長垣市以規(guī)范農(nóng)村宅基地管理破解農(nóng)民建房亂象

長垣市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 蘇吉慶

宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要組成部分。宅基地制度改革和規(guī)范管理對(duì)于盤活農(nóng)村存量土地資源、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。改革前農(nóng)村宅基地“線性”和“環(huán)狀”擴(kuò)張嚴(yán)重，農(nóng)民建新房“沿路爬”、不斷向村莊外圍延伸，造成村內(nèi)住宅荒廢，四周新房林立，形成“空心村”，嚴(yán)重影響了土地利用效率。2020 年初，河南省在全國農(nóng)村宅基地制度改革的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)了農(nóng)村宅基地和村民自建住房規(guī)范管理綜合改革試點(diǎn)工作，長垣市作為試點(diǎn)縣率先開展農(nóng)村宅基地和村民自建住房規(guī)范管理工作，深入探索宅基地和自建住房規(guī)范審批、質(zhì)量監(jiān)管等內(nèi)容。

一、基本情況

長垣市地處豫魯交界、黃河由東西走向轉(zhuǎn)為東北走向的最后一道轉(zhuǎn)彎處，大廣高速，國道327，省道308、213 貫通南北，直達(dá)新鄭國際機(jī)場，新菏鐵路、菏寶高速直達(dá)東出海口，是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)承接沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的橋頭堡。市域面積1 051 km2，耕地7.04萬hm2，宅基地面積0.672 萬hm2，轄11 鎮(zhèn)2 鄉(xiāng)5 個(gè)街道，1 個(gè)省級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，596 個(gè)建制村，19 個(gè)社區(qū)，人口90 萬。長垣市是全國文明城市、全國“城市雙修”縣級(jí)試點(diǎn)城市、全國宅基地制度改革試點(diǎn)縣、全國農(nóng)村人居環(huán)境整治成效明顯激勵(lì)縣、全省鄉(xiāng)村振興示范縣。享有“中國起重機(jī)械名城”“中國醫(yī)療耗材之都”“中國防腐蝕之都”“中國廚師之鄉(xiāng)”等美譽(yù)。近年，長垣市堅(jiān)持以深化農(nóng)村宅基地制度改革為基礎(chǔ)，以規(guī)范編制落實(shí)村莊規(guī)劃為抓手，以保障群眾住房質(zhì)量安全為重心，科學(xué)進(jìn)行村莊分類，嚴(yán)格審批流程，積極推進(jìn)宅基地有償使用、退出盤活，規(guī)范了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和“戶”的認(rèn)定，保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，探索建立了“5+2”宅改工作體系（即完善一套改革方案、編好一套村莊規(guī)劃、制定一套審批流程、編好一套建房圖集，搭建一個(gè)信息平臺(tái)，管好監(jiān)管和施工兩支隊(duì)伍），并在全省推廣。通過一系列的探索實(shí)踐，長垣市改革工作取得了初步成效，人居環(huán)境得到明顯提升，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)得到新發(fā)展，鄉(xiāng)村建設(shè)形成新規(guī)范，鄉(xiāng)村治理能力得以強(qiáng)化，被評(píng)為全國農(nóng)村人居環(huán)境整治成效明顯激勵(lì)縣，農(nóng)民的獲得感、幸福感不斷提升。

二、主要做法

（一）建強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)，確保改革高位推進(jìn)

