紓困與破局：國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記制度研究

文/朱維蕊

一、問題的提出

農(nóng)用地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，在人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中起著基礎(chǔ)性的作用。國有農(nóng)用地是我國農(nóng)用地資源的重要組成部分，其使用主體包括農(nóng)民集體及國有農(nóng)場、林場等單位。農(nóng)民集體在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之下，對國有農(nóng)用地進(jìn)行開發(fā)利用，農(nóng)場、林場等單位通過將國有農(nóng)用地交由職工經(jīng)營以實(shí)現(xiàn)對國有農(nóng)用地的使用。國有農(nóng)用地不僅對于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展至關(guān)重要，還具有保障國家糧食安全的重要戰(zhàn)略意義。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國面臨著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，人口在城鄉(xiāng)之間加速流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)的相對收益不斷下降。因此，增強(qiáng)對未完全開發(fā)利用的國有農(nóng)用地的使用與管理、促進(jìn)國有農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)、盤活國有農(nóng)用地的價(jià)值等，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有著十分重要的意義。

可供采用的司法規(guī)范與多樣的社會(huì)需求之間總是處于緊張狀況。[1]隨著國有農(nóng)場規(guī)模的擴(kuò)大，如何提高國有農(nóng)用地的利用效率、完善國有農(nóng)場管理體制、實(shí)現(xiàn)國有農(nóng)場最優(yōu)的制度安排成為無法回避的問題。目前，對于農(nóng)用地制度的設(shè)計(jì)，更多集中于集體農(nóng)用地。國有農(nóng)用地的相關(guān)規(guī)范存在專門法律欠缺、立法層次較低的問題，不足以回應(yīng)國有農(nóng)用地使用與流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的實(shí)踐需求。[2]在實(shí)踐中，國有農(nóng)用地上的權(quán)利內(nèi)涵，既包括國有農(nóng)用地的所有權(quán)，還涵蓋了國有農(nóng)用地的使用權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)。

對國有農(nóng)用地的使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，是國有農(nóng)用地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的重要前提，對于明確相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)、保護(hù)權(quán)利人的利益有著重要的意義。國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記制度是國有農(nóng)用地確權(quán)登記制度的重要內(nèi)容。目前，對國有農(nóng)用地確權(quán)登記制度尚未出臺(tái)相應(yīng)法律。在實(shí)踐中，通常由地方政府根據(jù)本區(qū)域的實(shí)踐需要制定相應(yīng)的行政法規(guī)、規(guī)范性文件予以調(diào)整。自2001年《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護(hù)國有農(nóng)場土地合法權(quán)益的意見》出臺(tái)后，國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)工作在全國各地展開，并在總體上取得了良好進(jìn)展。然而，在實(shí)踐中，該項(xiàng)工作仍存在諸多爭議亟待解決。

二、國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記的實(shí)踐困境

（一）使用權(quán)權(quán)屬不明

盡管《民法典》第三百四十三條對國有農(nóng)用地的承包經(jīng)營作出了規(guī)定，但對于國有農(nóng)用地使用權(quán)的物權(quán)屬性是否屬于《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定的范圍以及應(yīng)如何進(jìn)行確權(quán)登記并未予以回應(yīng)，即國有農(nóng)用地使用權(quán)究竟是以獨(dú)立的用益物權(quán)形態(tài)存在，抑或僅為附屬于所有權(quán)之上的權(quán)能。國有農(nóng)用地使用權(quán)屬性的明晰對于其確權(quán)登記至關(guān)重要。如果國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)利屬性并不明確，則權(quán)利主體也難以明確，這無疑將對國有農(nóng)用地的確權(quán)登記造成阻礙，進(jìn)而影響國有農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，難以最大化地釋放國有農(nóng)用地的價(jià)值與活力。若國有農(nóng)用地使用權(quán)是附屬于所有權(quán)之上的權(quán)能，則當(dāng)國有農(nóng)用地所有權(quán)發(fā)生改變，國有農(nóng)用地使用權(quán)人對于國有農(nóng)用地的利用也會(huì)受到影響，如此安排不利于形成穩(wěn)定的國有農(nóng)用地使用權(quán)利義務(wù)關(guān)系。本文認(rèn)為，國有農(nóng)用地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)存在，應(yīng)允許其登記為獨(dú)立的權(quán)利，這有利于保障權(quán)利人的權(quán)益，促進(jìn)國有農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，且更符合實(shí)踐發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。[3]

