比例原則在土地征收過(guò)程中的適用

文/張凌云

19世紀(jì)，德國(guó)的《警察法》中第一次出現(xiàn)了比例原則的概念。當(dāng)時(shí)，德國(guó)行政法學(xué)者奧托·邁耶（Otto Mayer）在其《德國(guó)行政法》一書(shū)中，主張“警察權(quán)力不可違反比例原則”，以此來(lái)保證公民的權(quán)利不會(huì)被隨意侵犯。隨著社會(huì)的發(fā)展和比例原則理論的深入，比例原則的適用范圍也更大，各個(gè)國(guó)家的法律中也相繼出現(xiàn)了比例原則。在我國(guó)，比例原則的應(yīng)用更多體現(xiàn)在行政法領(lǐng)域。比如，行政訴訟法的制定就是為了確保法院準(zhǔn)確審理行政案件，保護(hù)合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行權(quán)。行政訴訟法的制定目的中體現(xiàn)了比例原則，是為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，避免因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使而損害公民的權(quán)利。比例原則在土地征收中貫穿征收決策和征收過(guò)程始終，也是判斷征收行為公正與否的重要準(zhǔn)則。比例原則在于調(diào)整行政征收行為的手段與目的的平衡，保障行政相對(duì)人的權(quán)益，將損失降到最小，在充分考慮均衡各方利益的情況下，實(shí)現(xiàn)行政目的。

土地征收是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公益目的，行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，考量土地征收的范圍，制定征收方案。目前，我國(guó)征地拆遷工作中存在許多問(wèn)題，比如前期手續(xù)不明確、群眾訴訟權(quán)利不明確、征地補(bǔ)償方案不公布、后續(xù)監(jiān)管不力等。通過(guò)深入分析比例原則的內(nèi)涵及其在土地征收過(guò)程中的適用，發(fā)揮其在政府行政裁量權(quán)中的作用。

一、比例原則在土地征收中的法律基礎(chǔ)

比例原則是行政合理性原則的子原則，是行政行為過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，因此比例原則在土地征收中的適用主要審查征收的合理性問(wèn)題。許多法律雖未明確說(shuō)明比例原則，但卻體現(xiàn)了比例原則的思想，而且許多土地征收案件的審判中也存在適用比例原則的情況。

（一）土地征收的法律規(guī)范中蘊(yùn)含的比例原則思想

《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第一條就提出了其制定目的是為了強(qiáng)化對(duì)土地的管理，開(kāi)發(fā)利用土地資源，使土地資源能夠得到有效的使用。①同時(shí)該法明確提出對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用要出于公共利益的目的。國(guó)務(wù)院制定的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》中對(duì)土地征收的條件也作出了詳細(xì)的規(guī)定，首先要出于法律規(guī)定的公益目的，按照土地征收的程序，根據(jù)需要選定土地范圍，評(píng)估土地征收對(duì)當(dāng)?shù)氐挠绊懸约帮L(fēng)險(xiǎn)。《土地管理法》第四十五條規(guī)定，必須是在確實(shí)需要征收土地的情況下才能對(duì)土地進(jìn)行征收，主要包括以下幾個(gè)方面：軍事、外交需要；發(fā)展能源、交通、水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施需要；政府在公共福利等方面的工作需要；因社會(huì)需要等政府安排的項(xiàng)目用地；在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展計(jì)劃方面，經(jīng)省人民政府同意，由縣人民政府安排的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目；其他經(jīng)審查符合公共利益目的而需要征地的情形。②這一條款體現(xiàn)了比例原則在土地征收中的應(yīng)用，是對(duì)公共利益目的的進(jìn)一步限制。 從其規(guī)定可以看出，新修訂的《土地管理法》縮小了征地的范圍，對(duì)于公共利益目的的界定由最高權(quán)力機(jī)關(guān)規(guī)定。

