一個健康經濟結構所需的治理

丹尼·羅德里克

我們的世界正在經歷一場經濟轉型，而這需要政府在許多方面采取有效行動。

一個長期存在的擔憂認為，政府既缺乏足夠信息，也沒有必要能力來實現經濟結構的積極變革。這種觀點認為，一旦賦予政府太多權力，它們就會把資源導向錯誤的地方并淪為特殊利益集團的工具。這一論點是新自由主義的核心，而任何后繼范式—比如生產主義—想要成為主流的話，都必須先推翻它。

只要環顧四周，你可以發現公共治理的失敗事例幾乎無處不在—在地方、國家和全球層面都是如此。但事實上，正如哥倫比亞大學法學院教授查爾斯·薩貝爾和加州大學圣地亞哥分校教授大衛·維克多在一本新著作中所展示的那樣，有效的治理模式確實存在，而且已經催生了巨大的變革。實踐早已存在；缺乏的是理論。

薩貝爾和維克多專注于氣候變化這個我們時代最大的政策挑戰。這也是一個治理難度倍增的領域：各項法規不僅必須在國家層面生效，而且必須在具備不同利益和國情的國家之間進行全球談判。

薩貝爾和維克多以1987年的《蒙特利爾議定書》為例進行了論證，該議定書成功地遏制了消耗臭氧層物質的排放，使臭氧層現正向完全恢復狀態邁進。從一開始，臭氧消耗和氣候變化看起來有點類似，因為兩者都涉及重大的科學和技術不確定性，以及先進經濟體和發展中經濟體之間的巨大差異。這就是為什么1992年的《聯合國氣候變化框架公約》—第一個全球氣候協議—正是以《蒙特利爾議定書》為樣板。

《蒙特利爾議定書》和《聯合國氣候變化框架公約》一開始都是非常“單薄”的管理體制，依賴于在某個日期之前分別減少消耗臭氧層物質和溫室氣體排放的廣泛承諾，卻沒什么實際操作性內容，但兩者的走向截然不同。《蒙特利爾議定書》通過將企業和政府共聚一堂解決具體技術問題而取得了穩步進展，而氣候變化公約卻經常在全球談判中陷入僵局。

這兩種管理體制的一個關鍵區別是：《蒙特利爾議定書》設立了多個讓消耗臭氧層物質的排放企業“與國家監管機構和科學家共同尋求技術替代方案”的行業部門委員會。這些群組起初規模不大，但隨著知識的積累、能力的獲得以及各方之間信任的建立，不斷擴大和增加。這種方法之所以行之有效，是因為實際問題的解決被移交給了本地行動者—也就是掌握必要技術知識的企業。當創新停滯時目標就會被重新設定，最終催生了實地創新和高層目標設定的良性循環。

相比之下，氣候管理體制下的企業一直與監管機構保持一定距離，因為擔心后者會把持整個過程。但這不僅會加深利益沖突，還阻礙了創新。

《蒙特利爾議定書》并不是薩貝爾和維克多所說的“實驗性治理”的唯一成功案例。我們還可以從美國高等研究計劃署—能源項目（ARPA-E）到愛爾蘭農業污染管理體制的廣泛國家和次國家項目中，找到更多例子。

實地實驗與更高層次的目標設定，在每個案例中都實現了結合，而從這些合作中產生的成功實踐，隨后會通過傳播和標準制定來實現常規化。

這種政策制定與各類現行做法有很大不同。從實驗性治理的角度來看，“國家VS市場”的對立二分法是完全不合理的—兩者應當是互補而非二分的。經濟學標準的自上而下委托—代理監管模式，也變得毫無用處。

像生產主義這樣的新范式如果要成為主流，就必須超越過去的陳舊意識形態。幸運的是，它所需要的治理模式已經大量存在了。