城市更新的迭代模式與創新推進

文/崔霽

截至2021年底，我國城鎮化率已達64.72%。在城鎮化率不斷提高的今天，中國的城市發展已經進入城市更新的重要時期，由過去大規模的增量建設，向存量提質改造和增量結構調整并重轉變。“十四五”規劃綱要明確提出“實施城市更新行動”。城市更新行動是實現新型城鎮化建設的重要舉措，這是國家層面作出的重大戰略決策部署，也是“十四五”以及今后一段時期我國推動城市高質量發展的重要抓手和路徑。特別是在當前國際國內環境有些突發因素超預期的背景下，我國提出“要形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，城市更新在打造國內大循環為主的經濟發展模式下，將發揮更加積極的作用，可以說，我國現階段的發展已使城市更新的地位上升到了一個新的高度。

一、城市更新是中國經濟與房地產業發展的新動能

城市更新是站在新時代發展的高度，從整個城市經濟與社會發展的視野，對城市中某些衰落區域進行改造、升級和活化，使其再次活躍起來，是通過維護、整建、拆除、完善公共資源等合理的“新陳代謝”的方式，重新調整配置城市空間資源，使之更好滿足人們的期望需求、更好適應經濟社會持續發展實際。現階段，我國住宅需求進入平穩期，新房開發規模、供應規模逐步減少，新房銷售規模基本見頂，房地產業正在加快步入存量為主導的時代。根據住建部不完全統計，截至2021年底，全國已有411個城市共實施2.3萬個城市更新項目，總投資達5.3萬億元，而2021年全國房地產開發投資14萬億元，城市更新總投資占到了近四成，可以說，城市更新正在成為中國經濟與房地產業發展的新動能。

（一）城市更新是城市實現可持續發展的關鍵路徑

從國際經驗看，城市的發展一般會經歷誕生、成長、發展、鼎盛、老化和衰落六個階段，總體上呈現“從緩慢成長，到加速發展，再到緩慢衰落”的諾瑟姆“S”形曲線。當城鎮化率達到50%時，城鎮化進程將迎來從加速推進到減速推進的重要拐點，而當前我國城鎮化率已經達到64.72%，如果不積極推進城市更新，那么大多數城市將進入老化和衰落階段。為此，城市更新就成為城市可持續發展的關鍵路徑。

（二）城市更新是城市再繁榮并提升活力的必然舉措

隨著我國城鎮化進程從高速發展轉為高質量發展，城市更新已成為城市再繁榮的必然舉措。過去“攤大餅”式的擴張造成城市內部存在大量低效利用的土地，而通過城市更新，可以實現城市低成本且高質量的內涵式增長。通過城市更新，可以對衰落區域進行重新定位和資源整合，引入滿足人們美好生活向往的相關需求業態，增加公共空間，讓曾經老化或衰落的區域重新煥發新的活力。

（三）城市更新是城市產業結構調整升級的重要抓手

產業結構優化升級是各經濟體演進的普遍規律，也是城市經濟發展由要素驅動轉向創新驅動的必然選擇。在現代化發展階段，產業創新已經成為引領城市發展的重要動力。城市更新與新區建設相比更需要產業創新，只有通過科技引領，注重產業創新驅動和文化創意產業的發展，打造產業智慧化、智慧產業化、跨界融合化的新業態等，促進城市產業競爭力不斷增強。

（四）城市更新是城市提高資源利用效率的有效手段

城市更新的基本目標，就是通過對既有存量資源的系統化改造來提升城市的建設品質和發展質量。城市更新的作用就是充分利用城市本底優勢，節約開發建設運營成本，利用在產業轉型升級中遺留的土地，對舊的土地或物業資源空間引入新型產業和提升有關業態，從而優化城市土地資源配置，提升城市資源產出利用效率和城市的承載力。

二、城市更新的內涵和迭代模式

城市更新已經從土地更新、建筑物更新、社區環境更新擴展到了城市結構及功能體系更新、產業結構升級、歷史文脈傳承等多方面內容，實質已是城市空間結構的再布局、土地資源的再開發、經濟利益的再分配和運營模式的再優化，以創建最適合人工作和生活的城市空間環境。城市更新需要從土地、空間、建筑、產業、業態、交通、環境、生態、歷史、文化、風貌等多維度進行思考，目標是在更新中實現引人、聚人、留人，實現城市高質量發展。

