小縣，如何擁有大未來？

韋星

從湖南新晃進入貴州后，玉屏、岑鞏、鎮遠、三穗、劍河、臺江、凱里、福泉……一路而來，每個縣（市）都有個省級開發區，彼此距離不過20公里。

在三穗調研時，黔東南一位領導也注意到這種現象，他說：“開發區過多，但工業內涵不足。”

這是黔東南州工業發展的現實處境。但不僅黔東南，貴州全省88個縣（市）區中，幾乎每個縣（市）區都有開發區（工業園區），有的甚至不止一個。

去年8月，貴州著手對開發區管理機構進行整合。據貴州省工業和信息化廳披露，對全省139個開發區管理機構規范后，全省將只保留100個。

即便如此，開發區“吃不飽”的現象依舊突出。以黔東南的三穗縣為例，三穗經濟開發區去年全年完成規上工業總產值約7.5億元。

“一個園區規上工業總產值還不及沿海一家企業產值。”當地工業系統一名工作人員直言，三穗經開區附近還有岑鞏經開區和黔東循環經濟工業區。

支持資金有限的情況下，各地經開區如何最大化發揮扶持資金效能？“有效整合，錯位發展。”黔東南一名官員稱，使經開區成為引領地方縣域經濟發展的“領頭羊”。

要實現開發區有效整合、錯位發展，縣與縣之間的有效整合至關重要，特別是通過區劃調整來實現行政資源的大整合，這是不小的挑戰。

三年前，小梁通過公務員考試成為三穗縣的一名公職人員。最近，她特別關注佛坪縣—這是被互聯網喻為“袖珍縣”的小城。

佛坪是陜西省漢中市轄下的縣。雖是縣，但佛坪常住人口只有3.02萬人—“這還不到鄭州大學人數的一半”“一棟互聯網總部大樓就能裝下全縣人”“縣城沒有紅綠燈，沒有網約車，也沒肯德基和外賣”“全縣出租車就9輛”……眾多媒體聚焦下的佛坪，其更“袖珍”的一面廣為人知。

3.02萬人，這是佛坪人口持續收縮的結果。在1990年，佛坪人口曾達3.57萬人—盡管也“袖珍”，但30年后，人數還減少5000多人。

“袖珍”不只佛坪，漢中市留壩縣的總人口也不過4.16萬人，這相當于大多數縣份一個鄉鎮的人口規模。

在大城市、超大城市聚集越來越多人口的當下，小縣人口流失已是不爭事實。第七次全國人口普查已公布的2700余個縣（市）區中，2010年至2020年常住人口減少的就有近1200個。

2021年全國兩會上，全國政協常委、陜西省政協副主席李冬玉也關注到這種現象，她說：“越是人口規模小、經濟欠發達的縣，人口流失就越嚴重。”

“優化縣級行政區劃，推進小縣合并試點。”李冬玉建議，對人口規模低于10萬人的小縣先行合并試點，減少行政資源浪費，優化生產要素配置。

這引發互聯網對小縣存廢命運的關注。作為小縣中的典型，佛坪更是被媒體置身于聚光燈下，反復審視。

2022年上半年，中辦、國辦出臺的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中，首次提出“人口流失縣城”的概念。

減少行政資源浪費，優化生產要素和公共服務配給，“人口流失縣城”究竟要通過合并小縣來實現，還是要通過大部制改革來壓縮編制、提升效率？

不同地方有不一樣的探索。對一些收縮型小縣，山西主要進行大部制改革。

2020年4月，河曲縣被確定為山西省第一批人口小縣改革試點縣。河曲縣總人口12.4萬人，GDP不足180億元。經大部制改革后，河曲將36個黨政機構精簡為22個；135名領導職數精簡為114名；186個涉改事業單位整合為40個；1964名事業編制核減為659名……

甚至，河曲縣7位副縣長中，除1名掛職副縣長外，其余6名都兼任政府主要部門的局長。

大刀闊斧的改革，引發輿論廣泛關注。除河曲縣外，人口不足10萬人的浮山縣也是山西省第一批開展人口小縣機構改革的試點縣。

在第一批試點改革的基礎上，今年4月，山西省委再次將太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣4個縣確定為第二批試點縣—這四個縣，其常住人口都低于14萬，其中黎城縣的人口最多，為13.4萬，婁煩縣的人口最少，為9.1萬。

“人口規模特別小的縣無法支撐過多機構和人員，對其機構進行撤并重組是可行的。”中國人民大學公共管理學院教授祁凡驊認為，依據當地特色，認準其獨特優勢，給予靈活性的建制，這也是一種出路。

“貴州財政本來就弱，即便給園區一些扶持資金，但每個園區勻分，基本上就是撒胡椒粉的效果。”在鎮遠，黔東經開區一名工作人員說，“如果整合發展，將有限資金用于具體產業撬動，形成龍頭效應，效果就會不一樣。”

黔東南共有16個縣（市），縣多、縣小、縣弱是主要特征。以2021年為例，黔東南GDP超百億的只有2個縣（市），分別是剛壓線過百億的黎平縣和州府所在地凱里市（縣級市），其他14個縣的GDP都低于100億元。

從人口看，黔東南16個縣（市）中，除凱里、黃平、天柱、黎平、榕江、從江這6個縣（市）外，其余10個縣的人口都低于20萬人。

和山西對小縣進行大部制改革不一樣，黔東南試圖通過區劃調整來完成小縣的整合。為將黔東南鎮遠、岑鞏、三穗三縣合并，2014年9月28日，黔東南州人大通過決議：同意黔東南州政府“關于撤掉鎮遠、岑鞏、三穗三縣，合并建鎮遠市”的議案。

