展需要，對崗位分離、崗位輪換等基本內(nèi)部控制要求不打折扣、落實(shí)到位。再次，是提高單位內(nèi)部控制整體專業(yè)水平，加大力度開展專題教育培訓(xùn)，跟蹤檢查學(xué)習(xí)成效，學(xué)習(xí)掌握財(cái)務(wù)制度等相關(guān)知識(shí)，進(jìn)一步明確關(guān)鍵崗位、工作流程和工作責(zé)任，讓所有崗位人員動(dòng)起來，參與到內(nèi)控工作當(dāng)中，群策群力，營造良好氛圍，真正將制度落到實(shí)處。最后，是加強(qiáng)各部門與內(nèi)控責(zé)任部門及財(cái)務(wù)部門的溝通銜接，建立常態(tài)化、制度化協(xié)調(diào)機(jī)制，密切工作聯(lián)系，打破“部門墻”，促使整個(gè)單位形成一個(gè)有機(jī)整體、發(fā)揮合力。

(三)提升預(yù)算績效評(píng)價(jià)水平

針對預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制落實(shí)不到位、執(zhí)行質(zhì)量不高的問題，一是行政事業(yè)單位上級(jí)主管財(cái)政部門，要加大績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目覆蓋比例，繼續(xù)推進(jìn)委托第三方開展績效評(píng)價(jià)，與審計(jì)部門、審計(jì)中介機(jī)構(gòu)以及科研院所加強(qiáng)合作，堅(jiān)持公平公正公開原則，確保評(píng)價(jià)結(jié)果經(jīng)得起社會(huì)和群眾監(jiān)督，為財(cái)政預(yù)算編制、項(xiàng)目管理和政策調(diào)整提供充分依據(jù)；二是通過大力應(yīng)用新思路、新技術(shù)、新手段，有效提升預(yù)算績效管理信息化、數(shù)智化水平，打通現(xiàn)有財(cái)務(wù)記賬系統(tǒng)、日常辦公OA 系統(tǒng)、預(yù)決算編制填報(bào)系統(tǒng)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性挖掘和利用，使數(shù)據(jù)獲取便捷化、操作使用傻瓜化、分析展示圖像化；三是完善通用績效指標(biāo)體系，建立滿足個(gè)性化需求的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫，結(jié)合各部門職能、工作目標(biāo)和項(xiàng)目具體情況，方便快捷選取合理的績效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)，提高定量指標(biāo)占比，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)科學(xué)化、考核程序化、結(jié)果溝通常態(tài)化。

(四)健全內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

主要從三個(gè)方面入手，一是要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。開展定期、不定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立各項(xiàng)業(yè)務(wù)、各個(gè)部門、所有崗位的風(fēng)險(xiǎn)控制清單，根據(jù)重要性進(jìn)行分類、排序，制訂有針對性的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，完善有關(guān)政策、堵塞制度漏洞，改進(jìn)工作流程，盡最大可能降低、解決風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保單位風(fēng)險(xiǎn)整體可控、受控，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)。二是要構(gòu)建全面的內(nèi)部控制工作監(jiān)督機(jī)制，從行政事業(yè)單位工作全局出發(fā)、從提供公共服務(wù)產(chǎn)品出發(fā)，督促各項(xiàng)制度落實(shí)落地，并在實(shí)施過程中不斷完善，有效發(fā)揮出內(nèi)部控制系統(tǒng)合力，促進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)共同提升。三是要強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，充分利用內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果，一方面要對發(fā)現(xiàn)的問題堅(jiān)決整改、整改到位，防微杜漸、舉一反三，避免同類問題反復(fù)發(fā)生、小問題不解決拖成大問題；另一方面還要結(jié)合黨建考核、績效評(píng)價(jià)和民主測評(píng)等制度統(tǒng)籌謀劃，一體開展、一體考核、一體評(píng)價(jià)、一體運(yùn)用，在職務(wù)晉升、薪酬調(diào)整、評(píng)優(yōu)評(píng)先等方面加強(qiáng)剛性兌現(xiàn)，對造成重大責(zé)任事故和經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失的，要會(huì)同紀(jì)律檢查部門嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任。

四、結(jié)語

我國政府管理體系脫胎于前蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，改革開放后吸收西方發(fā)達(dá)國家有益經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合國情，逐步形成了適合自身發(fā)展需要的較為完整政府治理體系。在實(shí)際吸收、消化過程中我們可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代西方政府管理體系既有其優(yōu)越性，也有其局限性。我們要進(jìn)一步堅(jiān)定制度自信，沿著黨和人民開辟的正確道路前進(jìn)，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如前所述，對于我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系而言，目前存在制度基礎(chǔ)不完善、認(rèn)識(shí)理解不到位、執(zhí)行落實(shí)有差距等一系列問題。針對這些問題，專家學(xué)者或從宏觀如政府治理結(jié)構(gòu)、委托代理模式等方面，或從微觀如內(nèi)部控制規(guī)范主客體等角度進(jìn)行了諸多研究，本文筆者基于實(shí)踐和認(rèn)識(shí)，大量學(xué)習(xí)他人研究成果的基礎(chǔ)上，提出了一些思考和建議，希望能對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理發(fā)展有所裨益。■