根據上述城市更新的內涵，可以認識到城市更新實質是一個螺旋上升、不斷迭代的過程。從哲學意義上講，迭代是重復反饋的活動，是動態提升的過程，并以此逼近或達到所需的目標或結果。城市更新就是如此，它通過不斷地迭代，除舊布新，升級換代，以使城市經濟社會不斷發展，并始終保持在發展的動態之中。從社會實踐看，我國目前的城市更新大致可以分為四種迭代模式：土地更新利用，業態更新提升，產業更新融合，區域更新保護。

（一）土地更新利用

土地更新利用是過去我國城市更新最主要的形式，主要是對低效土地或棚戶區房屋進行再利用與再開發，包括棚戶區改造、城中村改造、舊區改造等。2020年之前，拆除重建形式的棚改可以說是我國城市更新的主旋律。2009年國家層面發布第一個針對棚改的政策，2020年我國全面實現2012年提出的改造約4200萬套、1億人居住的城鎮棚戶區和城中村的目標。這一階段棚改對城市土地的供應、對購房需求的助推都起到了關鍵作用，特別是棚改對三、四線城市房地產業發展的助推作用相當明顯。

隨著2020年棚改目標全面實現，攻堅結束，我國以大拆大建為基調的更新基本宣告結束。2021年8月31日，住建部發布《在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（以下簡稱《通知》），對地方實施城市更新行動提出具體要求。為了限制城市更新房地產化，過度片面追求規模擴張帶來的短期效益和經濟利益，《通知》對城市更新劃定了“2255”的底線，防止城市更新過度房地產化。大規模拆除比例原則上不應大于現狀總建筑面積的20%；大規模拆建比原則上老城區不應大于2；大規模搬遷，居民就地、就近安置率不宜低于50%；城市住房租金年度漲幅不超過5%。“2255”闡述了城市更新實施中應遵循的原則，基本結束了過去以大拆大建為主的城市更新模式，未來以保護保留為主的城市更新模式將成為主流，因此今后城市更新項目的經濟利益平衡將面臨重大挑戰。

（二）業態更新提升

業態更新提升現在已成為我國城市更新最主要的方式，主要體現在商辦物業的業態更新提升和老舊小區的業態更新提升。

伴隨著前些年我國房地產業的快速發展，商業地產也得到快速擴張，以致目前商業地產存在著結構性過剩的現象。一方面，從總體上看，在我國商業地產總量可觀，商業項目競爭相當激烈；另一方面，隨著人們生活水平的提高，現有商業業態無法完全滿足人們對高品質生活的需求。在這一背景下，2016年中央出臺政策允許商辦用房改成租賃住房，一方面解決租賃住宅短缺的問題，另一方面解決商辦物業過剩的問題。與此同時，為滿足人們對高品質生活的需求，近些年商業業態更新提升案例也不斷涌現，許多商場由傳統的零售業態向體驗式業態方向升級更新。至于辦公物業，為了進一步適應大眾創新創業潮流，許多出租率不高的辦公樓被改造為共享辦公空間，增加了傳統辦公空間的坪效。這些都是業態的更新提升，是在新時代的發展要求下，對存量商辦物業的重新思考與設計，讓其適應新的形勢，煥發出新的光彩。

老舊小區改造也是業態更新提升的重要體現。2019年以來，隨著棚改收官，老舊小區改造接棒棚改，成為惠民生、擴內需的重要手段，將成為未來城市更新的主旋律。老舊小區是指城市、縣城（城管鎮）建成于2000年以前，公共設施落后，影響居民基本生活，居民改造意愿強烈的住宅小區。根據住建部摸排結果，全國2000年以前建成的老舊小區近17萬個，涉及居民上億人，超4200萬戶，建筑面積約40億平方米。這些老舊小區年久失修，居住人群以老年人為主，但缺乏適老化設施，亟待進行業態更新提升，如加裝電梯，增加或改造適老化功能和業態等。

（三）產業更新融合

城市更新能夠實現產業結構調整，也是產業更新融合的重要路徑，特別是在原土地承載的產業無法滿足新時代的產業要求時，產業的轉型升級、更新融合刻不容緩。近些年較為直觀的體現是軌道交通與房地產業的融合、工業與其他產業的更新融合等。