長垣市委、市政府把農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作作為重大政治任務(wù)，成立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建工作專班，集中辦公，在人財(cái)物方面給予全力保障；聘請經(jīng)濟(jì)研究院、高校專家作為“改革智囊”團(tuán)隊(duì)，對(duì)改革頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行研究，同時(shí)針對(duì)長垣農(nóng)村宅基地制度改革開展專業(yè)協(xié)作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組建規(guī)劃委員會(huì)，負(fù)責(zé)轄區(qū)村莊規(guī)劃編制和農(nóng)村宅基地的審批和管理；建立了部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、技術(shù)單位聯(lián)席會(huì)議制度，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)的高效工作運(yùn)轉(zhuǎn)體系；通過多層次、廣范圍、多領(lǐng)域了解社會(huì)各方面的意見，經(jīng)過幾輪由上及下、由下及上的意見碰撞和融合，堅(jiān)持宅基地村級(jí)集體所有，成立了村集體經(jīng)濟(jì)組織，賦予宅基地管理和處置權(quán)；確定了村級(jí)集體通過村民表決方式對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)的認(rèn)定；制定了市鄉(xiāng)引導(dǎo)、村組集體主導(dǎo)下的宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出制度，對(duì)超占面積實(shí)行階梯式收費(fèi)，促使超占宅基地自愿退出，鼓勵(lì)農(nóng)戶以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，盤活農(nóng)村閑置資源；建立了“村民申請、村級(jí)審核、鄉(xiāng)級(jí)審批、縣級(jí)監(jiān)管”的管理機(jī)制，壓實(shí)了各級(jí)管理責(zé)任，完善宅基地管理制度體系，保障改革工作順利有序推動(dòng)。

（二）編制村莊規(guī)劃，解決無序建設(shè)問題

科學(xué)進(jìn)行村莊分類。將全市城市規(guī)劃區(qū)外的507個(gè)村莊，劃分為5 種類型，其中城郊融合類91 個(gè)，集聚提升類31 個(gè)，特色保護(hù)類36 個(gè)，搬遷撤并類98 個(gè)，整治改善類251 個(gè)。編制“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃。376個(gè)村莊啟動(dòng)了“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制。劃定了村莊發(fā)展邊界、建設(shè)引導(dǎo)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、耕地保護(hù)紅線，為村莊有序建設(shè)提供了法定依據(jù)。嚴(yán)格規(guī)劃管控。優(yōu)化村莊布局，劃定周轉(zhuǎn)區(qū)133.33 hm2，有效防止農(nóng)民亂占耕地建房。落實(shí)規(guī)劃管控職責(zé)，搭建了村莊規(guī)劃“1+2+N”管理機(jī)制。“1”是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)劃委員會(huì)職能；“2”是落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）生態(tài)環(huán)境和規(guī)劃建設(shè)辦公室的規(guī)劃編制管理職責(zé)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊(duì)的監(jiān)督管理職責(zé)；“N”是發(fā)揮每個(gè)村黨支部書記或規(guī)劃明白人的靠前服務(wù)作用，確保村莊規(guī)劃順利實(shí)施。

（三）嚴(yán)格審批流程，解決管理缺位問題

按照“村民申請、村級(jí)審核、鄉(xiāng)級(jí)審批、縣級(jí)監(jiān)管”的管理機(jī)制，探索建立于法周延、于事簡便的申請審批流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地和自建住房務(wù)實(shí)有效管理。抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之機(jī)，壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批職責(zé)。將市直機(jī)關(guān)644 名工作人員下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有職責(zé)、有權(quán)力、有人員、有落實(shí)。優(yōu)化“一表一圖一書”（農(nóng)村宅基地和村民自建住房申請表、農(nóng)村宅基地示意圖、農(nóng)村宅基地使用承諾書），簡化程序，便民高效。落實(shí)“三到場”（審批到場、放線到場、驗(yàn)收到場），核發(fā)三項(xiàng)證（《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》《農(nóng)村宅基地建房備案證明》），做到全程監(jiān)管。

（四）規(guī)范建設(shè)行為，解決風(fēng)貌管控和質(zhì)量安全問題

在風(fēng)貌管控方面，編制20 套建房圖集無償供村民使用。在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面，控制宅基地面積不超過167 m2，農(nóng)房建設(shè)總高度不超過10 m。在質(zhì)量安全方面，實(shí)行施工備案管理，實(shí)現(xiàn)施工人員可追溯、建設(shè)資料有檔案。強(qiáng)化建筑工匠培訓(xùn)，2020 年以來分4 批組織培訓(xùn)建筑工匠21 批1 271 人，發(fā)放工匠培訓(xùn)合格證1 041 人。