（二）確權(quán)登記工作粗放

對國有農(nóng)用地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記前，需要對國有農(nóng)用地上的權(quán)利狀況包括但不限于權(quán)利主體、國有農(nóng)用地的范圍進(jìn)行調(diào)查。在明確國有農(nóng)用地上的權(quán)利狀況后，才能準(zhǔn)確地予以登記確認(rèn)。在實(shí)踐中，存在國有農(nóng)用地確權(quán)登記工作不夠細(xì)致的現(xiàn)象，即在登記時(shí)并未區(qū)分國有農(nóng)用地范圍內(nèi)可能存在的如耕地、荒地等多種土地利用類型，也未考慮可能同時(shí)存在的居民房、農(nóng)場以及其他不同的建筑設(shè)施，而只是將多種土地利用類型作為整體予以登記。如此安排雖然簡化了登記環(huán)節(jié)、縮短了登記流程與時(shí)間，但不利于土地資源的合理利用，也不利于保障相關(guān)權(quán)利人利益。[4]

（三）權(quán)屬來源資料缺失

改革開放前，國家通過劃撥方式設(shè)立了國有農(nóng)用地使用權(quán)。1950年6月實(shí)施的《土地改革法》第十五條規(guī)定，農(nóng)事試驗(yàn)場或國營示范農(nóng)場的土地屬于縣級以上人民政府劃撥的國有土地。由于時(shí)間久遠(yuǎn)，對于部分不存在權(quán)屬來源資料的土地，權(quán)利主體難以重置或重新獲取相關(guān)資料，原本存在的權(quán)屬來源資料可能也已毀損滅失，導(dǎo)致難以確定國有農(nóng)用地的權(quán)利狀態(tài)，為相關(guān)國有農(nóng)用地使用權(quán)帶來登記確權(quán)上的障礙。更復(fù)雜的情況是，部分國有農(nóng)場可能與周邊集體農(nóng)場存在權(quán)屬爭議，如果無法解決相關(guān)權(quán)屬爭議，貿(mào)然進(jìn)行土地確權(quán)登記，則可能引起不必要的群體性社會(huì)糾紛。因此，如果需要對國有農(nóng)用地進(jìn)行確權(quán)登記，需先清理訴爭國有農(nóng)用地上的權(quán)屬爭議，再開展相關(guān)確權(quán)登記工作。

（四）登記經(jīng)費(fèi)不足

在國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記前，還需要明確國有農(nóng)用地上的權(quán)利范圍。對于權(quán)屬來源材料缺失的地塊，需要通過測繪、權(quán)籍調(diào)查等方式明確爭議地塊的范圍。對于國有農(nóng)用地權(quán)利范圍的確定，需要測繪技術(shù)予以支持。登記主管部門委托專業(yè)測繪部門或采取無人機(jī)技術(shù)，對申請登記的國有農(nóng)用地進(jìn)行測繪，或在確權(quán)過程中開展權(quán)籍調(diào)查，都需耗費(fèi)一定的經(jīng)費(fèi)與人力。如果沒有財(cái)政上的支持，相關(guān)部門難以開展有效工作。在實(shí)踐中，當(dāng)?shù)卣约皣修r(nóng)場難以承擔(dān)所有的國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記過程中產(chǎn)生的費(fèi)用，國有農(nóng)用地使用權(quán)登記存在經(jīng)費(fèi)不足的情況。

三、國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記制度紓困

（一）物權(quán)屬性的肯認(rèn)