地方性法規(guī)中對(duì)土地征收也作出了規(guī)定。比如：遼寧省實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理辦法》中提出，征收土地要依法履行相應(yīng)的程序，與擬征收土地的所有權(quán)人簽訂土地征收補(bǔ)償協(xié)議，以保障被征收人的利益。這一條體現(xiàn)了土地征收的手段要符合程序的規(guī)定，將征收損害降低到最小，給予被征收人以補(bǔ)償，體現(xiàn)了比例原則的具體適用。福建省實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理辦法》中規(guī)定，土地行政部門(mén)在征地前，應(yīng)當(dāng)同有關(guān)部門(mén)一起對(duì)被征收土地的相關(guān)情況進(jìn)行核實(shí)，聽(tīng)取被征收單位的意見(jiàn)，制訂初步的征地方案，報(bào)給上級(jí)審查。這體現(xiàn)了征收土地應(yīng)聽(tīng)取各方意見(jiàn)，并對(duì)所要征收的土地進(jìn)行核實(shí)評(píng)估，制定相應(yīng)的征地補(bǔ)償協(xié)議。如果相對(duì)人對(duì)于征地補(bǔ)償方案有異議，可先進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的可以報(bào)人民政府裁決。對(duì)補(bǔ)償協(xié)議這方面的規(guī)定表明，當(dāng)出現(xiàn)異議時(shí)，首先要進(jìn)行協(xié)調(diào)，保障被征收人的權(quán)益。

（二）土地征收司法審查中的合理性審查

在司法實(shí)踐中許多案例都應(yīng)用比例原則對(duì)土地征收進(jìn)行合理性審查。土地征收是負(fù)擔(dān)性行政行為，行政決定的作出應(yīng)遵循比例原則。在顏某某等人訴浙江省人民政府土地行政批準(zhǔn)一案中，雖然顏某某等人的上訴被駁回，但是省高院認(rèn)為土地征收中“對(duì)于公共利益的界定，目前的法律法規(guī)均沒(méi)有明確的規(guī)定，司法實(shí)踐中對(duì)社會(huì)公共利益范圍的界定通常遵循比例原則，對(duì)征地后實(shí)現(xiàn)的公共利益價(jià)值與被損害的私人利益的比重加以權(quán)衡”③。該案說(shuō)明雖然征收的目的具有正當(dāng)性，但也要充分考慮行政相對(duì)人的利益。在海某某、馬某某訴區(qū)人民政府征收補(bǔ)償決定案中，亳州市中院判決撤銷亳州市譙城區(qū)人民政府作出的《房屋征收補(bǔ)償決定書(shū)》，并責(zé)令亳州市譙城區(qū)人民政府重新作出征收補(bǔ)償決定。亳州市中級(jí)人民法院認(rèn)為，被告對(duì)原告的補(bǔ)償并不完善：“被告無(wú)償收回原告的空余土地，不符合比例原則，決定明顯不當(dāng)。根據(jù)房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，‘為了公共利益的需要，國(guó)家征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益’。”④在如皋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)訴與張某某行政強(qiáng)制二審中，省高院認(rèn)為如皋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)強(qiáng)制拆除行為沒(méi)有法律依據(jù)，強(qiáng)制拆除的方式明顯不當(dāng)，侵害了張某某的合法權(quán)益，違反了比例原則，“強(qiáng)制拆除房屋是對(duì)當(dāng)事人居住權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利足以產(chǎn)生重大影響的行為，實(shí)施時(shí)需要慎之又慎。行政機(jī)關(guān)在遵守比例原則前提下，選擇對(duì)當(dāng)事人影響最小的方式，以避免造成不應(yīng)有的損害”⑤。

