上海全域土地綜合整治實施路徑思考

文/葉子

黨的十九大報告提出要實施鄉村振興戰略，上海2035城市總體規劃提出要建成具有世界影響力的社會主義現代化大城市，必須探索一條破解三農問題、實現更高水平城鄉融合發展和生態宜居的新路，這是上海實現2035規劃目標的必然選擇。2022年，上海市政府辦公廳印發《關于實施全域土地綜合整治的意見》，提出以街鎮（鄉）為基本實施單位，開展全域規劃、整體設計、綜合治理，統籌推進農用地整理、建設用地整理、生態保護修復和各類鄉村建設行動，助推鄉村全面振興。可以看出，全域土地綜合整治并不僅僅是規劃資源領域單一條線的土地整治工程，而是在全域全要素的鄉村規劃和實施方案基礎上，各方力量有序參與、各類資源有效整合的工作平臺。

一、工作背景

（一）國家要求開展全域土地綜合整治試點工作

糧食安全、生態文明和鄉村振興是保障國家高質量發展的重大戰略。黨的十九大以來，國家高度重視生態文明建設和鄉村振興工作。為貫徹落實習近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神和《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》部署要求，自然資源部2019年12月印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號），要求各地開展全域土地綜合整治試點，以規劃為前提，以鄉鎮為實施單元，統籌各類資金和項目，建立相關制度和多元化投入機制，整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。2022年1月，松江區泖港鎮和金山區廊下鎮作為上海首批全域土地綜合整治試點獲自然資源部批復同意。

（二）資源緊約束背景下上海鄉村地區空間矛盾突出

上海是一個超大城市，經濟高速發展，人地矛盾突出。《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》確立了“底線約束、內涵發展、彈性適應”的發展路徑。然而在資源緊約束背景下，鄉村作為建設“生態之城”的主要陣地和稀缺資源，卻長期面臨空間布局零散、土地利用低效、耕地后備資源短缺且碎片化嚴重等問題，生態空間被逐步蠶食，空間風貌特色缺失。隨著鄉村振興戰略的深入推進，鄉村產業、基礎公共服務設施和生態修復等各類建設需求也日益增多，集中居住和生態游憩需求迫切，特別是在國家切實保障糧食安全、守牢永久基本農田底線、全面實施國土空間用途管制的背景下，農、林、水、路等條線工程用地空間和建設時序統籌性不強的問題日益凸顯，導致建設項目落地難和空間布局優化難。因此，亟需尋找系統性解決鄉村復合問題的綜合性手段，對鄉村生產、生態、生活空間進行統籌安排和整體優化，系統破解國土空間利用矛盾，助力上海實現2035規劃目標，推動鄉村全面振興。

（三）上海土地整治工作需要探索更有效的實施路徑

上海一直致力于土地整治工作的實踐探索。低效建設用地減量化、市級土地整治、郊野公園全域土地綜合整治等工作取得了較好的成效，補充耕地超過220平方公里，極大助推了上海鄉村地區經濟社會生態的高質量發展。可以說，土地整治已成為上海調整優化城鄉用地空間布局、改善城鄉生態環境、保障鄉村發展、推動鄉村社會治理的重要工具。但是從自然資源統籌管理的角度看，各業各類規劃統籌銜接有待加強、空間資源綜合平衡亟需強化、部門協同聯動尚需完善、項目資金集成亟待增強等問題也逐步顯現。因此，實施全域土地綜合整治更需要我們在已有的工作路徑上進行深化細化和持續創新，探索更有效的實施路徑。

二、兄弟省市全域土地綜合整治經驗借鑒

自然資源部下發開展全域土地綜合整治試點的通知以來，各省市陸續出臺了相關政策措施，積極開展全域土地綜合整治試點。筆者對部分省市的全域土地綜合整治實施經驗進行了梳理。

（一）強化村莊規劃的整體謀劃作用

浙江扎實推進村莊規劃編制，對于實施全域土地綜合整治的先完成“多規合一”實用性村莊規劃編制，依據國土空間規劃確定的功能分區統籌安排村莊整治、農田整治、生態修復，并因地制宜開展道路、水系、林帶整治提升和生態廊道建設。江蘇把科學規劃作為試點實施的牽引力，出臺了《江蘇省村莊規劃編制指南（試行）》，要求編制村莊規劃時，按照宜農則農、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊，明確組織管理、實施時序、項目安排、資金估算和投資來源等，確保全域土地綜合整治有科學合理的規劃引導。廣東建立全域謀劃、特色鮮明的空間優化體系，將空間治理作為試點的核心工作，統籌考慮田、水、路、林、村的整治和建設需求。

（二）建立高位引領的統籌推進機制

安徽省由省分管秘書長為召集人，建立發改、財政、自然資源等多部門參與的聯席會議制度，統籌推進試點工作，加強督導調度。海南省成立國土整治與生態修復領導小組，由省政府分管副省長任組長，省自然資源和規劃廳、省發展改革委、省農業農村廳等相關省直部門負責同志為成員，統一領導協調實施全域土地綜合整治工作，明確各相關部門分工，切實加強組織領導和部門協調。湖北省市縣三級均建立領導小組和工作專班，試點縣（市、區）黨委或政府領導親自掛帥，形成“政府主導、部門協作、上下聯動”的工作機制。

