讓立法“直通車”直抵民心
——安徽基層立法聯系點建設綜述

文／本刊記者 程麗

“有方法，有特色，有成效！”9月5日，全國人大常委會法工委調研組在合肥市人大常委會調研基層立法聯系點工作后發出這樣的感慨。

“以前老百姓覺得立法很神秘，是少數人的事。現在通過基層立法聯系點，老百姓能夠親身參與到立法過程中，也能夠切身感受到我國民主的廣泛、真實、管用。”皖西學院法學院基層立法聯系點負責人張道全深有感觸地說。

感慨由何而來？感觸因何而生？基層立法聯系點建設的“安徽探索”就是答案。

基層立法聯系點一頭連著立法機關，一頭連著基層群眾，是發展全過程人民民主的生動縮影和鮮活載體。2016年9月5日，安徽省十二屆人大常委會第105次主任會議通過《安徽省人大常委會基層立法聯系點工作規定》，標志著基層立法聯系點“安徽探索”正式邁步。“為使廣大基層群眾能反映出他們的立法訴求，我們在界定基層立法聯系點范圍時，力求兼顧不同地域、行業和領域，包括縣級人大常委會、政府部門、法院、檢察院、鄉鎮、街道（社區）、律師事務所、高校法學院、企業、協會等，最大限度體現出代表性和多樣性。”省人大常委會法工委負責同志介紹。同時，該規定也對基層立法聯系點的主要工作任務進行了明確，主要包括組織征求對立法規劃草案、年度立法計劃草案、法規草案的意見，參與立法調研和課題研究，反映基層組織、群眾提出的立法建議，協助開展立法調研評估等方面，基本保證基層立法聯系點能全方位參與立法活動。

2021年10月13日，合肥市人大常委會法工委赴該市瑤海區和平路街道人大工委基層立法聯系點召開征求立法工作計劃意見座談會。 （丁延卓 攝）

方向明確，綱舉目張。在省人大常委會的支持和指導下，2016年年底，合肥市瑤海區人大常委會、蚌埠市固鎮縣人大常委會、蕪湖市鏡湖區張家山公共服務中心等6 家單位被確定為省人大常委會首批基層立法聯系點。2017 年6 月，隨著淮北市安徽亞星律師事務所、六安市皖西學院法學院、馬鞍山市花山區檢察院等“新鮮血液”的加入，省人大常委會基層立法聯系點擴充至17 個，實現省轄市“全覆蓋”。2021 年7月，合肥市人大常委會獲批成為全國人大常委會法工委基層立法聯系點，成為全省唯一一家“國字號”基層立法聯系點。6 年來，安徽省基層立法聯系點建設一步一個臺階，走出了一條覆蓋廣、亮點多、效果好的高質量發展之路。

從大樓到小院——立法“直通車”開進百姓心里邊

“我建議公司法中應明確企業生產經營情況要做到公開透明，如企業的稅收、年產值、債務情況等要有渠道可查……”今年1 月，合肥市肥西縣三河鎮人大組織召開立法意見征詢會，人大代表、轄區居民、企業負責人等齊聚一堂，圍繞《中華人民共和國公司法（修訂草案）》展開熱烈討論。

“以前我認為立法是一件很‘高大上’的事，從來沒有想過我們普通老百姓也能夠參與其中。現在通過基層立法聯系點這個渠道，我們不僅可以學到法律知識，也能夠把好的立法建議‘直通’國家立法機關。”參加立法意見征詢會的安徽省富光實業股份有限公司總經理王毅激動地說。

像這樣廣開言路的征詢會，是合肥市人大常委會開展基層立法聯系點工作的一個縮影。

在被全國人大常委會法工委確定為基層立法聯系點之前，合肥市人大常委會就已在全國率先建立黨建引領全過程人民民主基層實踐點，確定肥西縣三河鎮等9 個鄉鎮（街道、社區）作為首批實踐點，探索群眾在“家門口”參與立法的程序和路徑。

除了9 個黨建引領全過程人民民主基層實踐點外，合肥市人大常委會還積極打造“市縣鄉三級立法信息收集點”陣地，依托市人大代表工作站、市直機關、高校院所以及縣鄉兩級人大，組建市級信息收集點111 個、縣級信息收集點526 個、鄉級信息收集點783 個，織就了一張信息收集網絡。同時，探索形成意見征集“四專工作法”，即“專項方案、專場座談、專業建議、專項清單”。針對每項任務，分別制定專項工作方案，明確征求意見的范圍、內容、方式、時限等。針對不同的法律草案，邀請不同行業的人員參與座談會，并聽取有關專家學者的意見，形成專項建議清單，“原汁原味”整理上報。

