美國陷入“科技霸權焦慮”

雷墨

9月16日，美國華盛頓特區的首都希爾頓酒店，召開了一場題為“全球新興科技峰會”的會議。這次會議可謂大咖云集，有美國總統國家安全事務助理沙利文、常務副國務卿舍曼，有美國科技界重量級人物、谷歌前CEO施密特，也有前政要麥克馬斯特、康多莉扎·賴斯、基辛格等。會議的分議題涉及地緣政治、民主、創新、科技平臺、戰爭等，探討新興科技對這些領域未來的影響，以及如何重塑美國的科技領導角色。

會議瞄準的是未來，但也凸顯了美國的現實焦慮。拜登入主白宮以后，美國對贏得科技競爭的執著，明顯取代了特朗普政府時期對消除貿易赤字的癡迷。雖然上述那樣高級別的會議不多見，但美國學界、智庫舉辦的議題相似的會議可以說是多如牛毛。而談及科技話題，中美競爭很容易被視為主要“敘事”。如果分析美國科技發展的現狀，不難發現事情沒那么簡單。在科技政策領域，拜登政府面臨的是內部治理與國際競爭的雙重挑戰。

“進化”的煩惱

2021年1月15日，也就是就任美國總統前5天，拜登給他提名的總統科學顧問埃里克·蘭德寫了一封關于科技話題的公開信。雖然信的主要基調是希望科技能解決什么問題，但拜登也透露出對科技“制造”的問題的擔憂。比如他提到，科技帶來的好處沒有以種族、性別、經濟狀況和地域均勻地分布。此外，當時還是候任總統的拜登在信中沒有提及，但在其就任總統后政策發力的問題，是針對大型科技公司的反壟斷和監管。

2022年8月26日， 美國政治新聞網爆出一條消息，稱美國司法部可能對蘋果公司發起反壟斷訴訟。該報道援引消息人士的話稱，司法部的官員正在為訴訟搜集材料，涉及蘋果公司濫用市場權力、扼殺小型科技公司遏制競爭等。在此之前，谷歌、臉書、亞馬遜等科技巨頭，要么已經列入被告名單并進入了訴訟程序，要么是像蘋果公司那樣被調查，被起訴可以說是箭在弦上。

反壟斷是主要目的。2021年7月9日，拜登簽署了名為“促進美國經濟中的競爭”的行政令，矛頭直指科技、農業、醫藥、勞工市場等領域的壟斷。他在簽字儀式上說：“讓我把話說清楚，沒有競爭的資本主義不是資本主義，而是剝削?！薄皼]有健康的競爭，大型企業就能變著法任意要價，對你肆意妄為?！卑莸堑脑捳f得很重，盡管科技行業只是目標之一，但外界普遍認為其是最受關注的那一個。

拜登之所以對科技巨頭態度強勢，很大程度上是因為得到了國會的支持。美國眾議院司法委員會下設的反壟斷小組，從特朗普執政時期就盯上了某些科技大廠。該小組民主黨籍主席大衛·西西里尼曾說：“現在，不受監管的科技壟斷，對我們的經濟擁有太大的權力。”“它們處在一個能挑選贏家和輸家的位置，摧毀小企業，提高消費品價格，把勞工擠出就業市場。”

不過，表態的強勢，更多地只是凸顯了現實問題的復雜和嚴峻。對于在線市場里科技企業的壟斷問題，美國著名政治學者弗朗西斯·福山曾指出：“不像傳統的企業，數字領域的科技企業，競爭的不是市場份額，而是市場本身。第一個進入者能自我強化并吞噬后來者，使進一步的競爭成為不可能?！痹谒磥恚@種“先入即主”還有某種邏輯“合理性”，“網絡構建得越大，對消費者來說就越好用，由此形成一個正反饋循環，最終導致一家公司控制整個市場”。

問題不只是對市場的壟斷，還有監管方面的挑戰。9月8日，白宮召集了一次由16位政府官員、學者和專業人士參加的會議，主題是“技術平臺的責任”。會后白宮發布的新聞稿寫道：“技術平臺崛起帶來了新的艱難挑戰，從與網絡有毒文化相關的悲劇性暴力行為，到日益惡化的心理健康問題，再到美國及世界民眾的基本權利因大小技術平臺崛起而遭到傷害?！睆男侣劯宓拇朕o來看，白宮這次會議的“問診”，幾乎把技術平臺定義成了“國家的敵人”。

福山曾把大型科技公司處于法律模糊地帶的權力，比作放在桌上并已經上膛的槍，只不過坐在桌邊的人還沒有拿起槍扣動扳機。

如何在促進與約束之間劃出合適的界限，對于任何政府來說，都是科技發展史上未曾遇到的新課題。在科技上走得更快的美國，“首當其沖”也不難理解。關于這一點，美國著名政治學者、歐亞集團總裁伊恩·布雷默，在2021年12月《外交事務》雜志上一篇文章中指出，科技正變得更加復雜，而政府與監管者卻越來越受制于過時的法律和受限的能力。在這篇題為《科技巨頭時代來臨》的文章中，布雷默指向了一個根本性的問題：科技與國家之間關系的變化，正在塑造一個新的時代。