我國“十四五”規劃將有力地推進交通強國建設，城市軌道交通仍將繼續保持快速發展。在這一過程中，以公共交通為導向的綜合物業開發（TOD，Transit-Oriented-Development），特別是公共停車場（庫）的更新建設，是土地節約集約化利用的有效路徑，是軌道交通產業與房地產業有機融合的更新模式，也是城市更新發展的重要創新方向。未來隨著交通強國戰略的持續深入，TOD模式將進一步推進軌道交通場站與周邊地區一體化的更新發展，將會有越來越多的城市將TOD上升為城市更新的重要模式和城市發展的重要戰略。

2014年9月12日，國土資源部發布《關于推進土地節約集約利用的指導意見》提出：鼓勵閑置劃撥土地上的工業廠房、倉庫等用于養老、流通、服務、旅游、文化創意等行業發展。這是在土地節約集約利用的背景下，為了進一步盤活存量土地、提高建設用地利用效率，提出工業與其他產業更新融合發展，這一方向將成為許多城市發展的新增長點。以上海為例，2040規劃提出：大力推動存量工業用地減量化，中心城保留少量工業用地，郊區工業用地占建設用地的比重控制在15%-20%。至2040年，全市工業用地占建設用地的比重控制在10%-15%。也就是說，到2040年，上海將促進約180平方公里的工業用地轉型。這些工業用地或提升，或轉型，或復墾，將更多地與其他產業更新融合。

（四）區域更新保護

中國是一個有著五千年文化的文明古國，也是有著56個民族的大國，在歷史的長河里，各城市留下了大量的城市遺產，這些有價值、有特色的建筑，形成了獨特的建筑風格和城市景觀，是不可再生資源。這些城市遺產體現了一個城市的歷史、科學和藝術價值，是一個城市歷史與文化的象征，代表著一個城市獨有的價值和面貌。傳承、保護歷史遺留的城市遺產的重要性日益受到重視。成功的城市更新不是推倒重建，而是注重保護城市肌理，在尊重遺產價值的基礎上為舊空間注入新的活力。在城市更新中，新與舊的完美結合正在成為表達城市價值理念的重要方式。

區域更新保護以歷史文化風貌區最為典型。歷史文化風貌區是歷史建筑相對集中，建筑樣式、建筑風格和街區景觀能夠較完整地展現該地區某一歷史時期文化風貌的地域空間。隨著國內一些城市和地區對歷史文化風貌區商業更新保護的成功，更多的地方看到歷史文化風貌區的商業價值。歷史文化風貌區在城市大多處于核心地帶，在鄉村則是傳統建筑保存完好的村鎮。集中連片的開發對于發展旅游、商業、地產等推動經濟發展效果明顯，有些歷史文化風貌區成了地區名片。如上海已確定了44片歷史文化風貌區，中心城區12片27平方公里，郊區及浦東新區32片14平方公里。衡復風貌區是上海中心城區內規模最大、優秀歷史建筑最多、歷史風貌格局最完整的歷史文化風貌區。

三、現階段城市更新的創新推進路徑

近年來，中央多次強調：要把握新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局。在我國新的發展階段中，創新推進城市更新，一定要堅持以新發展理念引導高質量的發展，在創新上下功夫，在推進中見實效，特別是要注重城市空間綜合價值的提升，并協調城市更新中各相關利益方共同創造新的價值。據此，就現階段城市更新的創新推進路徑從十個方面進行概括論述。

（一）頂層設計是推動城市更新高質量發展的關鍵

頂層設計是統籌考慮各層次和各要素，追根溯源，統攬全局，在最高層次尋求問題的解決之道。頂層設計在中共中央關于“十二五”規劃的建議中首次出現。當前國家關于城市更新的頂層設計還沒出臺，現有的相關標準、規范、財稅等政策體系都適用過去的新建開發模式，缺乏新時代城市更新所必要的有關政策支撐。而頂層設計是推動城市更新高質量發展的關鍵。

住建部負責人曾表示，2022年的一項重大工作就是起草城市更新的頂層設計。因此，住建部2021年11月提出讓21個城市（區）作為試點，先試先行，成熟之后上升為國家的頂層設計。住建部辦公廳發布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，北京、廈門、景德鎮等21個城市（區）將開展第一批城市更新試點工作。第一批試點自2021年11月開始，為期2年，重點探索城市更新統籌謀劃機制，探索城市更新可持續模式及探索建立城市更新配套制度政策。在完成試點后，試點城市形成的城市更新的工作機制、實施模式、支持政策、技術方法和管理制度，都將構成國家層面的頂層設計，試點對推動頂層設計將具有實踐意義。