二、比例原則與政府征收決定之間的張力

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，在土地征收過(guò)程中應(yīng)遵循比例原則。這說(shuō)明土地征收不應(yīng)只簡(jiǎn)單考慮公益目的的合法性，更應(yīng)當(dāng)重視征收程序的正當(dāng)性。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第二條規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)公共利益的需要，征收、征用房屋，需對(duì)被征收人給予公平且合理的補(bǔ)償。⑥征地應(yīng)在公益目的的范圍內(nèi)，不應(yīng)過(guò)分夸大公共利益的范圍。《條例》的第八條同《土地管理法》第四十五條所規(guī)定的公共利益的范圍相一致。在明確的范圍外，是否符合公共利益需要要根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定來(lái)判定。學(xué)界對(duì)于土地征收中的比例原則適用也有諸多討論。有學(xué)者探討了行政行為目的正當(dāng)性在比例原則中的意義，提出將目的正當(dāng)性納入比例原則的構(gòu)成比例原則的“四階”理論，能夠有效地限制目的設(shè)定裁量，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的正義。也有學(xué)者認(rèn)為，在土地征收過(guò)程中，需要適用比例原則來(lái)確定土地征收的范圍、土地公益和被征收人利益這三者之間的關(guān)系。土地征收中比例原則的應(yīng)用具有廣泛性，因此，分析比例原則在處理土地征收中公共利益的認(rèn)定和被征收人的損害等問(wèn)題，嚴(yán)格適用比例原則，對(duì)緩和土地征收中的公共利益問(wèn)題有重要意義。

（一）比例原則在政府征收實(shí)踐中的嚴(yán)格適用

雖然法律對(duì)土地征收的征收程序早有規(guī)定，但是政府在征收決定作出前的征地考察和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作仍不夠完善。比例原則的要求與政府征收決定權(quán)之間存在張力。如何適用比例原則，才能適當(dāng)處理政府行政優(yōu)益權(quán)與公共利益需求之間的關(guān)系，完善對(duì)被征收人損害的補(bǔ)償？根據(jù)法律規(guī)定，土地征收的目的應(yīng)當(dāng)限定在公共利益的范圍內(nèi)，這就包含了狹義比例原則的主要內(nèi)容。狹義比例原則的一個(gè)重要方面“公益的重要性”是土地征收中的討論重點(diǎn)。從公共利益目的是土地征收的前提條件可以看出，征收必須基于公共利益的目的，但公益目的范圍不應(yīng)過(guò)大，否則會(huì)違背土地征收的初衷。

比例原則是國(guó)內(nèi)外土地征收實(shí)踐中被普遍接受的處理原則，在我國(guó)司法實(shí)踐中，很多土地征收的案件基本都會(huì)應(yīng)用比例原則來(lái)分析。土地征收案例居多的原因就是在實(shí)踐過(guò)程中，政府聲明其征收決定是為了公益目的，但該決定可能會(huì)損害被征收人的利益。況且評(píng)判公益目的的主體是政府，如果不對(duì)征收過(guò)程嚴(yán)格適用比例原則，可能會(huì)導(dǎo)致政府征收權(quán)力的濫用。

總之，關(guān)于土地征收是否違反比例原則的案件中，存在幾個(gè)問(wèn)題：對(duì)于土地征收公益目的范圍的認(rèn)定；土地征收中嚴(yán)格適用比例原則是否會(huì)有不利的影響；比例原則在土地征收中適用的條件是什么；如何平衡征收的公益目的與被征收人的權(quán)益。

