土地規劃管理與城鄉規劃內容融入國土空間規劃的關系研究

文／劉豐源 棗莊市城鄉規劃事業發展中心 山東棗莊 277800

引言：

對土地資源的利用一直存在諸多現實矛盾，如土地規劃與城鄉規劃建設間的矛盾、城市土地規劃與國土空間規劃間的矛盾等等，這些矛盾是阻礙我國土地資源得以有效利用的重要因素，對于如何解決這些問題我國研究學者提出過許多旅游建設性的建議，本文對既有研究結果進行梳理與總結，并進一步提出自己的看法與見解，可以在一定程度上彌補該研究領域的空白，對我國城鄉規劃建設和國土空間規劃也具有一定現實指導意義。

1、城鄉規劃建設與土地規劃管理的關系

1．1 城鄉規劃建設與土地規劃管理相互促進

城鄉規劃建設與土地規劃管理之間的關系主要體現在以下兩個方面：第一，土地規劃管理是實行城鄉規劃建設的關鍵。對土地的規劃與管理會直接影響到土地的利用效率，而對土地資源的合理應用更是提升居民生活質量的關鍵，合理地利用土地資源，可以為居民提供生產生活所需食物、水源、工作崗位等核心資源，而城鄉規劃建設的根本目的也是要提高居民的生活水平，搭建更優質的城鄉居住環境，因此，土地規劃管理是實現城鄉規劃建設目標的關鍵，只有對土地資源進行有效的規劃與管理，才能為城鄉居民提供高質量生活[1]。第二，土地規劃管理的實施需要城鄉規劃建設的支持，土地規劃管理要以城鄉建設為主體，土地規劃管理不能夠阻礙城鄉發展，必要的時候也要為城鄉發展做出一定讓步，因此土地規劃管理需要與城鄉規劃建設相結合，在城鄉規劃建設總目標的指導下，采取合適的土地規劃管理方案，對土地資源進行合理應用。

1．2 城鄉規劃建設與土地規劃管理間的矛盾

第一，在實施方法上存在矛盾。要開張城鄉規劃建設，首先需要進行土地規劃管理，對原有的土地資源進行重新規劃，這就涉及到一個土地占用的問題，要想實現城市化發展，就需要將原有的鄉村土地資源進行重新規劃，占有農戶的土地資源進行城市化建設。而在這一過程中，農戶對土地占用是持抵觸態度的，雖然政府部門會給予農戶足額的占用補償，但生活在鄉村中的農戶普遍具有極強的宗族觀念和故土情懷，其不愿意搬家，更不愿意原有的土地被占用，這就出現了一個實施方法的矛盾，大量農戶拒不配合土地規劃管理，但又期望可以通過城鄉規劃建設來提高現有生活質量，享受城市化帶來的便利，這一矛盾會嚴重阻礙土地規劃進程，導致土地規劃工作難以順利進行，而沒有土地規劃作為基礎，自然也難以開展有效的城鄉規劃建設。

第二，在工作內容上存在矛盾。雖然土地規劃管理和城鄉規劃建設都是為了實現我國的現代化和城市化建設目標而努力，但因二者工作內容上的差異，其也存在一定的矛盾。具體而言，土地規劃管理需要對區域內的所有的土地資源進行規劃和管理，以保證土地資源的利用效率，避免出現土地資源浪費問題，而城鄉規劃建設的主要工作內容則是對城鄉區域土地資源的重新規劃與利用，使其服務于城市化建設，提高我國鄉鎮區域的城市化建設水平。而這就出現了一個矛盾，土地規劃管理需要兼顧各方的土地資源利用需求，鄉村居民期望可以獲得組合的農耕用地，而城市建設又要有足夠的城市用地和工業用地，但城鄉規劃建設只需要考慮如何利用土地資源開展城市化建設，其不可避免地會期望用于更多可以用的工業用地和建設用地，為滿足城鄉規劃建設需要，土地規劃管理必須對原有的農耕用地進行削減，這也會觸動農戶的利益，內有足夠土地資源的農戶優惠來到城市謀生，導致城市人口數量眾多而鄉村區域缺少人才資源，進而影響城鄉規劃建設。

