黨建引領城市小區治理的邏輯理路、現實偏差及實踐進路

文/劉東文

城市小區是黨領導社會、組織社會、凝聚社會的最為基礎的物理單元，也是社會治理最為基礎的“細胞”。習近平總書記在《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中指出，“推動社會治理重心向基層下移，建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”[1]隨著社會治理重心逐漸下移，社會治理體系改革逐步向縱深推進，社會治理共同體建設的實踐逐漸展開，黨建引領城市小區治理逐步成為社會治理的重要突破口和基點工程。雖然黨建引領城市小區治理有著深刻的邏輯理路，但在探索過程中也存在一些現實偏差。因此，如何進一步提升治理成效成為當前迫切需要研究與解決的問題。

一、黨建引領城市小區治理的邏輯理路

黨建引領城市小區治理這一實踐命題既發源于馬克思主義學說崇高的價值追求，也傳承了中國共產黨自身歷史發展的實踐活動，又深深扎根于新時代基層治理的現實土壤。

（一）理論邏輯：來源于馬克思主義學說鮮明的人民性

馬克思主義學說具有天然的人民性與崇高的價值追求，這是區別于其他學說的顯著標志與巨大優勢。一方面，馬克思主義學說鮮明的人民性與黨建引領城市小區治理的內在價值目標具有一致性。馬克思主義經典作家高度重視與充分肯定人民群眾的自由發展和歷史主體地位。馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中指出，“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的，將是這樣一個聯合體，在那里，每個人的自由發展是一切人自由發展的條件。”[2]毛澤東在《論聯合政府》中更是高度凝練地指出， “人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力。”[3]黨建引領城市小區治理是黨的組織與資源充分下沉到小區，并通過基層社會的良序善治為人民群眾自由發展提供良好社會環境的優秀模式。這種模式的出發點與落腳點正是基于對人民群眾歷史主體地位的深刻認知。另一方面，黨建引領城市小區治理是馬克思主義學說人民性的重要實踐途徑。人民群眾是黨建引領城市小區治理的參與主體、目標主體、價值主體。在此過程中，這一模式不僅切實解決了困擾小區居民的一系列難題，有效保障了業主的合法權益，還增強了小區居民自治共治的意愿與能力，為小區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督提供了制度通道與現實情景。此外，習近平總書記在中國共產黨成立100周年大會上提出“尊重人民首創精神，踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主”[4]的重大論斷，而黨建引領城市小區治理正是發展全過程人民民主的重要組成部分、關鍵基礎性工程與新型實踐模式。

（二）歷史邏輯：來源于中國共產黨基層黨組織建設的歷史經驗

中國共產黨是在列寧建黨學說寶貴經驗指導下組織與建立的馬克思主義政黨。建黨之初，中國共產黨即格外重視基層黨組織建設。首先，列寧建黨學說指出，黨的基層組織應當在一切組織與社會團體中實現全覆蓋。中國共產黨自成立以來也十分注重支部的建立與完善，不斷健全黨組織體系的神經末梢。列寧在《關于共產國際第二次代表大會的基本任務的提綱》中明確提出，“一切組織、協會、團體，無一例外都應該成立共產黨的小組或支部。”[5]《中國共產黨第一次修訂章程》中也明確規定，“各農村、各工廠、各鐵路、各礦山、各兵營、各學校等機關及附近，凡有黨員五人至十人均得成立一小組，每組公推一人為組長，隸屬地方支部，不滿五人之處，亦當有組織，公推書記一人。”[6]在新時代黨的基層組織體系建設中，小區黨組織建設因起步較晚造成組織與工作的覆蓋率較低，組織動員群眾的能力較弱，這已成為黨的基層組織體系建設的薄弱環節。黨建引領城市小區治理為小區黨組織建設提供了良好契機與強大推力。其次，中國共產黨自始至終高度重視基層黨組織功能的有效發揮，強調基層黨組織的戰斗堡壘作用。毛澤東在《井岡山的斗爭》中提到，“紅軍所以艱難奮戰而不潰散，‘支部建在連上’是一個重要原因。”[7]在新民主主義革命時期，人民軍隊內的基層黨組織建設顯著提升了部隊戰斗力，為新民主主義革命的勝利作出了重要貢獻。習近平總書記在第十八屆中共中央紀律檢查委員會第六次全體會議上明確指出，“加強基層黨組織和干部隊伍建設，把基層黨組織建成堅強戰斗堡壘，充分發揮廣大黨員、干部先鋒模范作用。”[8]新時代黨的基層組織的重要功能是引領基層社會治理。當前，小區層級的社會治理實踐尚在探索起步階段，是基層社會治理中的新興領域。因此，迫切需要充分發揮小區黨組織的引領作用，使黨建引領城市小區治理取得制度化、常態化的實踐績效。