（二）征收決定的性質(zhì)和征收的目的

對(duì)于土地征收我們首先需要了解，征收決定是由政府為了公益目的征收、征用土地而作出的，隨后要與被征收人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議。征收補(bǔ)償協(xié)議是一行政合同，而政府在其中享有行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)的存在使得征收雙方并不是處于平等地位。此時(shí)，被征收人處于弱勢(shì)的地位。因此，在土地征收中有一個(gè)重要的問(wèn)題就是，政府濫用其行政優(yōu)益權(quán)，將征收目的隨意定性為公益目的，損害被征收人的利益。在司法實(shí)踐中，許多相關(guān)案例判斷征收目的是否為公益目的，主要的依據(jù)是以下幾點(diǎn)：只要能夠促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就符合公共利益；只要符合征收的正當(dāng)程序就符合公共利益；雖然征地是為了商業(yè)開(kāi)發(fā)，但是不能否定建設(shè)項(xiàng)目的公共利益。在這種情況下，首先要尊重政府享有的行政優(yōu)益權(quán)，但是征收決定的作出需要經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)某绦颍瑧?yīng)向被征收人告知真實(shí)情況，這樣才能保證目的的正當(dāng)性。政府在土地征收過(guò)程中發(fā)揮重要作用。政府需要分析征收土地的范圍、征地方案的可行性、對(duì)土地征收進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，等等。應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行征收，這樣才能作出合理的征收決定，實(shí)現(xiàn)征收目的。政府作出的征收決定是由現(xiàn)實(shí)需要和征收程序決定的，在公益目的的背后，隱含著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的商業(yè)利益。綜上所述，只有公益目的的范圍明確、具體，比例原則的適用才更可行。公益目的的范圍越寬泛、模糊，比例原則的適用就會(huì)越困難。明晰公益目的的范圍，征收決定才會(huì)更符合實(shí)際需要。

三、比例原則在土地征收過(guò)程中的具體適用

比例原則是行政合理性原則的子原則之一，其主要強(qiáng)調(diào)的是行政行為的合理性問(wèn)題。在土地征收中適用比例原則審查征收的合理性。比例原則在征收中的展開(kāi)，表現(xiàn)在手段與目的的平衡，這對(duì)土地征收具有重要意義。比例原則的使用是為了限制政府行政裁量權(quán)的合理適用。

（一）適當(dāng)性原則的適用

適當(dāng)性原則也可以稱為正當(dāng)性原則，包括合法和合理兩個(gè)方面，主要是指行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)合法的措施。適當(dāng)性原則要求手段與目的之間需要具有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性。蔣紅珍教授提出，適當(dāng)性原則是指“手段需符合目的，或者說(shuō)手段有助于目的實(shí)現(xiàn)”。由此可知，適當(dāng)性原則的要求是只要手段能夠促進(jìn)目的實(shí)現(xiàn)，即使只是在很小程度上有助于目的的達(dá)成，也就不違反適當(dāng)性原則。在土地征收中，適當(dāng)性表現(xiàn)為征收措施有利于公益目的實(shí)現(xiàn)。在行政實(shí)踐過(guò)程中，其采取的措施都或多或少會(huì)有助于達(dá)成目的，因此適當(dāng)性原則的適用就實(shí)現(xiàn)了。在土地征收過(guò)程中，手段和目的就是征收方案得有助于公益目的的實(shí)現(xiàn)。征收方案的制定和落實(shí)需要經(jīng)過(guò)一系列步驟。政府征收決定的作出應(yīng)當(dāng)符合程序正當(dāng)?shù)囊蟆＞唧w來(lái)說(shuō)，就是需要征收土地的各種建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的需要，符合土地規(guī)劃的規(guī)定，體現(xiàn)征收所要實(shí)現(xiàn)的公益目的。政府所制定的征收方案合理適當(dāng)，可促進(jìn)目的實(shí)現(xiàn)，即符合適當(dāng)性原則。為了使征收方案適當(dāng)，政府應(yīng)當(dāng)將征收方案告知公眾并征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)，根據(jù)公眾的意見(jiàn)進(jìn)行修改并及時(shí)公布。這樣才能及時(shí)獲得對(duì)土地征收方案的反饋，充分保障公民的權(quán)益，保障土地征收的手段是適當(dāng)?shù)模戏梢蟮摹Ｕ谧鞒稣降恼魇諞Q定前，也需要充分考慮征收的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)被征收單位的損害程度，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的征收補(bǔ)償方案，彌補(bǔ)被征收單位的損失，這有利于公共利益目的的實(shí)現(xiàn)。為了目的的實(shí)現(xiàn)，征收的過(guò)程應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證，這才能保證征收過(guò)程的公正透明。政府在征收過(guò)程中，應(yīng)做好事前預(yù)測(cè)，減少適用適當(dāng)性原則的隨意性，要謹(jǐn)慎作出決定，提升征收決策的科學(xué)性和合法性。