新設鎮遠市市政府駐地擬建在鎮遠縣青溪鎮。這是兼顧三地的折衷辦法，青溪鎮距鎮遠縣城40公里，距三穗縣城23公里，距岑鞏縣城10公里。

黔東南州人大認為，鎮遠、岑鞏、三穗三縣撤縣合并建市，符合優化行政區劃設置的要求。但因部分群眾反對，撤縣建市很快擱淺、暫緩報批。

時光一晃而過，“暫緩”報批至今已過8年，但小縣如何有大未來的思考沒有停止。2021年4月，人民網“領導留言板”上，有網友給黔東南州州長留言呼吁將三縣（三穗、鎮遠、岑鞏）合并一事重新提上議事日程。

黔東南官方對此回應稱，將積極推進三穗、鎮遠、岑鞏同城化發展，打造東部區域中心城市，輻射帶動施秉、天柱等縣發展。

今年4月，貴州省政府印發《關于支持黔東南自治州“黎從榕”打造對接融入粵港澳大灣區“橋頭堡”的實施意見》強調，要推動黔東片區協同發展，支持凱里至鎮遠、鎮遠至三穗快速通道建設，加快完善黔東片區基礎設施互聯互通，推進鎮遠、三穗、岑鞏協同發展。

民間也盼著協同發展早日到來。靈山村地處三穗縣城郊，距離三穗高鐵站不遠。8年前，當撤縣建市消息傳出后，老楊在村里建房前，特意到鎮遠的景區參觀，將自家建成具有民宿的調性，因為他也盯上了鎮遠的旅游。

“鎮遠根本裝不下那么多游客，必然會溢出到我們三穗來。”老楊說，隨著鎮遠至三穗快速通道建成，今后從鎮遠到三穗只需半個小時，三穗又有三穗鴨等美食，食宿也很方便。

的確，在疫情前的旅游高峰，鎮遠游客停車、吃飯、住宿都遇到了困難。“一些村民將自家房子騰出租給游客，晚上搭帳篷睡到路邊。”鎮遠縣委一名干部介紹，作為歷史文化名城，鎮遠在工業發展上受到諸多限制，古城沒什么空間了。

但隔壁的三穗縣，其土地平整、視野開豁，又有高鐵站，是重要的交通樞紐，融合發展也會給鎮遠帶來利好。

歷史地看，三穗、鎮遠、岑鞏也曾三縣合一，直到上世紀60年代才陸續分出。目前，這三縣常住人口在16萬人至18萬人不等。但和5年前相比，這三縣的人口都出現不同程度的下滑。

以2021年為例，這三縣的GDP加起來只有184億元—在貴州全省88個縣（市）區中，這三縣的GDP之和也只能排在第35位。

今年10月，在三穗、鎮遠、岑鞏三地采訪中，南風窗記者感受到三地干群希望融合發展的愿望，但就如何融合發展也出現一些分歧，比如：三地融合發展，究竟是產業優先，還是行政優先？

持“產業優先”的認為，重點是通過交通、城建、產業等發展，使三地按市場規律運行，最終實現“你中有我，我中有你”的大融合。

持“行政優先”的認為，應先進行區劃調整，然后從全域統一規劃和功能劃分，這樣可更好凝聚共識、集中力量，一步一個腳印推進產業融合發展。

現有行政區劃下，上級也出臺政策推動三地在交通和產業等方面協同發展。但在當地一些干部看來，這是“沒有辦法的辦法”。三穗縣經開區工作人員介紹，過去，州里在鎮遠成立的黔東循環經濟工業區主要由核心區和功能區組成，具體由鎮遠、三穗、岑鞏等多個縣市合作共建，但沒能達到預期效果，相關文件也在2020年廢除了。

“當自己的籃子都還沒有能力填滿時，指望大家先填共建的園區是不現實的。”岑鞏一名官員直言，除非各地都發展到有溢出需求的程度，但目前無論鎮遠、三穗，還是岑鞏，都遠沒有發展到那個程度。

不過，當發展到一定程度，如果行政不能順應經濟發展需求時，也會阻礙彼此的融合。羊坪鎮和岑鞏的當下就是個中的典型。

20年前，岑鞏縣政府從思旸鎮龍江村搬到新興村時，岑鞏曾想將對岸的羊坪鎮納入統一規劃和建設，但遇到了阻力。

行政上整合失敗后的20年，在岑鞏和羊坪兩地都留下深刻的印記—

朝河岸上看，羊坪一側盡是低矮、破舊而參差不齊的民房和擁擠街道。岑鞏一側則是一棟棟拔地而起的高樓，城里的道路越修越寬，路燈越來越明。

岑鞏縣城里，大型購物廣場、高端餐飲和住宿酒店等商業體，隨處可見。晚上9時，這里的夜生活才剛剛開始，但河對岸的羊坪鎮，多數門店已關閉，路燈暗淡，行人稀少。

為享受更好教育，越來越多羊坪人把孩子送到對岸的岑鞏縣城就讀。不僅讀書，就業、醫療、購物和請客吃飯……甚至跳廣場舞，羊坪老百姓都已習慣涌向岑鞏縣城。

高峰時曾有500多名學生就讀的羊坪中學，逐漸出現萎縮，包括教師在內就百來人。2022年9月，100多名師生離開羊坪、并入到鎮遠縣青溪鎮的中學就讀，運行數十年的羊坪中學也就此關停。

“如果當初同意納入岑鞏統一規劃和發展，羊坪的今天就不是這個樣子了。”羊坪鎮羊坪居委會原主任楊宗彪這樣說。