（三）現實邏輯：來源于黨建引領城市社區治理的“再下沉”

隨著中國市場經濟與城鎮化的快速發展，城市基層社會的組織構成與治理環境發生了巨大變化，早期的單位制治理制度日漸式微，社區逐漸成為基層治理的基礎單元[9]。滕尼斯認為，社區是基于情感和價值紐帶而結成的生活共同體[10]。在我國，社區更多指的是行政單元與行政載體。社會治理的重心逐步下移不可避免地使社區承載越來越多的行政性事務，使黨建引領城市社區治理行政化色彩更加濃厚，從而忽略了社區自組織力量的建設，影響了社區治理的實際效果。[11]此外，社區規模過大、轄區范圍內居民異質性較大、缺乏公共性議題等問題也導致社區內居民凝聚力、向心力較弱，社區自治缺乏活力。與此相反，小區規模較小，小區內居民同質性較強，利益聯系與社會交往較為緊密等，也會導致許多公共性議題。例如，小區業委會規范成立與有效運行困難，物業服務企業與業主之間的矛盾糾紛難以厘清，業主參與小區自治失序。[12]業主、業委會、物業服務公司作為小區內部治理的三駕馬車，三者之間缺乏絕對的權威，往往會陷入“零和博弈”的陷阱，無法真正凝聚起小區治理的最大合力。[13]因此，需要黨組織躬身入局，以引領小區多方協同治理。只有建立并建強小區黨支部，才能通過組織嵌入與規則嵌入整合業委會及物業服務企業，[14]將黨組織獨特的政治優勢與組織優勢轉化為治理效能，破解基層黨建與基層治理懸浮化的問題，使黨建引領城市小區治理成為黨建引領城市社區治理的錨點。[15]

二、黨建引領城市小區治理的現實偏差

黨建引領城市小區治理在運行過程中遇到了多方面的阻力，其治理效果受到較多因素影響，會產生一些現實偏差。從橫向來看，既有來自小區內部參與各方的主觀因素，也有來自小區外部資源約束的客觀影響；從縱向來看，既有小區黨組織組織力建設的問題，也有科層制帶來的“條塊分割”的弊端。

（一）小區黨組織組織力有待提升

組織力建設是基層黨組織建設的核心要義。基層黨組織組織力可以劃分為政治領導、組織動員、聯系群眾三個維度，三者之間相輔相成，共同影響著基層治理的成效。小區黨組織組織力建設主要存在以下三個問題。一是小區黨組織的領導核心作用沒有得到充分彰顯。小區黨組織的組織架構一般為小區黨支部——樓棟黨小組。由于黨組織組織層級較低，能夠有效統籌協調的資源與服務極為有限，在與業委會、物業服務企業的協同治理中缺乏足夠的話語權，導致黨組織在小區治理過程中沒有充分彰顯領導核心作用。二是小區黨組織組織動員缺乏有效抓手。首先，小區黨支部書記是小區黨組織高效運轉的關鍵。然而，由于缺乏制度支撐與資源保障，小區黨支部書記往往陷入選人難與有效發揮作用難的困境。其次，小區黨員隊伍素質參差不齊，部分黨員黨性修養不高，在小區治理的過程中甚至為自身利益站在小區黨組織的對立面，沒有展現出黨員的先鋒模范作用。三是小區黨組織聯系群眾、凝聚人心的功能弱化。小區黨組織進行群眾工作的方法普遍較為陳舊，多為口號標語式宣傳，沒有較好地結合新興媒體平臺，聯系群眾的方式多為灌輸政策方針，對于小區群眾的困難與需求掌握不夠，缺少與小區群眾面對面的交流溝通。