（五）配強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍，解決宅基地違規(guī)建設(shè)問題

市級(jí)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源和規(guī)劃局、住建局組建86 人的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，開展聯(lián)合巡查。搭建市、鄉(xiāng)、村三級(jí)“數(shù)字鄉(xiāng)村”信息化服務(wù)平臺(tái)。利用12336、12316、“長垣為農(nóng)”隨手拍、“藍(lán)天衛(wèi)士”等平臺(tái)，搜集違法違規(guī)線索。鄉(xiāng)級(jí)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組建不少于18 人的執(zhí)法隊(duì)伍，全市共劃分114 個(gè)宅基地管理網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)全域網(wǎng)格化監(jiān)管。村級(jí)每村至少配備1 名協(xié)管員，負(fù)責(zé)手續(xù)辦理和日常監(jiān)管。全市構(gòu)建起上下聯(lián)動(dòng)、人防技防相結(jié)合的管控手段，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋、全方位、無死角的管控機(jī)制，杜絕新增違法違規(guī)建房行為。

三、取得成效

（一）鄉(xiāng)村治理有序有效

過去農(nóng)村存在宅基地“四多一亂”問題（即糾紛多、超占多、多宅多、閑置多、布局亂），通過開展農(nóng)村宅基地和村民自建住房規(guī)范管理，定了原則、立了規(guī)矩、體現(xiàn)了公平和諧、促進(jìn)了鄉(xiāng)村有效治理。全市評(píng)選出6.3萬戶“五美庭院”、101 個(gè)“四美鄉(xiāng)村”，探索出鄉(xiāng)村治理“1116”工作法，長垣市被確定為全國鄉(xiāng)村治理體系試點(diǎn)縣，云寨村被評(píng)選為全國鄉(xiāng)村治理示范村。

（二）鄉(xiāng)村建設(shè)有模有樣

長垣市通過宅基地規(guī)劃管控，建成“四園”3 882個(gè)、停車場1226 個(gè)、黨群文化廣場541 個(gè)、污水處理站374 個(gè)；將閑置農(nóng)房建成村民大禮堂64 個(gè)、村史館120 個(gè)、“四點(diǎn)半”課堂129 個(gè)，拓展了鄉(xiāng)村生活生態(tài)空間，涌現(xiàn)出“水墨趙堤”“詩禮王莊”“美味米屯”“幸福上官”“君子伯玉”等一批美麗鄉(xiāng)村。

（三）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)有聲有色

通過閑置宅基地和農(nóng)房的盤活利用，拓寬了產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，將原有無效空間變?yōu)橛行Э臻g，每年解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地133.33hm2，為長垣市防腐、起重、衛(wèi)材、烹飪支柱產(chǎn)業(yè)注入活力。如丁欒鎮(zhèn)利用12hm2騰退土地建成了雙創(chuàng)園，入駐企業(yè)8 家，帶動(dòng)2 000 人就業(yè)。

（四）集體經(jīng)濟(jì)蓬勃興旺

長垣市在村莊規(guī)劃管控基礎(chǔ)上，村集體經(jīng)濟(jì)組織通過集體土地入市、承包地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)入股等多種途徑，實(shí)現(xiàn)了低效資源變成有效資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)得到壯大。如滿村鎮(zhèn)宜邱村利用集體建設(shè)用地入市，建成萬通商城，發(fā)展衛(wèi)材產(chǎn)業(yè)，村集體收益1 586 萬元。

做好農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理工作任重道遠(yuǎn)，長垣市將以宅基地規(guī)范管理作為鞏固宅基地制度改革成果的重要手段，邊推進(jìn)改革邊鞏固成果，為全省積累更多宅基地改革和管理經(jīng)驗(yàn)。