（二）基于低碳發展目標轉變城市更新發展模式

實現碳達峰、碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策。2021年9月22日，中共中央國務院《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》指出：到2025年，綠色低碳循環發展的經濟體系初步形成；到2030年，經濟社會發展全面綠色轉型取得顯著成效；到2060年，綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立。提升城鄉建設綠色低碳發展質量，推進城鄉建設和管理模式低碳轉型。合理規劃城鎮建筑面積發展目標，嚴格管控高能耗公共建筑建設。實施工程建設全過程綠色建造，健全建筑拆除管理制度，杜絕大拆大建。

低碳，從經濟學的角度關注投入產出效率，強調“低能耗、低污染、低排放和高能效、高效率、高效益”，以低碳為發展方向，以節能減排為發展方式，以碳中和技術為發展方法的綠色經濟發展模式是當前城市更新發展的重要方向。城市更新的四個核心目標，就是要建設宜居城市、綠色城市、人文城市以及智慧城市。這就需要找到低碳發展的路徑，而大拆大建只會對降碳增加負面影響。所以新時代下城市更新的發展目標就是為了通過經濟發展模式、消費理念和生活方式的轉變，在保證生活質量不斷提高的前提下，實現有助于減少碳排放的城市建設模式和社會發展方式，城市更新是實現低碳城市發展的重要路徑和關鍵手段。

（三）以拆為主向以留為主的城市更新思路升級

當前我國強調的城市更新發展模式是對過去粗放擴張型城鎮化的發展和升級，也是對早期大拆大建方式的發展和升級。我國未來的城市更新，將以存量資產改造、促進產業結構升級、保護環境、改善居住品質、實現文化傳承等多項功能為目標，將以拆為主向以留為主的更新思路升級。

2021年8月31日，住建部發布的《通知》指出：近期，各地積極推動實施城市更新行動，但有些地方出現繼續沿用過度房地產化的開發建設方式、大拆大建、急功近利的傾向，隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹，變相抬高房價，增加生活成本，產生了新的城市問題。因此，實施城市更新行動要順應城市發展規律，尊重人民群眾意愿，以內涵集約、綠色低碳發展為路徑，轉變城市開發建設方式，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強修繕改造，補齊城市短板，注重提升功能，增強城市活力。為積極穩妥實施城市更新行動，防止大拆大建問題，《通知》提出了三點要求：一是堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣；二是堅持應留盡留，全力保留城市記憶；三是堅持量力而行，穩妥推進改造提升。住建部的三點要求意味著今后城市更新思路將以保留利用提升為主，以拆為主的時代基本結束。

（四）以規劃管理優化提升城市更新發展水平

城市更新需要在完善的更新規劃下高質量地有序進行。各國經驗表明，所有成功的案例背后都一定有一個具有創新性、系統性和地域適應性的優秀規劃。在城市更新中，規劃管理要不斷地優化。我國已經逐步建立了國土空間規劃體系，在這一過程中，城市更新規劃管理體制機制需要進一步重構，包括建立健全城市更新項目規劃的技術標準體系、建立健全城市更新規劃管理的政策法規體系、建立健全城市更新的規劃編制方法及審批程序、建立健全城市更新的規劃實施監督體制機制等。同時要注意土地規劃調整的難點。在城市更新中，規劃調整土地用途是實現土地增值的重要途徑。土地用途調整的管控權在政府手中，但調整土地用途涉及新用途是否符合規劃、變更后的土地增值收益如何在相關主體之間公平分配等方面問題。

當前城市更新規劃呈現一個新的趨勢，就是很多城市開始探索彈性規劃、動態管理與留白機制，其目的是應對城市未來發展的不確定性。這類管控包括規劃用途的功能留白、彈性發展的戰略留白、規劃進程的時序留白，以及為未來重大項目所需建設用地預留空間、在規劃區域內劃出彈性發展區、規劃指標實行動態平衡管理等指標留白。

（五）以TOD等理念重塑城市更新發展格局

TOD模式是以公共交通為導向的城市發展模式。這種模式以多元混合用地、局部建筑高密度、大容量交通與充分的步行空間相連接為特征，可以實現城市區域功能完善、配套齊全、商業繁榮、消費提升、活力持續的效果，實現生產、生活、生態高度和諧統一。