（二）制度供給體系有待完善

黨建引領基層治理的過程是基層治理制度體系的不斷變革與創新。黨建引領城市小區治理缺乏制度上的著力點，使小區治理難以取得實質性進展。黨建引領城市小區治理在制度建設方面主要存在以下三個問題。一是“條塊分割”帶來的治理效率難以提升。基層治理體系中的“條塊分割”使治理力量分散，無法快速有效地回應與解決群眾的實際問題，使治理過程增加了許多不必要的空轉。二是缺乏長期可持續的制度性資源下沉。資源匱乏已經成為基層治理的普遍性難題。例如:小區黨組織沒有基本的辦公場所，日常組織運轉經費有限；小區治理“燃點”“爆點”較多，缺少與之相對應的治理手段與資源；小區人口密度較大，小區居民較為強烈的服務需求缺少與之相對應的服務資源。黨建引領城市小區治理大多處于“心有余而力不足”的狀態。三是缺乏法律法規的支撐與保障。小區黨組織在協同多方主體參與小區治理的過程中發揮領導核心作用，不僅得益于黨組織天然的政治優勢與組織優勢，還需要法律法規提供合法性依據。當前，小區黨組織統領業委會與物業服務企業缺少法律法規支撐，治理過程不夠規范，法制化水平較低。因此，亟需各地出臺相應的政策法規進行進一步的規范與引導，探索黨建引領城市小區治理的立法實踐。

（三）多元共治主體內生動力有待增強

小區治理多元共治主體的內生動力受到眾多因素影響，其強弱程度及表現形式對于基層社會治理意義重大。小區治理多元共治主體參與內生動力不足主要表現為以下三個方面。一是小區黨組織主動引領內生動力不足。小區黨支部書記總體財政收入較少，與小區治理的工作量不相匹配，且部分小區黨支部書記為社區干部兼任，承擔社區與小區雙重工作任務，時間與精力較為分散，導致小區黨支部書記引領小區治理工作意愿有限。此外，小區內在職黨員八小時工作之外還需參與小區治理，普遍參與主動性有限。二是小區居民參與小區治理的內生動力有待增強。小區居民參與小區治理普遍存在“搭便車”的心理，其治理過程常常陷入集體行動的困境，有效參與程度不高；小區業委會大多被小區內精英占據，在小區治理中與小區居民協商不足，往往成為小區內部精英與物業服務企業牟利的工具。三是小區物業服務企業參與小區治理的內生動力較弱。物業服務企業的根本目的在于追逐利潤，企業壓縮成本勢必導致小區服務質量下降，這與小區治理的本質與目標存在一定的張力。因此，小區物業服務企業參與小區治理的內生動力需要加以提升。

三、黨建引領城市小區治理的實踐進路

黨建引領城市小區治理是一項系統工程，需要充分發揮治理各方的合力。“打鐵還需自身硬”，毫不動搖地加強小區黨組織建設、探索創新黨建引領基層治理制度通道、解除基層治理的制度性約束、充分激發參與治理各方的內生動力，是黨建引領城市小區治理的實踐進路。