首次，國有農(nóng)用地使用權(quán)是否具有物權(quán)屬性，現(xiàn)行法律規(guī)范并未予以明確，只是在部門規(guī)章及相關(guān)的規(guī)范性法律文件中有所涉及。在實(shí)踐中，國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)能與用益物權(quán)的內(nèi)涵相一致，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)國有農(nóng)牧場條例》第十一條與《民法典》第三百四十四條所規(guī)定的用益物權(quán)人所享有的權(quán)利實(shí)際上是相同的。然而，前者并非法律，用益物權(quán)的設(shè)立必須通過法律加以設(shè)定，即需遵循物權(quán)法定原則。用益物權(quán)不能通過行政法規(guī)或者規(guī)范性文件予以設(shè)立。因此，無法根據(jù)該條例證明國有農(nóng)用地使用權(quán)是用益物權(quán)。

其次，從部分地方的實(shí)踐來看，農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)可以進(jìn)行抵押，抵押的前提是該權(quán)利屬于所有權(quán)或用益物權(quán)。換言之，在實(shí)踐中，國有農(nóng)用地使用權(quán)被賦予了物權(quán)屬性，被視為獨(dú)立的用益物權(quán)，能夠回應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐需求。[5]

最后，國有農(nóng)場土地使用權(quán)證上可能同時(shí)登記了多種用途的土地，包括建設(shè)用地、宅基地與農(nóng)用地等。除國有農(nóng)用地使用權(quán)之外的建設(shè)用地、宅基地使用權(quán)都屬于用益物權(quán)。三項(xiàng)權(quán)利均屬劃撥方式取得，而國有農(nóng)用地使用權(quán)被排除在用益物權(quán)之外，從體系化角度考量難以自圓其說。

綜上，將國有農(nóng)用地使用權(quán)定性為用益物權(quán)，符合促進(jìn)國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策傾向。在暫無法律明確規(guī)定的情形下，可以通過司法解釋或行政法規(guī)的方式，先行制定國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記制度，為將來在用益物權(quán)中增加國有農(nóng)用地使用權(quán)的正式立法進(jìn)行鋪墊，從而保障國有農(nóng)用地體制改革順利開展。

（二）登記范圍的確定

明確國有農(nóng)用地土地確權(quán)登記范圍，才能精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記。確權(quán)勘界可以使用無人機(jī)拍攝方式，也可以由主管部門委托專業(yè)測量機(jī)構(gòu)確定登記面積及相關(guān)內(nèi)容。[6]具體采用何種方式，應(yīng)賦予主管部門在考量經(jīng)費(fèi)、時(shí)間成本的基礎(chǔ)上自由裁量的權(quán)利。在登記管轄范圍時(shí)，不宜再以國有農(nóng)用地作為整體進(jìn)行全域登記。在實(shí)踐中，國有農(nóng)場范圍內(nèi)存在著多種用地類型，包括但不限于耕地、荒地以及建設(shè)用地。對于建設(shè)用地，應(yīng)采取區(qū)別于非建設(shè)用地的登記方式，即將其作為國有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記。如用地類型屬于非建設(shè)用地，如耕地、荒地等，可依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行辦理。對國有農(nóng)用地進(jìn)行分類管理、分類登記，才能充分實(shí)現(xiàn)對權(quán)利人利益的保護(hù)。

（三）登記內(nèi)容的明晰

在確定登記范圍的基礎(chǔ)上，國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的權(quán)利內(nèi)容也應(yīng)予以明確。國有農(nóng)用地所有權(quán)歸屬于全體公民。因此，國有農(nóng)用地所有權(quán)并非確權(quán)登記的對象。國有農(nóng)用地確權(quán)登記的對象應(yīng)包括國有農(nóng)用地使用權(quán)、抵押權(quán)與地役權(quán)。抵押權(quán)、地役權(quán)的登記應(yīng)在國有農(nóng)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行登記，以國有農(nóng)用地使用權(quán)的內(nèi)容為限進(jìn)行登記，不應(yīng)超出國有農(nóng)用地使用權(quán)所登記的權(quán)利范圍以及期限。國有農(nóng)用地使用權(quán)登記內(nèi)容主要包括使用權(quán)的性質(zhì)、地理位置、分界線、權(quán)利人名稱或姓名、使用期限等。