布雷默在文章中寫道：“近400年來，國家一直是全球事務中的主要行為體，但隨著少數大型科技公司競爭地緣政治影響力，這種情況正在發生變化?！备鶕倪壿嫞P鍵的原因在于，亞馬遜、蘋果、臉書、谷歌、推特等已不再是傳統意義上的公司，而是“國家般的存在”，這些公司“已經控制了社會、經濟、國家安全等長期以來國家專屬的領域”，事實上涉足了主權國家的領地—國家治理。

關于大型科技公司如何具備這種影響力，布雷默給出了兩點理由。第一，這些公司創造了獨立于物理空間的新領域—數字空間，并在這個領域里享有主權般的權威；第二，這些公司既生產虛擬產品也提供現實產品，而這些都是維持一個現代社會運轉所必需的。換句話說，大型科技公司在虛擬空間享有主權般權威的同時，其影響力也已“侵入”傳統的物理空間。大型科技公司與國家之間的關系，正在發生歷史性的轉變。

2021年1月6日的國會騷亂就是典型的例子。截至目前，美國國會成立調查組、傳喚證人、出臺調查報告的工作還在繼續。但是國會騷亂當天，臉書和推特就凍結特朗普的賬號。也就是說，在美國的國家機器還在就事件的是非、責任人爭論不休時，美國的公司就已經做了認定和判罰。而判罰的依據，是公司的規章制度?！翱萍脊静粌H僅是政府的工具。國會騷亂案中，這些科技公司并沒有受托于政府或執法部門，而是直接采取行動?！?/p>

科技如何影響政治，美國無疑是個絕佳的參照。特朗普被凍結社交媒體賬號的憋屈里，藏著美國政治的現實尷尬。盡管公司的規章制度依托于憲法和法律，但不可否認的事實是，目前美國的憲法和相關法律里，找不到任何明確的條文，賦權公司企業讓一位在任總統“噤聲”。福山曾把大型科技公司處于法律模糊地帶的權力，比作放在桌上并已經上膛的槍，只不過坐在桌邊的人還沒有拿起槍扣動扳機。

被超越的焦慮

拜登的那封信，是在模仿富蘭克林·羅斯福總統。二戰接近尾聲的1944年11月，羅斯福給他的科學顧問范內瓦·布什寫了封信，提出了科學和技術如何服務于未來數十年的國民健康、經濟繁榮和國家安全的問題。這個“羅斯福之問”的直接結果，就是范內瓦·布什撰寫題為《科學：無盡的前沿》的報告。在美國歷史上，這份報告被認為是圣經般的存在，奠定了美國持續數十年的絕對科技優勢。

在那封信里，拜登四次提到“美國領導”，唯一明確提到的另一個國家就是中國。1944年羅斯福總統的那封信里，沒有提到任何國家，甚至都沒有出現“競爭”這個詞匯，因為在戰爭需求的催化下，當時美國的科技實力已是“一覽眾山小”。即便是此后的“衛星時刻”促發的美蘇太空競賽，蘇聯也只是在某些領域短暫地超越美國。二戰后綜合實力崛起的歐洲和日本，只是在科技領域的“單項競賽”中有比肩美國的實力。某種程度上說，進入21世紀前，美國幾乎沒有整體科技優勢被超越的焦慮。

世紀之交的1999年，美國國家科學院發布了一份題為《利用科技服務于美國經濟未來》的報告。這份長達167頁的報告，既對美國科技的輝煌歷史做了肯定，也“認定”這種優勢將會在21世紀得到延續?！懊绹毺厍覐姶蟮膭撛煨轮R并使其造福于所有人的體系，是20世紀生產力增長的主要引擎，而且依然會是21世紀最大的決定性因素?！痹谀承W者看來，這份報告最大的失誤，是沒有考慮中國因素。用美國學者格雷厄姆·埃里森的話說，如今重讀這份報告，發現它忽略了房間里的大象—中國。

美國在科技領域對中國的警惕，顯性地出現于特朗普政府時期，對以華為為代表的中國科技企業的打壓意味著風向已變。2020年5月，美國商務部工業和安全局頒布新的“出口規則”，事實上阻止華為獲得利用美國的技術和設計生產的芯片。在中美關系研究界，這被視為中美科技脫鉤的標志性事件。拜登政府延續了前任的做法，但不同的是其構建了“美國科技優勢遭遇中國挑戰”的認知，并極大地提升了科技競爭在中美戰略競爭中的分量。