（二）必要性原則的適用

必要性原則是指在諸多實(shí)現(xiàn)法律目的的方式中，選擇對(duì)人們權(quán)益損害最小的方式。余凌云教授提出，必要性原則的要求是“為實(shí)現(xiàn)目的所要采取的手段在諸種可供選擇的手段中是最溫和的、侵害最小的”。在征收中，實(shí)現(xiàn)公益目的的方式多種多樣，應(yīng)在充分考慮手段的適當(dāng)、征收的收益和付出的成本后，選擇能實(shí)現(xiàn)公益目的的方式中對(duì)被征收人損害最小的方式。從目的方面看，為了公益目的征收土地或者他人的房屋，雖給予其補(bǔ)償，但是仍損害了他人的權(quán)益，因此在征收過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)被征收人損害最小的方式，避免不必要的損害，注意公共利益與被征收人損害之間的平衡。

對(duì)土地征收中所要求的“公共利益”，我們需要進(jìn)行仔細(xì)的分析。我國(guó)憲法第十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”但對(duì)于什么是公共利益，法律并沒(méi)有給出明確的定義。張千帆教授認(rèn)為，“憲法對(duì)財(cái)產(chǎn)或土地征收的‘公共利益’的規(guī)定表達(dá)了作出征收行為所必須滿足的制度條件——全國(guó)和地方人大應(yīng)該在決定征收過(guò)程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。” 但是，在行政征收過(guò)程中，由人大等相關(guān)部門(mén)所認(rèn)定的公共利益具有主觀性，對(duì)于公共利益的認(rèn)定應(yīng)考量?jī)r(jià)值性。人們可能對(duì)征收決定不滿，但是在征地后，能夠從土地改造中感受到其益處。古往今來(lái)，大多數(shù)人認(rèn)為公共利益不是個(gè)體利益，應(yīng)當(dāng)是符合多數(shù)人需求的利益。因此，我們不能因?yàn)檎魇諞Q定是由政府作出的，就將政府利益簡(jiǎn)單等同于公共利益。外國(guó)學(xué)者在研究國(guó)家利益概念時(shí)，提出：“國(guó)家應(yīng)當(dāng)具有兩方面的職能，分別是促進(jìn)社會(huì)福利的最大化和追求自身利益最大化，前者指的是政府維護(hù)公共利益的責(zé)任，后者則是政府利益的體現(xiàn)，畢竟國(guó)家利益的代表就是政府。” 因此可以說(shuō)，政府在作出征收決定時(shí)所考慮的公共利益中也包含自己的利益，或者借公共利益之名追求自身利益。畢竟我國(guó)沒(méi)有法律對(duì)公共利益作出專門(mén)的規(guī)定，因此公共利益的認(rèn)定存在困難，新修改的《土地管理法》也在限縮土地征收中公共利益的范圍。在德國(guó)，法律規(guī)定土地征收必須基于“公共福祉”，當(dāng)公共利益不是“重大”與“急迫”時(shí)，則不屬于“公共福祉”的范疇，此土地征收不具有合法性。由此可以看出，在德國(guó)法中，只有“重大”和“急迫”的情況才可以被認(rèn)定為公共利益，進(jìn)而對(duì)土地進(jìn)行征收。因此，必要性這部分要著重考慮公益目的的正當(dāng)性和被征收人損害的最小性。在我國(guó)臺(tái)灣，《土地征收法》至少在三個(gè)方面體現(xiàn)了必要性原則: 其一，優(yōu)先使用公有土地，為了公益目的征收的土地，應(yīng)計(jì)劃使用公有土地；其二，協(xié)議價(jià)購(gòu)先行程序，即只有在土地所有權(quán)人和需地人沒(méi)有達(dá)成協(xié)議的情況下，才能啟動(dòng)征收程序；其三，市地重劃制度，指對(duì)一些缺乏基礎(chǔ)設(shè)施的零散土地進(jìn)行建設(shè)，興建基礎(chǔ)設(shè)施后將其分配給土地所有權(quán)人，原所有權(quán)人用其土地抵付，并負(fù)擔(dān)公共設(shè)施用地及其建設(shè)開(kāi)銷的一種開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