全球范圍內的世界級城市，如東京、大阪、紐約、香港、新加坡等，在TOD模式發展理念指引下，不僅優化了城市存量空間、重塑了城市形態，更提升了城市能級，成為城市增長的經典范本，是城市更新須遵循的重要理念之一。2021年Obel獎得主、巴黎城市規劃師卡洛斯·莫雷諾（Carlos Moreno）提出“15分鐘超微型城市”概念，即創造一個讓居民需要的一切都能在15分鐘內步行或騎自行車可達的城市或項目，這和TOD提倡的理念高度吻合。

城市更新和TOD的結合，可以從交通改善的角度去處理更新改造的問題，這對更新的實施具有極大的價值。城市更新的功能定位要盡量豐富和完善軌道沿線及站點地區的功能構成，建立基于公交線路或網絡的緊湊城市區域，使居民可以通過公交線路或網絡到達較多的目的地，滿足居民大部分的出行需求，強化公交的作用，從而進一步緩解城市更新項目的交通壓力。

近年來，國內一些城市已經開始嘗試軌道交通綜合開發與城市更新的融合，探索利益共享機制。如東莞2018年11月制定《軌道交通TOD范圍內城市更新項目開發工作方案》，要求通過多種TOD范圍內城市更新項目利益共享機制，提高TOD范圍內城市更新項目土地利用和開發效率，實現市委市政府“拓空間”的工作目標。這是全國城市范圍內首次將軌交TOD綜合開發與城市更新相結合。2021年9月1日,上海市人大常委會發布的《上海市城市更新條例》指出：加強公共停車場（庫）建設，推進軌道交通場站與周邊地區一體化更新建設。該條例將軌道交通場站與周邊地區的一體化更新建設納入城市更新，這給上海軌道交通場站綜合開發提供了法律依據，有助于上海進一步圍繞TOD的理念進行城市更新與綜合開發，對上海盤活開發利用軌道交通場站土地意義重大。

（六）以法律法規作為城市更新發展的制度保障

完善的法律法規體系是推進城市更新的基礎，也是城市更新的基本制度保障。迄今我國對城市更新的制度建設仍僅停留在以地方立法為主、以政策為主的水平上，仍缺乏國家層面的法律法規支持。隨著城市更新的普遍開展，我國迫切需要建立健全完備、穩定、可操作性強的多層次法律體系。

國家層面：2015年召開的中央城市工作會議提出，要控制城市開發強度，科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變；2016年《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出，有序實施城市修補和有機更新；2019年中央經濟工作會議再次提出，要加強城市更新和存量住房改造提升；2020年黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動；2021年國家“十四五”規劃綱要中正式提出堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，繼續推進新型城鎮化建設，實施城市更新行動，提升城鎮化發展質量。可見，當前國家層面定規劃以規劃、通知、建議為主要形式，缺少國家層面的立法。

地方層面：2021年成為城市更新地方立法元年。首先，2021年3月1日，全國首部省級的“三舊”改造政府規章《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》正式實施。同日實施的還有深圳的《深圳經濟特區城市更新條例》，其作為我國首部城市更新立法，對解決深圳當前各項城市更新工作中的難點痛點問題具有重大指導意義。2021年8月25日，上海市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過《上海市城市更新條例》，這是上海城市更新工作的綱領性文件，將有效推進上海城市更新運作。地方立法呼之欲出的城市有：2021年7月7日，廣州市住房和城鄉建設局發布《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》。7月16日，遼寧省司法廳對《遼寧省城市更新條例（草案）》開展公眾咨詢，并于9月28日將修訂后的《遼寧省城市更新條例（草案）》（征求意見稿）提請省十三屆人大常委會第二十八次會議進行首次審議。

（七）構建多元主體參與的城市更新良性機制

城市更新必然涉及多元利益主體，需要平衡好政府、市場主體和公眾三者之間的關系。政府是城市更新的引領者、規劃者，企業是重要實施者，公眾是參與者和受益者。根據國際經驗，政府一方面要在城市更新中做好多元利益主體之間關系的協調工作，另一方面還要努力動員社會各層面廣泛參與到城市更新中來。社會多元主體的參與度越高，城市更新的質量就越高，更新項目的實施過程就越順暢。

企業能否積極參與城市更新，贏利模式只是外在的顯性約束。在贏利模式背后，是政企關系的組合方式、政府的支持政策、方案設計的水平以及實施過程中多元社會利益關系的協調程度。解決好相應問題，政府、企業、城市、公眾就能夠多贏，政府利益、企業利益、投資者與資源業主利益、原街區居住者利益、社會公共利益、城市長遠利益等就能兼顧。企業的贏利就可以找到合理的實現方案。