為了把立法征求意見建立在最廣泛的民意基礎上，合肥市人大常委會除采取座談、問卷調查、書面征求等線下方式外，更多通過線上征求意見，推進“立法意見網上征集平臺”建設，將網站和微信公眾號作為面向公眾征集意見的重要入口，實現立法意見征集“全天候”“零距離”。

收到擬出臺法規草案69 部，提出合理化建議217條——這是郎溪縣司法局建平司法所成為省人大常委會基層立法聯系點5年來，交出的亮眼成績單。

成績的取得，秘訣依然是一個“廣”字。

為最廣泛地傾聽群眾聲音，建平司法所建立健全立法基層聯絡員制度。“我們從鄉鎮、社區、群眾團體和人大代表中聘請了具有一定法律基礎知識、有實踐工作經驗、熱心立法工作的同志作為聯絡員，形成了橫向到邊、縱向到底的立法基層聯系點工作網絡。”建平司法所所長黃開軍介紹。同時，積極打造“線下民意直達點”，通過21 家基層立法聯系點聯絡單位，把立法“直通車”開到群眾“家門口”。目前，已召開立法征求意見建議座談會124 場次，有效打通立法意見征集“最后一公里”。

隨著全省基層立法聯系點建設的不斷推進，一張覆蓋各行各業，從城市到鄉村、從專家學者到普通百姓的立法信息采集網絡已初步形成，民主的“觸角”正延伸到社會生活的各個角落。

從“旁觀者”到“參與者”——讓每一部法律法規都滿載民意

“在認真閱讀《安徽省實施<中華人民共和國鄉村振興促進法>辦法（草案征求意見稿）》后，我認為應在‘總則’中明確‘鄉村’的概念，建議表述為：鄉村是城市建設區域以外的具備自然社會經濟特征的生產生活生態文化等多種功能的地域綜合體，包括鄉鎮和村莊。”

“《安徽省見義勇為人員獎勵和保障條例（修訂草案）》第二條中‘本條例所稱見義勇為，是指……制止正在發生的違法犯罪或者救人、搶險、救災等行為’，建議在‘制止’前增加‘主動’二字。”

……

“本來以為座談會很快就能結束，沒想到大家發言這么積極。”在馬鞍山市花山區檢察院基層立法聯系點舉行的一場立法征集意見座談會上，大家討論的熱烈程度有些出乎該院立法聯系咨詢員王逸飛的意料，“這說明基層立法聯系點沒有流于形式，而是切實發揮了作用。”

“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”基層立法聯系點作用的發揮，就是通過將更多民意融入法律法規，從而幫助群眾解決急難愁盼問題。

“小區內部分居民遛狗不牽繩，不少還是大型犬，對其他居民特別是老人小孩來說存在安全隱患。”“小區內和城區街道上經常能見到狗屎，希望你們關注一下犬只隨地排泄的問題。”……2019年上半年，馬鞍山市花山區檢察院公益訴訟檢察部門在走訪轄區西湖花園、萬嘉頤園等多個小區時，收到不少居民反映遛狗未牽狗繩、大型犬只時有出沒等侵害社會公共利益的問題。隨后，花山區檢察院在向馬鞍山市公安局花山分局發出檢察建議書的同時，還對《馬鞍山市養犬管理條例》（征求意見稿）提出意見建議，并列席立法領導小組會議，為完善法規制度、維護群眾利益貢獻力量。

新修訂的《安徽省愛國衛生條例》第一章第四條規定“保障愛國衛生工作經費投入”，而在此前條例草案征求意見稿中，該條款表述為“增加愛國衛生工作經費投入”。從“增加”到“保障”，一詞之差，源于馬鞍山市花山區檢察院立法聯系咨詢員李青的字斟句酌。“愛國衛生工作事關民生民利，我在反復通讀條例草案后認為，‘保障’比‘增加’的外延更加寬泛，更有利于做好愛國衛生工作，讓老百姓擁有更健康的生活環境。建議能被采納，我感到很自豪！”說起自己給法規“挑刺”的經歷，李青仍然記憶猶新。

包含李青所提建議在內，目前，馬鞍山市花山區檢察院基層立法聯系點已有9 件意見建議被《安徽省實施<中華人民共和國慈善法>辦法》《安徽省志愿服務條例》等多部法規采納，涉及扶老濟困、污染防治、預防校園性侵害等多個與群眾生活息息相關的方面。“以前有些老百姓認為對法律法規提意見建議‘沒啥用’，現在大家知道了，意見建議確實能讓法律法規‘接地氣’‘真管用’。”李青說。

馬鞍山市花山區檢察院基層立法聯系點組織檢察人員深入校園開展普法活動。（周楊 攝）

長期參與基層立法聯系點工作的固鎮縣人大常委會機關一級主任科員殷浩月與李青的看法不謀而合。他認為，基層立法聯系點工作一定要堅持以人民為中心，讓法律法規真正體現人民意志、維護人民利益。