（四）糾紛調(diào)處機(jī)制的完善

國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)爭議基于歷史遺留問題產(chǎn)生，其糾紛可能產(chǎn)生于國有農(nóng)用地使用權(quán)設(shè)立之初，也可能產(chǎn)生于國有農(nóng)用地使用權(quán)代際流轉(zhuǎn)過程中。實(shí)際使用國有農(nóng)用地的主體可能缺乏權(quán)屬證明材料，或者權(quán)屬證明材料不清，但其占有、使用國有農(nóng)用地的權(quán)利狀態(tài)已經(jīng)持續(xù)了一定時(shí)間，形成了比較穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如果僅因?yàn)闄?quán)屬材料存在瑕疵，就在缺乏法律依據(jù)的前提下，剝奪其現(xiàn)實(shí)享有的財(cái)產(chǎn)利益，可能引起不必要的社會(huì)矛盾。

然而，針對一些強(qiáng)占、多占狀況或者在獲得國有農(nóng)用地使用權(quán)之時(shí)符合法律規(guī)定的條件，但隨著時(shí)間的推移已經(jīng)不再滿足繼續(xù)享有國有農(nóng)用地使用權(quán)條件的情形，應(yīng)采取相應(yīng)措施收回土地，或收取改變土地用途的費(fèi)用。在國有農(nóng)用地確權(quán)的過程中，應(yīng)本著以事實(shí)為根據(jù)、尊重歷史的原則解決國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)糾紛。對于因產(chǎn)權(quán)爭議產(chǎn)生的國有農(nóng)用地糾紛，地方政府相較于人民法院而言，應(yīng)在調(diào)處糾紛中發(fā)揮更大的作用。各級人民政府可以根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況與現(xiàn)實(shí)需求，制定相應(yīng)的行政法規(guī)或規(guī)范性文件，從而明確國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)登記與爭議解決的流程。

（五）財(cái)政支持政策的落實(shí)

在國有農(nóng)用地確權(quán)登記過程中，對申請登記地塊的面積、界址、用途進(jìn)行勘定可能會(huì)涉及委托專業(yè)測繪部門進(jìn)行測繪或者采取無人機(jī)技術(shù)采集、分析數(shù)據(jù)的費(fèi)用，還涉及在確權(quán)過程中開展權(quán)籍調(diào)查可能耗費(fèi)的人力、物力。因此，還應(yīng)加強(qiáng)國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的財(cái)政支持力度，完善相應(yīng)規(guī)章制度。

四、結(jié)語

國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記制度可以實(shí)現(xiàn)權(quán)利公示的功能，保障相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益，這是國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必不可少的環(huán)節(jié)。在實(shí)踐中，國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記存在權(quán)屬不明、確權(quán)登記工作不夠細(xì)致、權(quán)屬來源資料缺失以及缺少財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持等問題，對國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作造成了阻礙。目前，法律并未明確規(guī)定國有農(nóng)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，但實(shí)踐中，國有農(nóng)用地使用權(quán)人享有的權(quán)益與用益物權(quán)人所享有的權(quán)利內(nèi)容相一致。可以通過諸如無人機(jī)拍攝技術(shù)，或者請專業(yè)機(jī)構(gòu)測量，明確國有農(nóng)用地土地確權(quán)登記范圍，細(xì)化國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記的類型，對國有農(nóng)用地進(jìn)行分類管理、分類登記，從而實(shí)現(xiàn)對權(quán)利人的保護(hù)。此外，在明確國有農(nóng)用地使用權(quán)權(quán)利屬性的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的對象，以國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的內(nèi)容為基礎(chǔ)進(jìn)行登記。同時(shí)，健全和完善國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處機(jī)制。最后，對國有農(nóng)用地使用權(quán)登記工作應(yīng)給予財(cái)政支持，保障國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的開展。