公眾能否積極參與城市更新，取決于政府是否建立了創新的參與機制，能否使公眾真正實現從一般參與到實權性參與的轉換。例如上海提出要推動城市更新四大行動計劃，即共享社區計劃、創新園區計劃、魅力風貌計劃和休閑網絡計劃。這些計劃的主要著眼點是社區服務、創新經濟、歷史傳承、慢行生活等四個市民關注焦點和城市功能的主要短板。這些計劃的推進調動了企業和社會參與城市更新的積極性，打通了多方協作的實施路徑，不僅開啟了一場全社會共同參與的城市實踐行動，而且帶動了一系列小微更新項目的開展。

（八）引導參與企業由開發模式向運營模式轉變

長期以來，我國的城市更新主要方式以拆除重建、更新后銷售和重資產運營為主。隨著城市更新的不斷深入發展，與傳統方式相比，現在的城市更新因“出售少、自持多”而呈現出“長線持有、長期穩定收入”的特征，因此運營能力就顯得尤為重要，促使參與企業由過去的開發模式向運營模式轉變。當前城市更新輕資產運營模式主要有：長期租賃型，指以長期租賃的方式獲取房源，對房源進行改造和裝修后對外出租，并提供相關的增值服務；基金持有型，指由基金持有重資產，由專業化運營機構負責進行更新并開展運營管理；合作開發型，指城市更新運營企業與資產方或資金方成立合資公司，通過資源整合和專業運營獲取資產增值收益，同時獲得資產托管費等收入；專業能力輸出型，指更新運營企業去房地產化，不持有重資產項目，而是通過在城市更新的業務開發和運營管理等環節提供系統化或品牌化的專業服務，按比例分享項目收益。參與城市更新的企業應積極轉變思路，培育運營能力，不斷拓展城市更新的輕資產業務模式。

（九）推動產業創新作為城市更新的重要動力

城市更新的本質是要賦予城市重新生命力。通過城市更新，城市主體能源源不斷地吸引人口和資本，最終實現區域的可持續發展。因此，產業的發展與創新無疑是城市更新的重要源泉和動力。以產業集聚驅動城市更新，以產業創新激活城市再生，同時在拆除和建設之間找到一個合理的平衡點，可以說是現階段中國乃至世界各國在城市更新過程中需要著力思考的主要問題。

企業參與城市更新需要打造全產業鏈多重能力。首先，深入研究產業發展方向，重點關注國家導向性產業；其次，培育系統的產業促進能力，構建完整的招商引資產業鏈；再次，形成強大的企業服務能力，為企業設計一站式投資解決方案；最后，借助資本推動產業發展，創新和優化資金解決方案，為入駐企業構建強大的金融平臺等。

（十）強化金融支持促進城市更新可持續發展

城市更新項目通常建設周期長、資金壓力大。高投入低回報的特點決定了很多項目很難實現投入產出的平衡，僅靠財政資金難以實現高質量、可持續的更新目的。因此，通過發揮財政資金的杠桿作用，實行稅收優惠，提供合理補貼，靈活運用容積率獎勵，采取符合規律的金融支持辦法，來吸引多方面的社會資本參與到城市更新中來，是保證我國城市更新戰略長期穩定發展的必由之路。建立系統性的融資政策，可以平衡城市更新項目的投入與產出。對更新項目中的基礎設施部分明確政府職責，直接由政府投入資金或是提供配套項目的容積率獎勵；對于文物保護投入給予一定的騰退及保護修繕補貼；建立土地出讓金返還、稅費減免、貸款貼息、產業及商業業態調整資金支持等各類靈活政策；將城市更新貸款從房地產開發貸款中分離單列，不納入房地產三道紅線范圍，或建立政策性貸款支持政策；加大公募REITs在城市更新領域的應用，拓寬投融資渠道。

上海2021年已經成立的城市更新基金規模超過900億元。城市更新基金在一定程度上緩解了城市更新項目的融資難題，但基金能否長期運營，運營過程中會遇到哪些潛在問題，都需要政府和參與企業加以注意。

城市更新的可持續發展離不開資金的持續投入。在這一過程中，要創新思路，多方設法，進一步強化金融支持。唯有如此，才能促進城市更新的可持續發展。