被省人大常委會法工委確定為基層立法聯系點后，固鎮縣人大常委會把“基層”擺在突出位置，力求將基層群眾特別是弱勢群體的心聲訴求反映到立法機關。2020年，在落實《安徽省公安機關警務輔助人員管理條例》征求意見任務時，縣人大常委會除征求公安機關負責同志、在編民警的意見建議外，更注重傾聽輔警的聲音，鼓勵他們說出心里話。“在向省人大常委會法工委報送意見建議時，我們注意反映輔警的訴求，就輔警入編、升職途徑等關注度較高的問題，建議條例增加‘由省政府人力資源和社會保障、公安、機構編制等部門制定具體實施辦法’這一內容，有助于輔警隊伍留住人才，提高輔警工作積極性。”殷浩月說。

從“立法中”到“立法前”“立法后”——為基層立法聯系點賦能增效

皖西學院法學院2020級5班學生梅旺華將自己模擬制定的《安徽省教育懲戒條例》交給指導老師許慶祝，作為自己本學期自選考核的項目。這一顯得有些新奇的考核方式，正是皖西學院法學院對基層立法聯系點功能延伸的嘗試和探索。

“以前我們學院畢業生的去向主要是公檢法司、律師事務所和企業法務部門，現在我們將‘培養立法人才’也納入了人才培養目標。”皖西學院法學院院長劉鑫介紹，學院成為省人大常委會法工委基層立法聯系點后，結合課堂教學改革和考試模式改革，把模擬立法和對省、六安市人大常委會制定的法規草案征求意見稿提出修改意見建議納入自選考核范圍，引導學生參與立法活動。同時，首次獨立承擔地方立法項目，學院牽頭起草的《六安市文明行為促進條例》已于2020年11月1日正式施行。

以往，基層立法聯系點的作用發揮更多以征集立法建議的形式體現在“立法中”。如今，隨著參與立法、監督執法、普法宣傳等多領域拓展，基層立法聯系點的功能已逐漸由“立法中”向“立法前”和“立法后”兩端延伸，更好地體現了人民民主的“全過程”——

合肥市人大常委會和固鎮縣人大常委會將基層立法聯系點工作與人大監督職能融合共促，在法律監督和工作監督中落實全過程人民民主。2020 年以來，合肥市人大常委會圍繞推進巢湖治理，出臺《合肥市河道管理條例》，修改《合肥市飲用水水源保護條例》《合肥市水環境保護條例》，作出《關于加強環巢湖十大濕地保護的決定》；連續開展水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環境防治法執法檢查，每年聽取全市環境保護目標完成情況及巢湖治理情況工作報告。固鎮縣人大常委會在開展調研視察、執法檢查、規范性文件備案審查等工作時，都注意吸收基層立法聯系點工作人員參加，確保及時傳導人民群眾的心聲訴求。

馬鞍山市花山區檢察院持續推行“菜單式”普法模式，打造檢察官普法講師團，開展“點單送法”普法講座50余場，受眾5000余人。

郎溪縣司法局建平司法所“送法進村（社區）”活動開展得如火如荼，發放宣傳資料萬余份，受益群眾上萬人。

……

民情民意在這里匯聚,民主氣息在這里流淌。6 年來，安徽立法“直通車”行穩致遠的背后，離不開省人大常委會的“保駕護航”。除每年撥出補助經費約85萬元給立法“直通車”“充電加油”外，省人大常委會還督促各基層立法聯系點建立“七有”工作制度，即有組織領導、有專班人員、有活動場所、有工作制度、有臺賬檔案、有日常活動、有辦公設施，從人、財、物三方面推動立法聯系點工作步入常態化、規范化、程序化的運行軌道。其中，“人”是重中之重。“我們通過多種方式，加強基層立法聯系點人才隊伍建設。比如組織基層立法聯系點工作人員參加立法知識培訓、立法調研等活動，在召開全省立法工作會議、立法調研座談會、省人大常委會專題講座以及常委會會議審議法規時，也邀請基層立法聯系點工作人員參加，幫助他們開闊視野、提高素質，確保基層立法聯系點工作高質量運轉。”省人大常委會法工委負責同志說。

“全省各基層立法聯系點要切實承擔起參與‘立規矩定方圓’的重要使命，發揮好連接立法機關和基層群眾的橋梁紐帶作用，不斷提高我省地方立法工作科學化民主化水平，努力以良法促發展保善治。”在省人大常委會基層立法聯系點座談會上，與會人員進一步明確了新時代基層立法聯系點的工作方向。在社會主義民主法治建設的征程上，安徽立法“直通車”還將“駛”出怎樣精彩的風景，值得拭目以待。■