無論是在輿論、學術還是政策研究界，中國幾乎都被塑造為美國科技霸權的最大威脅。

拜登入主白宮前一周（2021年1月13日），“新美國安全研究中心”發布了一份題為《掌舵：應對中國挑戰的國家科技戰略》的報告。這份報告認為中國的崛起對美國的經濟、安全和價值觀構成了根本性挑戰，而為經濟、政治和軍事實力賦能的科技，則是中美競爭的前沿與核心。2021年3月拜登政府發布的《國家安全戰略臨時指南》里，正文僅18頁的內容里提到“科技”34次，并把中國認定為“潛在的唯一有能力整合經濟、外交、軍事和科技實力，對穩定與開放的國際秩序構成持續挑戰的國家”。

上述“指南”中關于“中國挑戰”的論述，很大程度上起到了話題引導的作用。無論是在輿論、學術還是政策研究界，中國幾乎都被塑造為美國科技霸權的最大威脅。哈佛大學貝爾?？茖W與國際事務研究中心，2021年12月發布了《大型科技競爭：中國與美國的較量》的報告，詳細分析了在人工智能、5G、量子信息科學、半導體、生物科學、綠色能源等六個領域，中美之間的實力對比。報告認為，在某些領域中國已經領先，未來十年可能在其他領域超過美國。

施密特是上述報告的作者之一，他也是文章開頭提到的那次會議的召集方“美國特殊競爭研究項目”的主席。那次會議結束后發布了題為《國家競爭力十年中期挑戰》的報告，前沿部分即設想了美國輸掉科技競爭的“恐怖場景”。這份長達180多頁的報告，提到中國272次（包括腳注）。從現狀分析到應對方法，可以說是滿屏都是“中國”。這樣的“敘事”在多大程度上契合事實不得而知，但可以肯定的是反映了美國的“國家焦慮”。

難回歷史巔峰

科技公司“進化”為國家般的存在，國家依賴于科技贏得地緣政治競爭，這兩個“事實”造成了這樣一種局面：拜登執政以來所面臨的問題清單中，科技成為最具“矛盾性”領域之一。一方面，他的人事布局與政策思路，都明確指向對蘋果、谷歌、臉書、亞馬遜等科技巨頭的監管，約束其擴張、壟斷的沖動；另一方面，拜登政府把科技尤其是高科技，視為戰略競爭的前沿陣地，而那些被“盯上”的科技巨頭，很多都是有實力影響全球科技版圖的排頭兵。

從目前的情況來看，拜登政府應對“矛盾性”的方式是雙管齊下。一方面，以行政政策、立法手段擴張政府權力，通過加強對科技公司監管的方式，重新界定政府與科技公司之間的權力邊界，強化其服務于國家整體戰略的功能。另一方面，通過加大政策、資金、外交投入，確保美國在關鍵、新興科技領域的掌控權。不過，政策設計與政策效果之間是有距離的。盡管美國依然具備明顯的科技優勢，但拜登政府面臨的是二戰結束以來美國所不曾面對的難題。

比如，美國的政治精英們對反壟斷并不陌生，1890年《謝爾曼法》（美國第一部反壟斷法案）通過以來，美國聯邦政府就沒有停止過與大型壟斷企業之間的較量。但這部法案中的“法寶”—分拆大型企業，在科技企業崛起的時代是否依然奏效，卻越來越成為問題。福山就曾做過這種預判：被分拆后的嬰兒般谷歌，很可能快速成長取代母公司。對于平臺科技的這種特性，目前美國政府的政策工具箱里，還看不到切實可行的應對之策。

至于科技對政治的影響，無疑是個更難應對的問題。福山在一篇分析科技如何影響民主的文章中指出，互聯網平臺對政治的傷害遠比經濟要大，“終極的恐懼是，這些平臺聚集足夠大的能量以至于能影響選舉結果，無論是故意的還是無意的”。信息權力化，而這種權力并不完全受制于既有的政治規則。在政治極化、黨爭激烈的氛圍里，誰也不能保證這個問題不會成為潛在的炸彈。

盡管美國依然具備明顯的科技優勢，但拜登政府面臨的是二戰結束以來美國所不曾面對的難題。

8月9日，拜登簽署了《2022年芯片與科學法案》，總額2800億美元的授權，能否成功地讓美國科技優勢一騎絕塵，目前來看還是個未知數。美國很多學術研究、政策報告里，談及美國科技霸權式微時都提到這樣一組數據：1960年美國的研發投入世界占比70%，2018年這個比例降為28%。一個不爭的事實是，即便把2800億美元翻兩番，美國也回不到曾經的“歷史占比”。背后的原因不難理解—國際政經格局變了。

回到拜登那封關于科技的公開信。他顯然是希望美國科技重現歷史的輝煌。但目前的現實，已經與美國當年面臨的環境大不一樣。一方面，科技的發展和應用，已經重構國家和社會，改變了“服務”的單項維度。比如，社交媒體的強大影響力侵蝕傳統的國家權力，已經不是一個是與否的爭議，而是不得不面臨的問題。另一方面，與當年美國科技優勢“一覽眾山小”不同，如今的局面趨向“群雄逐鹿”。而且，科技發展的“去中心化”趨勢，也很難讓美國重回那種全面、絕對掌控的時代。