2、城市土地利用規劃存在的現實問題分析

2．1 土地利用率低

傳統的國土空間規劃與現代城市規劃間存在一定矛盾，國土空間規劃與各城市間的土地規劃處于相對獨立的狀態，導致土地規劃管理職權重疊，出現多頭領導的現象，嚴重影響土管理效率，不利于城市的現代化發展。而各部門職權劃分不明確，導致土地審批流程過長，很多土地資源利用問題無法得到有效解決，進而嚴重影響土地利用效率，阻礙城市發展[2]。另一方面，地方城市對土地資源的利用也存在浪費現象，部分城市政府為提升城市GDP 指標，盲目進行招商引資和土地審批，將大量優質農田劃分為工業用地，導致該城市農業發展水平遭到嚴重打擊，且對土地利用效率也缺乏有效監管，部分化工企業肆意排放化學污水和化學肥料，對周圍土地資源造成嚴重污染，土地資源浪費現象嚴重。

2．2 新時期的土地資源規劃不完善

優化土地資源配置是提升經濟發展水平、推進現代城市發展的重要措施，而隨著我國經濟社會發展進入新時期，舊有的土地資源規劃模式已經不適用于現代化城市發展需求，管理部門需要對舊有的土地資源管理模式進行革新，以提升土地資源利用效率，滿足城市現代化發展的需要。新時期現代城市發展對土地規劃提出的新問題主要體現在以下兩個方面：第一，隨著城市化建設的飛速發展，鄉村居民大量入城，鄉村耕地出現無人耕種的情況，土地規劃部門必須重新規劃鄉村耕地資源，在保證農作物產量的基礎上解決鄉村地多人少的問題。第二，現代城市的發展對鄉村發展產生巨大沖擊，鄉村土地資源的利用出現嚴重失衡，大量耕地被占用為工業用地，嚴重阻礙了農業經濟的發展，土地規劃部門必須解決這一問題，以保證農業與工業的協調發展。

2．3 城市規劃與土地規劃管理方法間存在一定矛盾

城市規劃與土地規劃管理方法之間的矛盾主要體現在兩個方面：第一，在進行土地規劃過程中，經常會出現土地的所有權不屬于當地政府或企業和個人已經征用土地等情況，要執行土地規劃方案，政府有關部門就必須重新購入該土地，這需要政府投入大量的資金成本，不僅會加大城市土地規劃的經濟負擔，同時也可能產生一定的經濟糾紛，進而影響后續土地規劃工作的順利進行[3]。第二，隨著經濟社會的飛速發展，建設用地和工業用地的需求再進一步增加，如果政府有關部門沒有嚴格控制農業用地與非農業用地，大量農業用地都會被建設用地和工業用地所侵占，進而影響我國農業經濟的健康發展，而政府對農業用地的嚴格管控又會導致工業用地和建設用地資源不足的問題，進而阻礙城市發展速度，這是土地規劃部門亟需解決的重要矛盾。

2．4 信息數據不夠完善

我國城市發展仍處于起步階段，在城市周邊仍存在許多鄉村區域未完成城市化轉變，而對鄉村區域的土地管制難度相對較大，土地管理部門僅能對鄉村土地面積進行簡單測量，更進一步地測量和信息收集就面臨著極大的阻力，很多土地的所有權尚不明確，不合理使用土地的現象屢禁不止，在這種情況下，土地規劃部門難以對城鄉區域內的所有土地進行測量與管控，所收集到的信息數據也不夠完善，沒有充足的信息數據自然也難以建立起切實有效的土地信息數據庫，對土地的利用與規劃效率相對低下。