（三）財政資金撬動社會資本共同參與

江蘇充分發揮財政資金引導作用，以專項財政資金、國資平臺投資為主，吸引當地四家民營企業投資和民間鄉賢資金為輔的多元化投入格局，鼓勵省屬企業利用自有資金、自有土地開展全域土地綜合整治。福建省對全域土地綜合整治產生新增耕地和表土剝離再利用予以資金補助，撬動社會資本前期投入、后續返還指標收益。湖北省自然資源廳聯合財政廳出臺項目資金獎補辦法，打開了省級財政投入的良好開端，同時與省農發行、省長投集團、省農發集團簽訂協議，搭建“政銀企”合作平臺。廣東省級財政明確給予試點一定的引導資金和獎補資金，探索在拆舊復墾、墾造水田等方面進一步向試點地區提供政策傾斜，探索社會資本參與試點的機制和模式。

三、關于全域土地綜合整治實施路徑的思考

（一）發揮郊野單元村莊規劃的統籌作用

《關于上海市國土空間規劃體系并監督實施的意見》確立了構建“各郊區國土空間總體規劃（總體規劃層次）——新市鎮國土空間總體規劃（單元規劃層次，含村莊布局）——郊野單元村莊規劃（詳細規劃層次，含村莊設計）”三級鄉村國土空間規劃類型。其中郊野單元村莊規劃是承接各級國土空間總體規劃中的約束性指標和各類空間管制分區要求、指導全域土地綜合整治、開展國土空間開發保護、實施國土空間用途管制和鄉村建設項目的重要依據。

在全域土地綜合整治工作中要充分發揮郊野單元村莊規劃統籌整合和協調各方平臺作用，緊扣規劃實施和區域發展目標，優先選擇重點建設區域，整體謀劃區域發展、空間布局、用地指標和各類鄉村建設行動，統籌各條線規劃目標和建設任務。一是產業策劃，明確區域發展的總體定位和目標任務；二是多規銜接，全面落實國土區、鎮（鄉）國土空間總體規劃的目標管理和指標管控，協調各類專項規劃；三是布局優化，加強空間協同，明確鄉村地區村莊、產業、耕地、生態用地布局，優化生產、生活、生態空間；四是村莊設計，加強全域風貌設計引導，切實提升鄉村空間品質，凸顯鄉村美學價值；五是綜合整治，按照農用地整治、建設用地整治、生態整治等條線，提出近中遠期規劃實施目標、實施策略和總體安排，協調各條線和各類鄉村建設行動的空間安排和用途管制。

（二）注重鄉村各類項目的集中集聚

一是以郊野單元村莊規劃為引領編制實施方案，開展項目策劃，整合區域內既有項目，同時在詳細了解鎮村、村民和企業需求的基礎上，結合試點鎮發展目標和國土空間規劃要求，策劃一批優化空間格局、支持鄉村振興的新項目，細化單體項目清單，明確各單體項目落地空間、資金來源、建設時序、實施主體，落實耕地“占補平衡”“進出平衡”要求并提出政策供給需求。

二是在各個環節中強化重點項目和區域的整合疊加。例如申報選址階段，爭取將各區鄉村振興示范村、農民相對集中居住重點區域與全域土地綜合整治形成疊加效應。在規劃和實施方案編制階段，加強市、區相關部門溝通聯動、共同參與，全面排摸各條線既有項目，并積極安排各條線新增單體項目往整治區域集聚。在實施階段，鼓勵農業企業、農民專業合作社、家庭農場等各種新型農業經營主體協同開展鄉村產業項目建設，避免重復投入和建設。

三是建立多方協同、層級分明、責任明確的組織框架，充分調動各級各部門資源。要建立市政府領導的聯席會議機制，進一步發揮市級指揮領導和統籌協調作用，要求各部門將條線項目和資金向整治區域聚焦，形成工作協同機制。區政府作為統籌整治區域內各條線建設項目和涉農資金整合的重要力量，要建立區級部門協調推進機制，加強與市級相關部門的溝通，形成工作合力。鄉鎮政府要結合區域發展愿景充分提出建設需求，并發揮規劃實施平臺作用，深化細化建設時序安排。

（三）加強資金和規劃土地政策支持

一是按照“渠道不亂、各負其責、集中投入、形成合力”的原則，夯實區政府主體作用，全口徑整合涉農資金，引導各類財政投資優先向全域土地綜合整治試點區域傾斜，統籌政策性資金、金融性資金、投資性資金等各類資金渠道，同時瞄準規劃整體實施的目標，發揮好市級土地整治資金的帶動和托底作用，從系統性、整體性角度進一步聚焦耕地碎片化和重點綜合整治精細化區域，開展綜合性的整治工程，形成示范效應。此外，還要賦予基層政府更多的資金統籌支配權限，發揮規劃實施平臺作用，積極探索財政打包下發、整體立項、工程總包、整體驗收機制。

二是使用好永久基本農田優化調整、集體經營性建設用地入市、點狀供地、土地出讓金和集體土地入市調節金返還等規劃土地和財政政策杠桿。在滿足兩個5%、促進耕地集中連片的前提下，根據田、水、路、林、村的整治需求，合理優化永久基本農田，實現三生空間布局優化，促進土地的經濟效益、生態效益、社會效益最大化。