（一）以提升組織力為核心加強小區黨組織建設

小區黨組織要緊抓政治領導、組織動員、聯系群眾三個方面的能力，并通過三者之間的互促共生增強小區黨組織組織力。首先，街道或社區黨組織應高度重視和主動支持小區黨組織運作，將部分權力下放給小區黨組織，對小區黨組織進行主體賦能，使小區黨組織在小區治理中擁有較大的話語權，保證小區治理沿著正確方向前進，以更好地彰顯小區黨組織政治領導的核心作用。其次，社區黨組織應選派政治素質過硬、理想信念堅定的黨員擔任小區黨支部書記，選好小區黨組織的領頭人，從組織與資源兩方面支持小區黨支部書記工作。同時，應加強小區黨員的思想教育與管理監督，強化黨內法規對于小區黨員的約束，堅決暢通黨員出口機制，考察吸收小區內優秀人才更新黨組織“肌體”，從而夯實小區黨組織組織動員能力的根基。最后，探索創新宣傳教育與群眾工作的方式方法。小區黨組織的政策方針宣講應更貼近群眾生活，應引導小區群眾主動學習、靈活運用新媒體新技術，充分了解小區群眾的需求與困難并實時給予幫助。同時，還應加強面對面交流溝通，及時聽取群眾對于小區黨組織的意見建議。

（二）以模式創新為核心強化制度體系供給

黨建引領城市小區治理的起點與難點在于制度體系的設計與創新。制度體系的科學性、適用性及可持續性直接影響著黨建引領城市小區治理的前進方向與發展進程。針對黨建引領城市小區治理的實踐課題，發展程度較高的部分地區進行了極具探索意義的實踐嘗試。例如，以“N位一體”破解小區治理公共性困境的“羅湖模式”[15]、以“一核多元”強化小區治理的“璧山模式”[12]、以“1+4+N”組織機制創新化解小區治理“零和博弈”陷阱的“湖里模式”[13]、以“兼合式黨支部”打破區域內組織壁壘創新組織設置的“舟山模式”[16]。這些模式創新給黨建引領城市小區治理制度側供給提供了許多啟發與借鑒。一是加強縣（區）級基層治理頂層設計，成立相關小組統籌協調治理事項，弱化“條塊分割”給基層治理造成的阻力，提升治理效率與應對突發事件的速度。二是對于資源下沉與服務下沉進行可持續的制度性安排，增強其下沉的持久性，并給予小區黨組織對資源與服務的使用支配權，充實黨建引領城市小區治理的資源基礎。三是加強黨建引領城市小區治理立法實踐，注重縣（區）制定出臺的有關黨建引領小區治理的相關制度規劃與法規文件，提升小區治理法制化水平，增強黨建引領城市小區治理的政策依據。

（三）以組織嵌入為核心激發多元共治主體內生動力

基層黨建引領基層社會治理的活力來源是多元共治主體的內生動力。不同主體的內生動力有較大差別，且存在一定的張力，需要運用黨組織的力量進行有效嵌入與思想動員。第一，選派專職小區黨支部書記，提升其物質待遇水平，完善其晉升與懲處制度通道，增強其工作主動性。此外，應加強小區黨員的黨性教育，加強對于在職黨員的獎懲考核工作，加重其所屬小區黨組織的話語權。同時，還應發動離退休黨員參與小區治理。第二，發動小區內知識文化水平較高的居民及公職人員帶頭參與小區治理，以點帶面激發小區居民對于小區治理的關注與參與，暢通小區居民參與小區治理的通道，加強小區居民對于重大事項的決策參與和監督執行。對業委會進行黨員嵌入，提高業委會成員中黨員比例。支持小區黨支部書記擔任業委會主任，推動小區黨支部成員與業委會成員交叉任職。在業委會成立較早并運行較為規范的小區試點打造紅色業委會，通過小區黨組織的嵌入，增強業委會參與小區治理的內生動力。第三，開展物業服務企業黨建，在物業服務企業內建立黨支部，對小區物業服務企業進行組織與黨員嵌入，通過發揮黨員先鋒模范作用與黨組織的力量，規范其運行過程，逐步提升其參與小區治理的內生動力。