比例原則在征收過(guò)程中扮演著一種平衡各方利益的角色，其在土地征收中的適用主要是對(duì)行政裁量權(quán)的調(diào)控，發(fā)揮維護(hù)行政優(yōu)益權(quán)的行使、促進(jìn)公共利益之作用，又將其對(duì)私人利益的侵害限制在盡可能小的范圍內(nèi)，繼而在土地征收中實(shí)現(xiàn)公私法益的均衡。

（三）狹義比例原則的適用

狹義比例原則是指行政機(jī)關(guān)在目的與手段之間達(dá)到一種比例，體現(xiàn)目的與手段的均衡性。行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過(guò)程中，在諸多能夠?qū)崿F(xiàn)其目的的手段中，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)目的實(shí)現(xiàn)更有利的方式。狹義比例原則是一種抽象的概念。在適用比例原則的司法案件中，最高人民法院闡釋了狹義比例原則的本質(zhì): “首先要保證行政目的的實(shí)現(xiàn)，其次充分保障行政相對(duì)人的權(quán)益。”這體現(xiàn)了比例原則的均衡思想：“突破了唯公共利益至上的傳統(tǒng)行政理念，實(shí)現(xiàn)公共利益的目的與公民權(quán)利保障的均衡”。在土地征收過(guò)程中，征收的目的是為了公共利益，征收集體土地或者私人房屋，會(huì)損害被征收人的權(quán)益。為了更好地保障相對(duì)人的權(quán)益，征收的手段應(yīng)當(dāng)和相對(duì)人的權(quán)益形成平衡，并給予相對(duì)人合理的補(bǔ)償。

傳承經(jīng)典與創(chuàng)新未來(lái)，對(duì)于世界上任何一個(gè)汽車(chē)品牌來(lái)說(shuō)都非常重要。情懷與發(fā)展對(duì)于擁有大智慧的品牌來(lái)說(shuō)，從來(lái)都不是相互矛盾的方向。在我看來(lái)，沃爾沃應(yīng)該很高興看到中國(guó)有大批粉絲擁簇，更欣慰中國(guó)能有這樣一家重視品牌忠誠(chéng)度并選擇留住沃爾沃歷史的車(chē)主俱樂(lè)部。對(duì)于如今這個(gè)離婚、劈腿、負(fù)能量總能霸占頭條與熱搜的時(shí)代，恪守承諾、保持忠誠(chéng)理應(yīng)受到更多人的尊重。可能你的座駕不是一輛沃爾沃，但我們崇尚的“一車(chē)一人生”從來(lái)都不限制品牌與車(chē)型。

新修改的《土地管理法》第四十八條規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。征收補(bǔ)償?shù)慕o予應(yīng)當(dāng)合理及時(shí)，并對(duì)被征收人給予相應(yīng)的社會(huì)保障，對(duì)于其地上附著物等給予補(bǔ)償費(fèi)用。法律對(duì)于征地后的補(bǔ)償內(nèi)容規(guī)定得十分詳細(xì)。在作出征收決定后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)征收補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容，這樣才能充分保障行政相對(duì)人的權(quán)益。