3、城鄉規劃與土地規劃之間矛盾的解決措施

3．1 逐步完善空間規劃法律法規體系

為推進城市規劃與土地規劃之間矛盾的合理解決，政府應注重完善相關法律法規和管理條例，以為土地規劃和城鄉規劃方案的有效落實提供全面的法律保障，同時也起到一定的監督規范作用，以保證我國城鄉區域的發展與建設處于正確軌道。逐步完善空間規劃法律法規需要注意兩個要點，一是要注重法律法規和管理條例的時效性，要根據現代城市的實際發展需要不斷完善舊有的法律法規，從而使空間規劃法律法規體系適應新時期城鄉現代化發展提出的新要求。二是要注意做好過渡時期的法律銜接工作，不斷補充和完善舊有的法律法規和管理條例，以為土地規劃與城鄉規劃提供全面的法律制度保障。

3．2 促進國土空間規劃內容與城市規劃的融合

有關部門還應深入推進土地規劃方案與城鄉規劃內容的深度融合，以進一步提升土地規劃方案對城鄉發展的適應性和靈活性，以保證土地規劃方案的合理性與實效性。根據本文的調查研究發現，傳統的土地規劃與地方城鄉規劃是相互獨立的，這導致土地規劃方案與地方城鄉規劃方案間缺乏適應性，而地方城鄉區域規劃方案為順應國家政府制定的土地規劃方案，不得不放棄一部分開發建設方案，會在一定程度上阻礙城市的現代化發展和鄉村的城市化發展進程[4]。因此，有關部門應進一步優化土地規劃模式，深化細化土地規劃工作，加強與地方城市規劃的密切聯系，明確城鄉設計發展需要，進而制定細分化的土地規劃方案，促進土地規劃與城鄉規劃的深入融合，以推進現代化城市的建設與發展，滿足鄉村城市化發展需要。具體而言，結合城鄉規劃以進一步提升國土空間規劃成效可以從兩方面著手：第一，多規并存，城鄉建設需要設計多方面多層次的土地規劃，如城鄉交通、能源、農業等多個方面，城建規劃部門應發揮國土空間規劃的綱領性作用，建立一個統籌管理體系，保證多種規劃方案共同實行，進而提升城鄉建設水平。第二，規劃部門還應注意對周邊環境的保護，環境問題是城鄉規劃不可跨越的底線，城鄉規劃要嚴格遵守國土空間規劃方案中對城鄉環境管理與保護原則，以保證城市建設工作的有序展開，進而減少對周邊環境的影響，助推我國建立資源節約型社會和環境友好型社會的美好目標的實現。

3．3 完善國土空間基礎信息平臺

為提升我國土地規劃和現代城鄉規劃的科學性和實效性，政府有關部門應積極引入信息技術，依托互聯網建立土地空間基礎信息平臺，從而提高對我國土地信息及相關數據的利用效率，優化城鄉規劃成效，以推進現代城市發展水平的提升。具體到實際的規劃工作中，國家有關部門和各城市的城建部門要加大對管轄區域土地的測繪力度，盡可能地提升土地測繪精度，為土地基礎信息數據庫提供精準的土地測繪數據，以便有關部門進行細致的土地資源規劃。同時，建立國家土地基礎信息平臺還可以為各城市與鄉村區域建立暢通的交流渠道，方便各城市和鄉村政府間規劃部門的溝通與交流，進而提升土地資源規劃的整體性和協調性，推進各城市與鄉村間的深入合作和資源交換，以提升我國城鄉區域的整體發展水平。

3．4 強調土地規劃的全面性

為解決土地規劃與城鄉規劃之間的矛盾，政府有關部門必須強調土地規劃的全面性，兼顧城鄉發展的各個方面，以提升國家整體土地空間規劃的協調性，從而推進我國城市化進程的順利進行。土地規劃的全面性主要包括以下三個要點：第一，土地規劃方案要注重陸海統籌，要把海洋規劃看作土地規劃的重要組成部分，進而充分利用我國豐富的海洋資源，推進沿海城市的發展速度，通過合理的城市規劃助推沿海鄉村的城市化建設，以提升城市整體發展水平。第二，政府有關部門還要注重對城市資源的規劃，要明確各城市的發展方向，進而對該城市的土地資源進行細致規劃，最大程度發揮該城市的資源優勢，推進城市的現代化發展。第三，在進行土地規劃與城市規劃時，還要注意各城市間的協調性，要充分發揮交通運輸網絡的聯通作用，明確劃分各交通道路用地，加緊交通運輸網絡建設，以推進各城市間的協調發展，進而助推我國國民經濟的健康發展。