四、比例原則在土地征收中應(yīng)精確適用

比例原則在國(guó)家出于公益目的行使權(quán)力時(shí)為保護(hù)公民的權(quán)利而對(duì)其進(jìn)行限制。因此，有學(xué)者將比例原則稱為“權(quán)利限制的限制”。比例原則在土地征收過(guò)程中的適用是為了調(diào)整政府自由裁量權(quán)的合理使用，保障征收決策的合理性。在行政征收行為中，比例原則要求行政機(jī)關(guān)采取的措施有利于目的的實(shí)現(xiàn)且采取的措施對(duì)被征收人造成的損害應(yīng)最小，并同其所追求的公益目的成比例。比例原則的適用有其特定的條件，其適用范圍也不宜過(guò)分寬泛，但是比例原則提供更多的是一種準(zhǔn)則，在標(biāo)準(zhǔn)和尺度方面，比例原則存在精確性缺陷。因此，比例原則在公民權(quán)利保護(hù)方面設(shè)定了“最小損害”標(biāo)準(zhǔn)，否則將會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。法國(guó)在土地征收方面，為了確定公共利益和被征收人損失的比例，采用“損益分析法”來(lái)進(jìn)行分析，以確定是否對(duì)土地進(jìn)行征收：當(dāng)征收造成的損害小于征收所創(chuàng)造的價(jià)值，征收行為是符合公共利益的；征收造成的損害若大于征收所創(chuàng)造的價(jià)值，則判定征收不具備公益目的，該征收行為違法。我國(guó)在征收過(guò)程中，也應(yīng)嚴(yán)格分析各方的利益得失，不光要分析手段與目的的適當(dāng)性，也要重點(diǎn)分析成本收益和損害后果的合比例性，這樣才能更好地保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。注重衡量損失與目的，著重考量征收所要實(shí)現(xiàn)的公益目的與被征收人的損害是否符合比例。如果通過(guò)其他方式也能實(shí)現(xiàn)公共利益的需要，那就應(yīng)該采用其他方式，保護(hù)被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以此體現(xiàn)對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)。

由于比例原則的精確性缺陷，在適用比例原則時(shí)應(yīng)充分考量客觀方面的利益，細(xì)化比例原則的標(biāo)準(zhǔn)，否則將會(huì)導(dǎo)致政府裁量權(quán)的濫用。不管是手段的適當(dāng)性還是公益目的的正當(dāng)性，都更多由政府作出決策，因此，如果適用比例原則不夠精確，就會(huì)出現(xiàn)主觀性的風(fēng)險(xiǎn)，造成行政權(quán)力的濫用。由此可知，深化比例原則的精確性在土地征收中有著重要意義。

結(jié)語(yǔ)

比例原則在公法中有廣闊的適用空間，政府在土地征收中為了實(shí)現(xiàn)公共利益的目的應(yīng)嚴(yán)格使用合比例性的正當(dāng)手段。在權(quán)利和權(quán)力的沖突中，應(yīng)充分顯示比例原則的作用。基于公共利益目的的要求，政府在土地征收過(guò)程中應(yīng)享有一定的行政優(yōu)益權(quán)，但是對(duì)被征收人損害的比例衡量是不可缺少的。比例原則是公權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)遵守的必然要求，在土地征收中尤其要注意手段適當(dāng)性和目的正當(dāng)性。土地征收中比例原則的適用將會(huì)有利于公益目的的實(shí)現(xiàn)。在法治政府建設(shè)過(guò)程中，特別是司法審查實(shí)踐過(guò)程中，比例原則將會(huì)被廣泛適用。在征收中適用比例原則，將會(huì)減少被征收人利益的損失。比例原則在土地征收中的適用和審查還存在一些問(wèn)題，在更進(jìn)一步的理論探索將會(huì)克服適用比例原則的主觀性和弊端，發(fā)揮比例原則的標(biāo)尺作用。

注釋

①參見(jiàn)2019年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第一條。

②參見(jiàn)2019年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十五條。

③參見(jiàn)浙江省高級(jí)人民法院（2020）浙行終881號(hào)。

④參見(jiàn)亳州市中級(jí)人民法院( 2016) 皖16行初46號(hào)。

⑤參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院（2019）蘇行終1714號(hào)。

⑥參見(jiàn)2011年國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條。