3．5 制定多方面的土地規劃治理指標

制定多方面的土地規劃治理指標是土地規劃與城鄉規劃的重要環節，明確的土地規劃治理指標可以對土地規劃工作起到重要的指導作用，使其不偏離既定的規劃方向，以保證城鄉發展符合國家發展需要，進而提升我國土地地源利用效率，助推我國整體發展水平的提升。在具體的土地規劃治理指標制定過程中，有關部門應將城鄉治理指標進行分解，制定獨立的現代化城市發展目標和鄉村城市化發展目標，進而明確劃分農業用地和城市化建設用地，加大土地資源利用效率，推進我國城市化建設的健康發展[5]。同時，在制定土地規劃治理指標時，有關部門還必須堅守耕地面積紅線，要正確認識農業發展對我國整體發展的重要作用，在不改變耕地數量的基礎上，盡可能地優化土地資源配置，提升農產品產量，在保證我國農業健康發展的同時，推進我國現代化城市發展進程，全面提升城鄉居民的生活水平。

4、二者融合國土空間規劃的方法與途徑

4．1 各個部門積極展開合作保護生態環境

隨著我國可持續發展戰略的深入推行，環境保護已經成為城市發展和國土空間規劃的重要目標，而言將土地規劃管理與城鄉規劃內容融入到國土空間規劃中，就必須圍繞可持續發展目標制定相應的規劃方案與規劃內容，國家國土空間規劃部門與城鄉地方政府的土地規劃部門要通力合作，圍繞同一目標協商土地規劃方案，在滿足城鄉區域發展需要的基礎上，盡可能地健身土地規劃對自然環境的破壞，以實現綠色環保的生態發展目標。

4．2 做好土地儲備管理工作

土地儲備管理也是國土空間規劃的重要組成部分之一，土地儲備管理的難度極大，城鄉政府很難開展有效的土地儲備管理，更多地要依賴有關部門從全國范圍內開展土地儲備管理，對國土空間資源進行有效規劃，才能夠制定出一個長遠、高效的土地資源利用與儲存方案。而土地儲備管理也需要城鄉政府部門的支持與幫助，為避免土地儲備管理影響到城鄉發展進程，也為避免城鄉發展侵占儲備土地資源，國土空間規劃必須與土地規劃管理和城鄉土地規劃進行有機結合，針對城鄉區域內的居民土地應用需求和城市發展需要來規劃城鄉區域內的土地資源，將有儲備價值的土地資源分離出來，將具有較高商業價值的土地投入生產，以保證城鄉區域的健康發展[6]。其次，城鄉政府部門也要做好對儲備土地資源的檔案管理工作，定期對儲備土地進行數據測量并記錄在案，一旦出現土地變更就要立刻想國家有關部門上報，當需要使用儲備土地資源時也要及時申報，以保證儲備土地資源得以有效應用。

結語：

綜上所述，城鄉規劃建設與土地規劃管理間具有極為密切的關系，二者相互影響，相互作用，二者都是城市規劃的重要組成部分，對推進我國城市化發展進程具有重要意義。而將二者融入到國土空間規劃中，也可以有效填補國土空間規劃的空白，是將國土空間規劃方案切實落實到城鄉區域發展進程中的有效途徑。基于此，本文針對城市土地利用規劃中存在的現實問題加以研究，并提出具體的解決城市規劃與土地規劃矛盾、將二者融入國土空間規劃的措施與途徑，可以有效提高我國土地資源利用效率，進一步推進我國城市的現代化發展。